REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U ZAGREBU

Avenija Dubrovnik 6, Zagreb

Poslovni broj: Us I-5404/2023-14

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sutkinji toga suda Željki Zrilić Ježek, kao sucu pojedincu, uz sudjelovanje zapisničarke Anite Ćavar, u upravnom sporu tužiteljice DA, iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Antonio Marečić, odvjetnik u Jastrebarskom, A. Šenoe 2A/2, protiv tuženika Odbora za državnu službu, Palmotićeva 5, Zagreb, OIB: 58831547726, radi rasporeda na radno mjesto, 13. veljače 2025.,

p r e s u d i o  j e

I Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Odbora za državnu službu, KLASA: UP/II-112-07/22-01/509, URBROJ: 566-01/16-23-2 od 5. listopada 2023.

II Odbija se zahtjev za naknadu troška ovog upravnog spora.

Obrazloženje

1. Osporavanim rješenjem tuženika KLASA: UP/II-112-07/22-01/509, URBROJ: 566-01/16-23-2 od 5. listopada 2023. poništeno je rješenje Državnog inspektorata Republike Hrvatske, KLASA: UP/I-112-02/20-01/76, URBROJ: 443-01-02-02-23-25 od 11. rujna 2023. kojim se tužiteljica, stručna prvostupnica ekonomije, u državnoj službi na neodređeno vrijeme, raspoređuje s danom 1. lipnja 2020. na radno mjesto tržišni inspektor II. vrste u Ispostavi u Krapini, Područnom uredu Varaždin u Državnom inspektoratu, utvrđeno Pravilnikom o unutarnjem redu Državnog inspektorata pod rednim brojem 897. Sistematizacije radnih mjesta, na neodređeno vrijeme. Istim rješenjem točkama 2., 3., 4. i 5. tužiteljici se utvrđuje pravo na plaću s uvećanjima plaće, dodatak na plaću za obavljanje poslova s posebnim uvjetima rada od 5%, koja će se obračunavati od 1. lipnja 2020. Točkom 6. utvrđeno je da je imenovana službenica dužna položiti državni stručni ispit za tržnog inspektora II vrste u roku od 6 mjeseci od dana zaprimanja rješenja. Točkom 7. određeno je da žalba ne odgađa izvršenje.

