Poslovni broj: Usž-1065/2024-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

R J E Š E N J E

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, Eveline Čolović Tomić, predsjednice vijeća, Senke Orlić-Zaninović i Mirjane Čačić, članica vijeća te više sudske savjetnice Ane Matacin, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja OE, iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], kojeg zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, OIB: 61817894937, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužitelja protiv rješenja Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: 18. Us I-3113/2023-7 od 4. prosinca 2023., na sjednici vijeća održanoj 18. veljače 2025.

r i j e š i o  j e

I. Žalba se odbija i potvrđuje rješenje Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: 18. Us I-3113/2023-7 od 4. prosinca 2023.

II. Odbija se zahtjev za naknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Pobijanim prvostupanjskim rješenjem je, na temelju odredbe članka 45. stavka 2. točke 2. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj 20/10., 143/12., 152/14., 94/16., 29/17. i 110/21., dalje: ZUS), prekinut upravni spor dok Visoki upravni sud ne odluči o zakonitosti općeg akta koji se u konkretnom slučaju primjenjuje.

2. Protiv navedenog rješenja tužitelj je uložio žalbu iz svih žalbenih razloga propisanih ZUS-om. Ističe da nije sporno da sud može prekinuti spor dok Visoki upravni sud ne odluči o zakonitosti općeg akta koji se u konkretnom slučaju primjenjuje, međutim, za to je potrebno da budu ispunjena dva uvjeta. Prvi, da je u trenutku prekida spora na Visokom upravnom sudu prethodno već pokrenut postupak radi ocjene zakonitosti općeg akta koji se primjenjuje, a drugo da sudovi temeljem odredbe članka 45. stavka 2. točke 2. ZUS-a nisu obvezni prekinuti spor, već to mogu učiniti. Odluka ne smije biti arbitrarna, nego utemeljena na načelima ZUS-a. Ističe da je prvostupanjski sud u obrazloženju rješenja naveo da je podnio zahtjev Visokom upravnom sudu temeljem članka 83. stavka 2. ZUS-a. Navedenom odredbom propisano je da postupak ocjene zakonitosti općeg akta može pokrenuti Visoki upravni sud, logično, zasebnom vlastitom odlukom. Navedeno može biti po službenoj dužnosti na temelju obavijesti građana, pučkog pravobranitelja ili na zahtjev suda. Međutim, do pokretanja postupka ne dolazi ex lege ili ad hoc po zahtjevu ili obavijesti ovlaštenih subjekata. Stoga, prema mišljenju tužitelja, podnošenje zahtjeva sudu ne dovodi ipso iure i do pokretanja postupka, već se radi o inicijativi prema Visokom upravnom sudu, koja ne proizvodi sama po sebi učinke. Smatra da samo podnošenje zahtjeva od strane suda za pokretanje postupka ocjene zakonitosti općeg akta Visokom upravnom sudu na temelju članka 83. stavka 2. ZUS-a ne dovodi ujedno i do pokretanja postupka ocjene zakonitosti općeg akta. Navodi da Visoki upravni sud nije u obvezi postupiti po tom zahtjevu, dapače, ovlašten je i dalje postupiti po službenoj dužnosti i to neovisno o zahtjevu suda, ali i unatoč zahtjevu. Postupak će se, prema mišljenju tužitelja, pokrenuti isključivo ukoliko tako odluči Visoki upravni sud pa, stoga, zahtjev suda podnesen na temelju članka 83. stavka 2. ZUS-a ne utječe na postojeći spor, odnosno na postojeću pravnu situaciju. Drži da predmetni zahtjev koji je podnio Upravni sud u Zagrebu ne proizvodi nikakve pravne učinke, niti je od utjecaja na predmetni spor. Posljedično navedenom, mišljenja je da, sve dok eventualno ne bude i pokrenut postupak ispitivanja zakonitosti pred Visokim upravnim sudom po zahtjevu suda, sud nije ovlašten na temelju članka 45. stavka 2. točke 2. ZUS-a odlučiti da prekine spor. Poziva se na analogiju iz Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj: 99/99., 29/02., 49/02. – dalje u tekstu: Ustavni zakon). Ističe da je navedenim odredbama jasno i nedvosmisleno propisano kada se postupak pokreće na temelju samog zahtjeva ovlaštenih podnositelja (članak 35. Ustavnog zakona), a kada, točno definirani subjekti, imaju samo pravo zatražiti tj. inicirati pokretanje postupka (članak 38.). S obzirom na to da se ne može znati koja će biti odluka Visokog upravnog suda o zahtjevu, niti kada će doći do eventualne odluke u slučaju pokretanja postupka ocjene zakonitosti