Poslovni broj: Us I-2105/2024-5

REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U SPLITU

Put Supavla 1

R J E Š E N J E

Upravni sud u Splitu, po sucu ovog suda Studenku Vuleti, kao sucu pojedincu, uz sudjelovanje sudske zapisničarke Nataše Rogošić, u upravnom sporu tužitelja RAGUSA INFINITY j.d.o.o. iz Dubrovnika, Iva Vojnovića 22, OIB: 89790784227, zastupanog po opunomoćenici Vesni Rogulj, odvjetnici u Zagrebu, Petrinjska 11, protiv tuženika Grad Dubrovnik, Pred Dvorom 1, OIB: 21712494719, radi odabira najpovoljnijeg ponuditelja za dodjelu dozvole za obavljanje djelatnosti na pomorskom dobru na području grada Dubrovnika, dana 13. veljače 2025. godine,

r i j e š i o  j e

Tužba se odbacuje.

Obrazloženje

1. U tužbi dostavljenoj ovome sudu tužitelj osporava Odluku o odabiru najpovoljnijih ponuda za dodjelu dozvola na pomorskom dobru na području Grada Dubrovnika, KLASA:UP/I-342-01/24-02/157, URBROJ:2117-1-09-24-01 od 29. srpnja 2024. godine, za 26. Mikrolokacija "Plaža ispred hotela Bellevue izvan granica koncesioniranog područja" broj lokacije 26.2. Navodi da predmetnu odluku tuženika koja se osporava je tužitelj pribavio putem web stranice Grada Dubrovnika iz dokumentacije objavljene za 34. sjednicu gradskog vijeća, jer ista odluka nije dostavljena tužitelju; da predmetnu odluku tuženika osporava zbog pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja, povrede odredbi Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, Ustava Republike Hrvatske, Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama, Zakona o općem upravnom postupku i Zakona o upravnim sporovima; da je u Zaključku gradonačelnika Grada Dubrovnika od 26. srpnja 2024. godine u točki I. utvrđen prijedlog Odluke o odabiru najpovoljnijeg ponuditelja za dodjelu dozvole za obavljanje djelatnosti koji je donesen na temelju prijedloga Povjerenstva za provedbu Ponovljenog javnog natječaja s obrazloženjem; da se u točki II. navedenog Zaključka kao sastavni dio navodi i Zapisnik o otvaranju ponuda, Zapisnik o pregledu i ocijeni ponuda i Rang lista ponuditelja; da se u obrazloženju Odluke o odabiru najpovoljnijeg ponuditelja samo opisno navode načini bodovanja, koji su u cijelosti prepisani iz Plana, dok se ni jednom riječju ne obrazlažu dodijeljeni bodovi u pojedinim kategorijama. Sadržajem tužbe prigovara se načinu bodovanja i vrednovanja valjanih (pravodobnih i potpunih ponuda). U tužbi se prigovara načinu objave Javnog natječaja odnosno provedbi Javnog natječaja. Navodi se da je tužitelju znatno otežano pokretanje upravnog spora jer mu je onemogućeno preispitivanje valjanosti i zakonitosti rješenja gradonačelnika o davanju dozvole na pomorskom dobru budući da tužitelju nije rješenje dostavljeno, a da je na taj način istome uskraćeno pravo na podnošenje žalbe , čime je povrijeđen članak 13.1 Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda te članak 29. stavak 1. Ustava Republike Hrvatske te članka 105. stavak 1. Zakona o općem upravnom postupku; da opisano postupanje tuženika vezano za donošenje odluke o odabiru najpovoljnijeg ponuditelja za predmetnu lokaciju, je arbitrarno postupanje, te se pritom poziva na odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-2189/2014 od 24. lipnja 2020. godine. Tužbenim zahtjevom je zatražio da se poništi osporena odluka tuženika.