2. Tužiteljica osporava pobijano rješenje te ističe da je 1. travnja 2019. preuzeta iz Ministarstva turizma u Državni inspektorat Republike Hrvatske i to kao turistički inspektor. Napominje da na radnom mjestu turističkog inspektora neprekidno radi u tijelima državne uprave od 16. kolovoza 1994. godine i to sa završenom višom školskom spremom. Dodaje da je poslove turističkog inspektora obavljala sve dok rješenjem Državnog inspektorata KLASA: UP/I-112-02/20-01/76, URBROJ: 443-01- 02-01-01/3-20-1 od 28. svibnja 2020. nije raspoređena unutar Državnog inspektorata na radno mjesto tržišni inspektor II. vrste u Ispostavi u Krapini, Područni ured Varaždin, odnosno rješenjem Državnog inspektorata KLASA: UP/112-02/21-01/38, URBROJ: 443-01-02-02/5-21-1 od 26. siječnja 2021. na radno mjesto tržišni inspektor II. vrste u Ispostavi u Zabok, Područni ured Varaždin. Ističe da su navedena rješenja poništena rješenjima Odbora za državnu službu. Navodi da su od tada, a u odnosu na Ispostavu Krapina, donesena još pet rješenja Državnog inspektorata kojima je raspoređena na radno mjesto tržišni inspektor II. vrste u Ispostavi u Krapini (25. siječnja 2021., 5. siječnja 2022., 3. svibnja 2022., 24. kolovoza 2022. i 11. rujna 2023.). Opisuje da je povodom svakog od tih rješenja izjavila žalbu koja je uvažena te je Odbor za državnu službu poništio sva rješenja Državnog inspektorata s jednakim obrazloženjem. Ističe da jednako tako, a u odnosu na Ispostavu Zabok, donesena su još četiri rješenja Državnog inspektorata u kojima je raspoređivana na radno mjesto tržišni inspektor II. vrste u Ispostavi u Zabok (5. siječnja 2022., 3. svibnja 2022., 24. kolovoza 2022. i 11. rujna 2023.). Navodi da je povodom svakog od tih rješenja izjavila žalbu koja je uvažena te je Odbor za državnu službu poništio sva rješenja Državnog inspektorata s jednakim obrazloženjem. Naime, u svim rješenjima Državnog inspektorata o rasporedu na radno mjesto, obrazlaže se da se državna službenica – ovdje tužiteljica, raspoređuje na radno mjesto tržišnog inspektora II. vrste, isključivo s obzirom na njezin stupanj obrazovanja sukladno Zakonu o državnom inspektoratu i Pravilniku o unutarnjem redu Državnog inspektorata. Dodaje da je u svim žalbama protiv rješenja Državnog inspektorata isticala da s obzirom na prethodni raspored državne službenice na poslovima turističkog inspektora na temelju pravomoćnog i izvršnog rješenja o rasporedu Ministarstva turizma iz kojeg je preuzeta u Državni inspektorat, ima radno iskustvo, stručna znanja, sposobnosti i vještine da obavlja poslove turističkog inspektora. Upravo za takve situacije je primjena odredbe čl. 132. st. 1. Zakona o državnom inspektoratu kojom je propisano da inspektori i drugi državni službenici koji su na dan stupnja na snagu tog Zakona zatečeni u obavljanju poslova u odgovarajućem području iz čl. 5. – 28. ovog Zakona nastavljaju obavljati te poslove i mogu biti raspoređeni na poslove iz čl. 34. - 52. u odgovarajućem području i u slučaju neispunjavanja uvjeta u pogledu vrste i stupnja obrazovanja te vozačkog ispita prema odredbama tog zakona. Napominje da je uvažavajući žalbene navode, Odbor za državnu službu svaki puta poništio rješenja Državnog inspektorata. Opisuje da je u svojim obrazloženjima pa tako i u obrazloženju ovdje pobijanog rješenja navedeno da je nejasan raspored države službenice na radno mjesto tržišnog inspektora II. vrste, uzimajući u obzir da je ona do preuzimanja obavljala poslove turističkog inspektora. Nadalje, u smislu Uredbe o klasifikaciji radnih mjesta u državnoj službi ("Narodne novine" broj: 77/07-81/08.), te odredbe čl. 132. st. 1. Zakona o državnom inspektoratu, Odbor za državnu službu smatra da je prethodni raspored državne službenice u tijelu iz kojeg je preuzeta jedan od kriterija rasporeda službenika na radna mjesta u novom tijelu jer se prilikom raspoređivanja službenika uzimaju o obzir i stručna znanja koja obuhvaćaju stupanj obrazovanja službenika, znanja, radnog iskustva, sposobnosti i vještina. Dodaje da se u vezi s primjenom odredbe čl. 132. st. 1. Zakona o državnom inspektoratu treba spomenuti da je prema Pravilniku o unutarnjem redu Državnog inspektorata iz 2019. koji je bio na snazi u vrijeme njenog preuzimanja iz Ministarstva turizma u Državni inspektorat Republike Hrvatske, bilo predviđeno radno mjesto turistički inspektor pod rednim brojem 902 na koje je ona mogla biti raspoređena. Ističe da iz navedenog činjeničnog opisa postupka njenog raspoređivanja na radno mjesto proizlazi da ona od svibnja 2020. bezuspješno pokušava doći do konačnog zakonitog rješenja o rasporedu na radno mjesto te da Državni inspektorat namjerno i uporno ne uvažava upute iz rješenja Odbora za državnu službu kojima se poništavaju rasporedna rješenja te ponavljano donose identična, arbitrarna rješenja o rasporedu. Smatra da ne zadovoljava uvjete za učinkovito obavljanje poslova tržišnog inspektora II. vrste budući da te poslove nikada nije radila i oni se u bitnome razlikuju od poslova turističkog inspektora, a koje poslove je preko 27 godina uspješno obavljala. Dodaje da bi trebala biti raspoređena na radno mjesto turističkog inspektora jer bi jedino takav raspored bio svrhovit s obzirom na potrebu službe i tada bi to bio raspored na poslove odgovarajućeg područja. Svrha i intencija zakonodavca pri donošenju odredbe čl. 132. st. 1. Zakona o državnom inspektoratu je bila zaštita stečenih prava, a što bi se prema njenom mišljenju trebalo primijeniti u njezinom slučaju s obzirom da je poslove turističkog inspektora obavljala od 1994. godine. Napominje da s obzirom da je u njenom predmetu doneseno gotovo identičnih šest rješenja o rasporedu na radno mjesto za Ispostavu Krapina te gotovo pet rješenja o rasporedu na radno mjesto za Ispostavu Zabok, više je nego očito da se cijeli postupak samo vrti u krug. Dodaje da se ponavljano donose identična rješenja o rasporedu s istim obrazloženjima koja se potom, po žalbi, poništavaju s istom uputom te se takav proces može nastaviti u nedogled jer ne postoji ograničenje po broju vraćanja u ponovni postupak, kao niti izričito zakonom propisana sankcija za prvostupanjsko tijelo koje postupa protivno uputama drugostupanjskog tijela. Navodi da su joj opisanim postupanjem pri donošenju rasporednog rješenja povrijeđena Ustavom zajamčena prava iz odredbi članaka 19. i 29. Ustava Republike Hrvatske.