od strane Visokog upravnog suda, smatra da se radi o neizvjesnosti koja je apsolutno neprihvatljiva za nužnu predvidljivost tijeka spora. Smatra da se nalazi između spora koji je pokrenut njezinom tužbom te možebitnog postupka o čijem će pokretanju Visoki upravni sud tek odlučiti te da odluka o prekidu u ovom konkretnom slučaju nije u skladu ni sa člankom 8. stavkom 1. ZUS-a, odnosno s načelom učinkovitosti. Tvrdi da je teško narušeno i Konvencijsko, odnosno ustavno i zakonsko pravo na pravično suđenje koje obuhvaća i pravo na pristup sudu, a da navedeno pravo mora biti efikasno i ostvarivo. Mišljenja je da pravo na pristup sudu sada više ne ovisi samo o odluci u pokrenutom upravnom sporu, čak niti o odluci u nekom pokrenutom postupku ocjene zakonitosti općeg akta pred Visokim upravnim sudom, već sada ovisi o tome kako će Visoki upravni sud odlučiti o svojoj mogućnosti da eventualno pokrene postupak ocjene zakonitosti, da bi tek potom ovisio o odluci iz tog postupka. Dakle, pravo na pristup sudu je učinjeno potpuno neizvjesnim, a što je nezakonito jer ostvarenje osnovnih prava građana ne smije biti neodređeno, neizvjesno ili uvjetovano nerazmjernim i nerazumnim uvjetima. Poziva se na praksu Europskog suda za ljudska prava iznijetu u presudi Khodorkovskiy i Lebedev protiv Rusije, kojom je definirano da propisi moraju biti dostupni, predvidljivi i razumni, a time i sam spor. Smatra da su posljedično narušena i ustavna prava tužitelja zajamčena člankom 19. stavkom 2. Ustava Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj: 56/90., 135/97., 8/98., 113/00., 124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10., 5/14. – dalje u tekstu: Ustav) jer je rješenjem onemogućena ili makar iznimno otežana sudska kontrola pojedinačnih akata javnopravnih tijela. Isto tako, smatra da su očito naručena i ustavna prava zajamčena u člancima 26. i 29. Ustava te je narušeno pravo na pošteno suđenje i na djelotvoran pravni lijek. Osim toga, ističe da rješenje ne sadrži obrazloženje u pravom smislu, koje bi sadržajno predstavljalo obrazloženje, odnosno navođenje razloga i pravnih odredbi zašto je neka sudska odluka donesena. Stoga smatra da je rješenje ujedno i arbitrarno te da je naručeno i načelo razmjernosti. Naime, navodi da sud prilikom donošenja rješenja nije proveo test razmjernosti između posljedica koje tužitelj trpi i možebitne učinkovitosti koja bi se mogla ostvariti u slučaju da Visoki upravni sud donese odluke koje bi bile od utjecaja na primjenu bilo kojeg propisa u ovom sporu. Ističe da je sud u cijelosti zanemario obvezu da mora osigurati jednakost oružja stranaka. Slijedom svega navedenog, smatra da je osporeno rješenje nezakonito, da je počinjena bitna povreda pravila sudskog postupka iz članka 66. stavka 1. točke 1. ZUS-a radi nezakonite primjene članka 45. stavka 2. točke 2. ZUS-a, jer nije primijenjen članak 8. stavak 1. ZUS-a, kao ni članak 5. ZUS-a. Mišljenja je da je ujedno postupljeno suprotno načelima koja sadrže odredbe članaka 6. i 7. ZUS-a, a koje jamči izjašnjavanje stranke i to primarno kroz usmenu raspravu. Smatra da je sudbena vlast dopustila trajanje nezakonitosti na štetu građana. Ističe da je sud pogrešno i nepotpuno utvrdio činjenično stanje, odnosno nije uopće utvrdio da pred Visokim upravnim sudom još uvijek nije niti pokrenut postupak ocjene zakonitosti općeg akta. Navodi da je prvostupanjski sud iskoristio vlastiti zahtjev po članku 83. stavak 2. ZUS-a, kojim je samo inicirao pokretanje postupka za ocjenu zakonitosti općeg akta, za donošenje spornog rješenja. Nadalje, isti sud je navedeno potpuno iskoristio kao povod da u više od stotinu drugih sporova donese rješenje kojim se prekida spor. Navedeno možebitno predstavlja opasan presedan jer je jedan sud, koristeći ovlasti iz članka 83. stavka 2. ZUS-a, odlučio arbitrarno da neće suditi na temelju Ustava i zakona do daljnjeg razvoja događaja iniciranog svojom voljom i to sve kad isti sud očito smatra da je sporna Odluka i njezina izmjena nezakonita, a što, prema mišljenju tužitelja, jasno proizlazi iz obrazloženja zahtjeva za ispitivanjem zakonitosti općeg akta. Predlaže da se žalba usvoji te da se tuženiku naloži naknaditi tužitelju troškove i to već ranije zatražene te troškove za sastav žalbe.

3. Žalba nije osnovana.