2. Tuženik je dostavio odgovor na tužbu u kojem je u bitnom ostao kod obrazloženja odluke odnosno u odgovoru na tužbu tuženik se detaljno očitovao po pojedinim tužbenim navodima, kako se navodi u odgovoru na tužbu.

3. Odlukom o odabiru najpovoljnijih ponuda za dodjelu dozvola na pomorskom dobru na području Grada Dubrovnika, KLASA:UP/I-342-01/24-02/157, URBROJ:2117- 1-09-24-01 od 29. srpnja 2024. godine, za 26. Mikrolokacija "Plaža ispred hotela Bellevue izvan granica koncesioniranog područja" broj lokacije 26.2. u članku 1. se utvrđuje da su na Javni natječaj za dodjelu dozvola na pomorskom dobru na području Grada Dubrovnika za razdoblje 2024. – 2028. godine objavljenom u „Službenom glasniku Grada Dubrovnika br. 17/24) za navedenu Mikrolokaciju br. 26.2, na dijelu obale ispred č. zem. [katastarska čestica], sve k. o. [katastarska općina] (1/4 plaže od mula do plivališta Bellevue) za iznajmljivanje plažne opreme (ležaljke i suncobrani) ukupno 160 komada (80 ležaljki i 80 suncobrana), zaprimljene tri ponude;

- ponuda ponuditelja „Jadranski luksuzni hoteli" d.d. iz Dubrovnika, - ponuda ponuditelja „Ragusa Infinity" j.d.o.o. iz Dubrovnika, - ponuda ponuditelja „Vrata Pile" j.d.o.o. iz Zagreba; da ponuda ponuditelja „Jadranski luksuzni hoteli" d.d. je potpuna i da je isti ponuditelj ukupno ostvario 90 bodova prema kriterijima iz članka 33. Plana i da se nalazi na prvom mjestu rang liste ponuditelja za predmetnu lokaciju sa ponuđenom godišnjom naknadom u iznosu od 35.000,00 eura; da je ponuda društva „Ragusa Infinity" j.d.o.o. ukupno ostvario 40 bodova prema kriterijima iz članka 33. Plana i da se nalazi na drugom mjestu rang liste ponuditelja; da je ponuditelj „Vrata Pile" j.d.o.o. podneskom kojeg je dostavio odustao od ponude za navedenu lokaciju; da se društvo „Jadranski luksuzni hoteli" d.d. utvrđuje najpovoljnijim ponuditeljem za 26 Mikrolokaciju i to 26.2 sa ponuđenom godišnjom naknadom u iznosu od 35.000,oo eura. Navodi se da Zapisnik o javnom otvaranju ponuda od 23. srpnja 2024. godine, zapisnik 2 o pregledu i ocijeni ponuda od 24. srpnja 2024. godine te Rang lista ponuditelja od 24. srpnja 2024. godine su sastavni dio ove Odluke. Člankom 2. se navodi da će temeljem ove Odluke Gradonačelnik Grada Dubrovnika donijeti rješenje za davanje dozvole na pomorskom dobru najpovoljnijem ponuditelju. Člankom 3. dana je uputa da protiv ove Odluke nije dopuštena žalba već se može pokrenuti upravni spor u rokui od 30 dana od dana stupanja na snagu ove Odluke. Člankom 4. Odluke se navodi da odčluka stupa na snagu prvog dana od dana objave u „Službenom glasniku Grada Dubrovnika“.

4. Ne postoje pretpostavke za vođenje upravnog spora.

5. Odredbom člankom 4. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine broj 36/24, dalje: ZUS), koji se Zakon u predmetnom upravnom sporu primjenjuje na temelju člankom 169. stavak 1. ZUS-a, propisane su iznimke od vođenja upravnog spora, te je tako stavkom 3. citiranog članka propisano da se upravni spor ne može voditi protiv postupovne odluke javnopravnog tijela, već se takva odluka može pobijati tužbom protiv odluke o glavnoj stvari, ako zakonom nije drukčije određeno.