2.1. Predlaže poništiti osporeno rješenje te predmet vratiti na ponovni postupak uz uputu tuženiku da meritorno riješi stvar.

3. Tuženik u odgovoru na tužbu ostaje u cijelosti kod svih navoda iznijetih u obrazloženju osporenog rješenja, te ih u bitnom ponavlja. Naglašava da po prirodi ove upravne stvari u kojoj se rješava po slobodnoj ocjeni drugostupanjsko tijelo ne može raspoređivati službenike unutar prvostupanjskog tijela. Naime, čelnik tijela raspoređuje službenike na temelju slobodne ocjene, ali sukladno potrebama službe koja mora biti obrazložena. Dodaje da stoga drugostupanjsko tijelo ne može preuzeti u konkretnom slučaju meritorno odlučivanje o rasporedu konkretne službenice na određeno radno mjesto već isključivo može dati uputu prvostupanjskom tijelu o postupanju koje se prvostupanjsko tijelo treba pridržavati. Nadalje, sukladno članku 115. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine" broj: 47/09 i 110/21.), ovlasti Odbora za državnu službu u povodu žalbe su da ispituje zakonitost i ocjenjuje svrhovitost pobijanog rješenja u granicama zahtjeva iz žalbe, ali pri tome nije vezano žalbenim razlozima. Napominje da je slijedom navedenog, ovo tijelo postupilo sukladno svojim ovlastima utvrđenima u Zakonu o općem upravnom postupku poništavanjem pobijanog rješenja i vraćanjem na ponovni postupak, dok je ovlast isključivo čelnika tijela prvostupanjskog tijela u konkretnom slučaju raspored službenice na radno mjesto. Ističe da je presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj: Usž-1406/23-3 od 20. srpnja 2023. godine također zauzet stav o nužnosti neposrednog rješavanja prvostupanjskog tijela s obzirom na prirodu upravne stvari.

3.1. Predlaže odbiti tužbeni zahtjev kao neosnovan.

4. Sud je 6. veljače 2025. održao javnu raspravu, te je time strankama, u skladu s odredbom članka 6. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine broj: 36/24.) dana mogućnost izjasniti se o zahtjevima i navodima drugih stranaka, te o svim pitanjima koja su predmet ovog upravnog spora.

5. Ocjenjujući zakonitost osporenog rješenja sud je proveo dokazni postupak na način da je izvršio uvid u sudski spis te uz odgovor na tužbu dostavljeni spis tuženika.

6. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja ovog spora, sukladno odredbi članka 114. stavka 3. Zakona o upravnim sporovima, utvrđeno je da tužbeni zahtjev nije osnovan.

7. Odredbom članka 127. stavak 1. Zakona o državnim službenicima (Narodne novine, broj: 92/2005, 140/2005, 142/2006, 77/2007, 107/2007, 27/2008, 34/2011, 49/2011, 150/2011, 34/2012, 38/2013, 37/2013, 1/2015, 138/2015, 102/2015, 61/2017, 70/2019, 98/2019. - dalje: Zakon) propisano je da kad se donese pravilnik o unutarnjem redu na temelju novog akta o unutarnjem ustrojstvu, službenici se raspoređuju na radna mjesta iz tog pravilnika prema potrebama službe i stručnom znanju. Ako se u skladu s uredbom o unutarnjem ustrojstvu državnog tijela ukidaju pojedine ustrojstvene jedinice tog tijela, pojedina radna mjesta u državnom tijelu ili se smanjuje potreban broj izvršitelja na pojedinim radnim mjestima, službenici koji su do tada bili raspoređeni na ta radna mjesta, odnosno u ustrojstvene jedinice koje se ukidaju, raspoređuju se na druga radna mjesta za koja ispunjavaju uvjete (stavak 3.). Ako nema odgovarajućeg radnog mjesta na koje se državni službenik može rasporediti, donosi se rješenje o stavljanju na raspolaganje (stavak 4.).