4. Iz spisa predmeta proizlazi da je Upravni sud u Zagrebu podnio zahtjev za ocjenu zakonitosti općeg akta Visokom upravnom sudu te da je temeljem odredbe članka 83. stavka 2. ZUS-a zatražio ocjenu zakonitosti članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", 10/18., 20/21., 29/21. i 25/22. – dalje u tekstu: Odluka) te članaka 3., 4. i 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", 25/22.). Odredbom članka 45. stavka 2. točke 2. ZUS-a, na koju se sud poziva u osporenom rješenju, propisano je da se rješenjem može prekinuti spor dok Visoki upravni sud ne odluči o zakonitosti općeg akta koji se u konkretnom slučaju primjenjuje. S obzirom na sve navedeno, prema ocjeni ovoga Suda, donošenjem spornog rješenja o prekidu spora, uz obrazloženje da se spor prekida dok Visoki upravni sud ne odluči o zakonitosti općeg akta koji se u konkretnom slučaju primjenjuje, nije povrijeđen zakon na štetu tužitelja.

5. Što se tiče prigovora iz žalbe, valja istaknuti da je odredbom članka 83. stavka 2. ZUS-a, propisano da postupak ocjene zakonitosti općeg akta Visoki upravni sud može pokrenuti po službenoj dužnosti na temelju obavijesti građana, pučkog pravobranitelja ili na zahtjev suda. Tužitelj u žalbi navedenu odredbu pogrešno tumači, budući da uspoređuje pokretanje objektivnog upravnog spora na inicijativu građana sa postupkom koji se na inicijativu stranke pokreće pred Ustavnim sudom sukladno Ustavnom zakonu. Prema dostupnoj višegodišnjoj i ustaljenoj praksi Visokog upravnog suda, Visoki upravni sud po službenoj dužnosti uvijek pokreće postupak i ocjenjuje zakonitost općeg akta na temelju obavijesti građana, pučkog pravobranitelja ili na zahtjev suda. ZUS-om nije niti propisana mogućnost da Visoki upravni sud odluči rješenjem hoće li ili neće prihvatiti inicijativu za pokretanje postupka, stoga prigovori vezani za neizvjesnost pokretanja postupka nisu osnovani. Naime, odredbom članka 43. stavka 1. i 2. Ustavnog zakona jasno je propisano da o prijedlogu kojim se traži da Ustavni sud pokrene postupak za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom i ocjenu suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom, Ustavni sud rješenjem na sjednici odlučuje hoće li prihvatiti prijedlog i pokrenuti postupak. O pokretanju postupka odnosno neprihvaćanju prijedloga za pokretanje postupka Ustavni sud će obavijestiti sudionike postupka. Takva mogućnost nije propisana odredbama ZUS-a, stoga Visoki upravni sud ne donosi posebno rješenje o tome prihvaća li prijedlog i pokreće postupak, već na temelju obavijesti građana, pučkog pravobranitelja ili na zahtjev suda pokreće postupak ocjene zakonitosti općeg akta po službenoj dužnosti, a koja praksa je poznata, javno dostupna i objavljena, kako prvostupanjskom upravnom sudu, tako i strankama. Dakle, nije postojala neizvjesnost na koju tužitelj ukazuje u žalbi, budući da Visoki upravni sud po službenoj dužnosti ocjenjuje zakonitost općeg akta na temelju svake obavijesti građana, pučkog pravobranitelja i na zahtjev suda. Stoga, rješenje nije neobrazloženo i nije arbitrarno, budući da iz njega jasno proizlazi da se postupak prekida dok Visoki upravni sud ne odluči o zakonitosti općeg akta koji se u konkretnom slučaju primjenjuje. S obzirom na sve navedeno, nisu osnovani ni prigovori vezani za povredu načela učinkovitosti, ustavnosti i zakonitosti, a nije povrijeđeno ni načelo usmene rasprave, budući da je ZUS-om propisano da u upravnom sporu sud odlučuje na temelju usmene, neposredne i javne rasprave, a u konkretnom slučaju nije niti razmatran meritum spora, nego je upravni spor prekinut dok Visoki upravni sud ne odluči o zakonitosti općeg akta koji se u konkretnom slučaju primjenjuje. Osim toga, valja istaknuti da je Visoki upravni sud, povodom zahtjeva Upravnog suda u Zagrebu i prijedloga više predlagatelja, donio presudu i rješenje, poslovni broj: Usoz-254/23-7 od 19. prosinca 2023., kojim je odbio zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj 10/18., 20/21., 29/21. i 25/22.) te obustavio postupak za ocjenu zakonitosti članaka 3., 4. i 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj 25/22.) budući da je zakonitost tih odredbi razmatrao u povodu prijedloga zasnovanih na istim prigovorima kao i u tom postupku. Presuda i rješenje dostupni su na mrežnim stranicama Visokog upravnog suda.

6. Na kraju, a imajući u vidu odredbu članka 79. stavka 4. ZUS-a, tužitelju ne pripada pravo na trošak upravnog spora jer u upravnom sporu nije uspio.

7. Trebalo je stoga, na temelju odredbe članka 74. stavka 1. u vezi s odredbom članka 67. stavka 3. ZUS-a i odredbe članka 79. stavka 6. ZUS-a, odlučiti kao u izreci rješenja.

U Zagrebu 18. veljače 2025.

Predsjednica vijeća

Evelina Čolović Tomić