6. Nastavno, odredbom člankom 46. stavak 1. točka 6. ZUS-a propisano je dan će sud rješenjem odbaciti tužbu, jer ne postoje pretpostavke za vođenje spora, ako utvrdi da je tužba podnesena protiv postupovne odluke, osim ako zakonom nije drukčije propisano.

7. Uvidom u navedenu Odluku, utvrđeno je da je ista donijeta pozivom na odredbu članka 71. stavak 3. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama ("Narodne novine" broj 83/23), te da ista odnosi na predmetnu lokaciju 26 (26.2) za djelatnost koja je bila predmetom provedenog javnog natječaja za davanje dozvola na pomorskom dobru na području Grada Dubrovnika KLASA:UP/I-342-01/24-02/157, URBROJ:2117-1-09-24-01 od 29. srpnja 2024. godine, za 26. Mikrolokacija "Plaža ispred hotela Bellevue izvan granica koncesioniranog područja" broj lokacije 26.2. Člankom 2. navedene Odluke je određeno da će na temelju ove odluke Gradonačelnik Grada Dubrovnika donijeti rješenje o davanju dozvole na pomorskom dobru, te da ista stupa na snagu dan nakon objave u Službenim novinama Grada Dubrovnika.

8. Sukladno članka 3. stavak 1. točka 3. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama, dozvola na pomorskom dobru je upravni akt kojim se ovlašteniku daje vremenski ograničeno pravo na obavljanje djelatnosti na pomorskom dobru, kojom se ne ograničava niti isključuje opća upotreba pomorskog dobra, a za obavljanje djelatnosti može služiti isključivo jednostavna građevina koja se prema propisima kojima se uređuje građenje ne smatra građenjem, izvedena u skladu s posebnim propisima kojima se uređuje zaštita prirode, prostornim planom i uredbom iz čanka 14. stavka 4. točke 11. ovoga Zakona.

9. Pravno područje dozvola na pomorskom dobru regulirano je odredbama stavak 3. i članku 71. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama te Uredbom o vrstama djelatnosti i visini minimalne naknade za dodjelu dozvola na pomorskom dobru ("Narodne novine" br. 16/24). Pritom potonje navedena Uredba sadrži odredbe koje se odnose određivanje vrste djelatnosti i visinu minimalne naknade za dodjelu dozvola na pomorskom dobru, no ne i odredbe koje bi se odnosile na sam postupak i način dodjele ili pravnu zaštitu u tom postupku.

10. Jedina odredba Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama koja uređuje pitanje načina dodjele dozvola na pomorskom dobru jest odredba članka 71. Navedenom odredbom (u relevantnom dijelu) propisano je da je na temelju Plana upravljanja pomorskim dobrom iz članka 39. stavka 1. ovoga Zakona izvršno tijelo jedinice lokalne samouprave dužno do 1. veljače tekuće godine objaviti javni natječaj za dodjelu dozvola na pomorskom dobru u službenom glasilu, na oglasnoj ploči, na službenim mrežnim stranicama jedinice lokalne samouprave i najmanje u jednom dnevnom listu (st. 1.), a ako to ne učini u tom roku, smatra se da u tekućoj godini neće davati dozvole na pomorskom dobru (st. 2.).

11. Sukladno članka 71. stavak 3. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama, na temelju zaprimljenih ponuda na javnom natječaju, na temelju odluke predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave odnosno upravnog vijeća javne ustanove za zakonom zaštićene dijelove prirode odnosno upravnog vijeća državne ili županijske lučke uprave, rješenje o davanju dozvole na pomorskom dobru najpovoljnijem ponuditelju donosi izvršno tijelo jedinice lokalne samouprave, ravnatelj javne ustanove za zaštićene dijelove prirode odnosno ravnatelj državne ili županijske lučke uprave.