8. Člankom 132. stavak 1. Zakona o državnom inspektoratu (Narodne novine br. 115/2018, 117/2021.) propisano je da inspektori i drugi državni službenici koji su na dan stupanja na snagu ovoga Zakona zatečeni u obavljanju poslova u odgovarajućem području iz članaka 5. - 28. ovoga Zakona nastavljaju obavljati te poslove i mogu biti raspoređeni na poslove iz članaka 34. - 52. u odgovarajućem području i u slučaju neispunjavanja uvjeta u pogledu vrste i stupnja obrazovanja te vozačkog ispita prema odredbama ovoga Zakona.

8.1. Stavkom 2. istog članka ovog Zakona propisano je da viši inspektor koji obavlja inspekcijske poslove u jednom od područja iz članaka 5. - 28. ovoga Zakona može biti raspoređen na inspekcijske poslove višeg inspektora u drugom području iz članaka 5. - 28. ovoga Zakona ako ispunjava uvjete u pogledu vrste i stupnja obrazovanja i položi posebni stručni ispit za to područje u skladu s posebnim propisom.

9. Iz priloženog spisa predmeta proizlazi da je prvostupanjsko rješenje doneseno je u ponovnom postupku, nakon što je rješenjem tuženika KLASA: UP/II-112-07/22- 01/667, URBROJ: 566-01/16-22-2 od 27. rujna 2022. poništeno rješenje prvostupanjskog tijela KLASA: UP/I-112-02/20-01/76, URBROJ: 443-01-02-02-22-20 od 24. kolovoza 2022. i predmet vraćen na ponovno rješavanje. Također, tuženik je višekratno poništavao donesena rješenja o rasporedu, s istovrsnom uputom, kako čelnik tijela može, prema slobodnoj ocjeni uvažavajući potrebe službe, rasporediti državne službenike na radna mjesta sukladno propisanim uvjetima, ali svaka odluka o rasporedu službenika na radna mjesta mora biti činjenično utemeljena, odnosno sadržavati razloge za raspored te time otkloniti sumnju da je prilikom rasporeda na radno mjesto bilo elemenata arbitrarnog ili samovoljnog odlučivanja. Nastavno na navedeno ponovno nije moguće iz obrazloženja pobijanog rješenja utvrditi zašto tužiteljica nije raspoređena na radno mjesto turističkog inspektora a na koje može biti raspoređena sukladno članku 132. stavku 1. Zakona o državnom inspektoratu. S obzirom na to da je tužiteljica položila državni stručni ispit za turističkog inspektora dana 6. prosinca 1996. godine prema tada važećim propisima te da je bila raspoređena na radno mjesto za koje je propisana viša razina obrazovanja u odnosnu na radno mjesto na koje je raspoređena pobijanim rješenjem, nejasno je temeljem čega joj prvostupanjsko tijelo nalaže obvezu ponovnog polaganja državnog ispita.

10. Točni su navodi tuženika da Odbor za državnu službu nije ovlašten raspoređivati službenike unutar prvostupanjskog tijela, niti ima uvid u popunjenost radnih mjesta, pa je zbog prirode upravne stvari rasporeda na radno mjesto nužno neposredno rješavanje prvostupanjskog tijela. Isto tako su osnovani navodi tužiteljice da u konkretnom slučaju ne može ostvariti učinkovitu pravnu zaštitu, jer prvostupanjsko tijelo opetovano odbija postupiti po uputama drugostupanjskog tijela, iako je prvostupanjsko tijelo u ponovnom postupku dužno postupiti po danim uputama.

11. Među strankama nije sporno da je tužiteljica stručna prvostupnica ekonomije i upravni pravnik, te je iz Ministarstva turizma, gdje je obavljala poslove turističkog inspektora, preuzeta u Državni inspektorat 1. travnja 2019. Položila je državni stručni ispit za turističkog inspektora 6. prosinca 1996.

12. Člankom 34. stavkom 4. Zakona o državnom inspektoratu propisani su stručni uvjeti za radno mjesto tržišnog inspektora II. vrste, dok su člankom 41. stavak 3. istog Zakona propisani stručni uvjeti za radno mjesto turističkog inspektora.

13. Člankom 98. stavak 5. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine broj: 47/09., 110/21.) propisano je da obrazloženje sadržava kratko izlaganje zahtjeva stranke, utvrđeno činjenično stanje, razloge koji su bili odlučujući pri ocjeni pojedinih dokaza, razloge zbog kojih nije usvojen koji od zahtjeva stranaka, razloge donošenja zaključaka u tijeku postupka te propisi na temelju kojih je riješena upravna stvar. Kad žalba ne odgađa izvršenje rješenja, obrazloženje sadržava i pozivanje na zakon koji to propisuje.