12. Sukladno članka 71. stavak 4.- 6. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama, dozvola na pomorskom dobru može se dati gospodarskom subjektu koji je registriran za obavljanje gospodarske djelatnosti za koju je podnio ponudu na javnom natječaju. Dozvola se može dati samo za obavljanje djelatnosti i korištenje pomorskog dobra manjeg značaja. Dozvola na pomorskom dobru ne može se dati ponuditelju koji je koristio pomorsko dobro bez valjane pravne osnove ifili uzrokovao štetu na pomorskom dobru.

13. Sukladno članka 71. stavak 7.Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama rješenje o davanju dozvole na pomorskom dobru je upravni akt na temelju kojeg gospodarski subjekt stječe pravo na obavljanje djelatnosti kojom se ne ograničava opća upotreba pomorskog dobra.

14. Nastavno, sukladno članka 71. stavak 8. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama, izreka rješenja iz stavka 3. ovoga članka mora sadržavati:1. djelatnost za koju se izdaje, 2. način obavljanja djelatnosti, 3. opseg pomorskog dobra na kojem se djelatnost smije izvršavati, 4. zabranu ograničavanja ili isključenja opće upotrebe pomorskog dobra na kojem je dozvola dana.

15. Sukladno članka 71. stavak 11. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama, protiv rješenja o davanju i ukidanju dozvole na pomorskom dobru može se izjaviti žalba Ministarstvu.

16. Iz citiranih mjerodavnih odredbi Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama proizlazi da se u natječajnom postupku, po prispijeću više ponuda raznih ponuditelja koje se odnose na iste ili različite mikrolokacije i djelatnosti, prvotno sačinjava (postupovni) akt kojim se navedene ponude sučeljavaju i rangiraju, a koji bi imao funkciju zapisnika o pregledu i ocjeni ponuda iz usporedivih natječajnih postupaka (koncesije, javne nabave). Takav akt, neovisno o tome što u postupku dodjela dozvola na pomorskom dobru ulogu svojevrsnog stručnog povjerenstva za provedbu natječaja ima predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave, ne predstavlja pojedinačni akt kojim se odlučuje o pravima i obvezama pojedine stranke, budući da se istime ne dodjeljuje dozvola na pomorskom dobru, već samo konstatiraju i ocjenjuju ponude.

Stoga se radi o postupovnom aktu protiv kojega nije predviđena pravna zaštita, a koja se ostvaruje tek protiv rješenja o dodjeli dozvola.

17. Naime, po donošenju tog akta, izvršno tijelo jedinice lokalne samouprave (gradonačelnik odnosno načelnik) donosi upravni akt (rješenje) kojim se odlučuje o pravima i obvezama stranaka u postupku, odnosno rješenje o davanju dozvole na pomorskom dobru najpovoljnijem ponuditelju. Navedenim rješenjem gospodarski subjekt koji je odabran kao najpovoljniji ponuditelj za pojedinu mikrolokaciju i pojedinu djelatnost na toj mikrolokaciji (a sukladno natječaju) stječe pravo na obavljanje djelatnosti kojom se ne ograničava opća upotreba pomorskog dobra, dok se u obrazloženju tog akta imaju ocijeniti i sve ostale ponude koje se odnose na istu djelatnost na istoj mikrolokaciji, kako bi ponuditelji čije ponude nisu prihvaćene bili upoznati s razlozima neprihvaćanja njihovih ponuda, i mogli ostvariti pravnu zaštitu protiv te odluke podnošenjem žalbe nadležnom Ministarstvu.

18. Pritom, za razliku od odluke predstavničkog tijela (koja je jedna za cijeli natječaj), iz dikcije odredbe članka 71. stavak 8. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama, proizlazi da se rješenja o dodjeli dozvole donose za svaki pojedini predmet natječaja (djelatnost na pojedinoj mikrolokaciji za koju se izdaje) zasebno. Navedeno olakšava pravnu zaštitu, budući da se u svakom pojedinom žalbenom postupku (i naknadnom eventualnom upravnom sporu) postupak vodi glede zakonitosti upravnog akta kojim se odlučuje samo o istovrsnim konkurentnim ponuda (rješenja o dodjeli dozvole na pomorskom dobru za određenu djelatnost na određenoj mikrolokaciji), dok bi se u slučaju vođenja žalbenog postupka ili upravnog spora protiv Odluke predstavničkog tijela, objedinjeno moralo odlučivati o žalbama brojnih ponuditelja koji uopće ne konkuriraju za istu djelatnost.

19. Navedeno tumačenje proizlazi iz citiranih izričitih odredbi članka 3. stavak 1. točka 3. i članka 71. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama, koje upravo (i isključivo) dozvolu na pomorskom dobru definiraju kao upravni akt, te isključivo protiv iste propisuju pravnu zaštitu.

20. U bitnome jednak pravni put propisan je u usporedivim natječajnim postupcima koji se provode temeljem Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama za dodjelu koncesija na pomorskom dobru (članak 52. stavak 12. tog zakona), Uredbe o postupku davanja koncesije na pomorskom dobru ("Narodne novine" br. 23/0 101/04, 39/06, 63/08, 125/10, 102/11, 83/12, 10/17, 83/23 članka 11.), temeljem Zakona o koncesijama ("Narodne novine" 69/17, 107/20 čl. 5. t. 10., čl. 96.) te temeljem Zakona o javnoj nabavi ("Narodne novine" br. 120/16, 114/22, članka 411. 12). Naime, u navedenim natječajnim postupcima također se prethodno donosi odluka (zapisnik) o pregledu i ocjeni ponuda, no pravna zaštita u odnosu na sve zainteresirane ponuditelje za isti predmet natječaja ostvaruje se žalbom protiv odluke kojom se odlučuje o predmetu natječaja.

21. Stoga je i u postupku dodjele dozvola na pomorskom dobru pravna zaštita za sve ponuditelje čije ponude nisu izabrane osigurana kroz mogućnost podnošenja žalbe protiv onog rješenja o dodjeli dozvole na pomorskom dobru koje se odnosi na djelatnost i mikrolokaciju za koju su i oni konkurirali.

22. Kada bi i Odluka predstavničkog tijela i naknadno rješenje o dodjeli dozvole predstavljali upravne akte, proizlazilo bi da se u istome postupku donose dva različita upravna akta kojima se rješava ista pravna stvar. Tada bi, suprotno odredbi članka 71. stavak 11. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama, nadležnost za odlučivanje o svim prigovorima ponuditelja u veoma opsežnom postupku bila prenesena na upravne sudove, nakon čije bi odluke mogućnost podnošenja žalbe protiv same dozvole ostala bez praktičnog značenja, jer bi se odluka ministarstva zapravo temeljila na ponavljanju pravnih stavova koje je zauzeo sud u prethodnom upravnom sporu.

23. Slijedom navedenog, proizlazi da osporena Odluka Gradskog vijeća predstavlja samo postupovnu odluku, a tužitelj pravnu zaštitu može ostvariti podnošenjem žalbe protiv dozvole na pomorskom dobru kojom se dozvola dodjeljuje za djelatnost i mikrolokaciju za koju je i on podnio ponudu. O takvoj žalbi odlučuje Ministarstvo mora, prometa i infrastrukture, a protiv odluke Ministarstva nezadovoljna stranka može pokrenuti upravni spor.

24. Slijedom navedenog, valjalo je na temelju članka 46. stavak 1. točka 6. ZUS- a odbaciti tužbu.

U Splitu 13. veljače 2025.

S U D A C

Studenko Vuleta

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ovog rješenja dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave rješenja. Žalba ne odgađa izvršenje rješenja (čl. 128. st. 3. ZUS-a).

DNA:

- opunomoćenici tužitelja, Vesni Rogulj, odvjetnici u Zagrebu, Petrinjska 11,

- tuženiku, Grad Dubrovnik, Pred Dvorom 1,

- spis,