14. Sukladno citiranim propisima, nesporno čelnik javnopravnog tijela može, prema slobodnoj ocjeni a uvažavajući potrebe službe i organizaciju rada, rasporediti državne službenike sukladno propisanim uvjetima, imajući u vidu radno iskustvo i stručno znanje pojedinog službenika. Međutim, takovo rješenje mora biti obrazloženo i to ne samo načelnim pozivanjem na odredbe Pravilnika o unutarnjem redu i ovlasti čelnika tijela, već se mora pozvati na konkretne razloge i okolnosti koje su odlučne za donošenje predmetnog rješenja. Obveza navođenja točno određenih razloga koji su utjecali na donošenje odluke o rasporedu na određeno radno mjesto proizlazi ne samo iz odredbe članka 98. stavak 5. Zakona o općem upravnom postupku već i iz samih načela upravnog postupka, tim više što se radi slobodnoj ocjeni čelnika tijela o potrebi da se državni službenik rasporedi na određeno radno mjesto, pa stoga svaka takva odluka mora biti činjenično utemeljena, jasno argumentirana, kako bi se otklonila svaka sumnja na arbitrarno i samovoljno odlučivanje.

15. Prvostupanjskim rješenjem navedeno je samo da je tužiteljica radi objektivnih i stvarnih potreba službe raspoređena na radno mjesto tržišnog inspektora II vrste, međutim, uopće se ne navodi koje su to stvarne okolnosti da se tužiteljica rasporedi na predmetno radno mjesto. Dakle, prvostupanjskim rješenjem uopće nije dano valjano obrazloženje koji su konkretni razlozi, koje su potrebe službe pored općenitog pozivanja čelnika tijela da ima pravo rasporediti državnu službenicu na radno mjesto i s nižim koeficijentom složenosti poslova za obračun plaće, po svojoj procjeni, imajući u vidu potrebe službe, iz interesa za što boljim učinkovitijim obavljanjem službe.

16. Nastavno, napominje se da je izostankom valjanog obrazloženja povrijeđeno temeljno ustavno pravo na žalbu, u smislu ulaganja dopuštenog pravnog lijeka, te je povrijeđeno i pravo na dobru upravu, koje pravo je zajamčeno Lisabonskim ugovorom i Poveljom temeljnih prava Europske unije. Pored navedenog, ukazuje se i na odredbu članka 132. stavak 1. Zakona o državnom inspektoratu prema kojem državni službenici mogu biti raspoređeni na poslove iz članaka 34. - 52. u odgovarajućem području i u slučaju neispunjavanja uvjeta u pogledu vrste i stupnja obrazovanja, posebice uzimajući u obzir da tužiteljica dugi niz godina radi na radnom mjestu turističkog inspektora i za koje poslove je položila stručni ispit, a raspoređuje ju se na radno mjesto tržišnog inspektora uz dužnost polaganja državnog stručnog ispita za tržišnog inspektora.

17. Prema ocjeni suda, sukladno iznesenom, pravilno je tuženo tijelo u osporenom rješenju utvrdilo kako prvostupanjsko tijelo nije izložilo utvrđeno činjenično stanje i navelo konkretne razloge kojima se rukovodilo pri donošenju odluke.

18. Obzirom na prirodu ovog predmeta, budući se čelniku tijela daje određena sloboda kako bi prema slobodnoj ocjeni u skladu s potrebama službe izvršio raspored službenika prema propisanim uvjetima, odgovarajućim sposobnostima i iskustvom svakog pojedinog službenika, u obrazloženju rješenja o rasporedu na određeno radno mjesto potrebno je izložiti utvrđeno činjenično stanje i navesti konkretne razloge koji su bili odlučujući pri donošenju odluke. Upravo zbog prirode stvari, drugostupanjsko tijelo, a niti sud, nisu ovlašteni meritorno riješiti predmet i donijeti odluku o rasporedu na radno mjesto.

19. Sukladno navedenom, osporeno rješenje se ocjenjuje zakonitim, stoga je temeljem odredbe članka 116. Zakona o upravnim sporovima odlučeno kao u toč. I izreke ove presude.

20. Tužiteljica potražuje i trošak ovog upravnog spora, te potražuje trošak za sastav tužbe i pristup na održano ročište, odnosno ukupno potražuje iznos od 2.000,00 EUR.

21. Člankom 147. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima propisano je da stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano.

22. Sukladno citiranim odredbama zakona, imajući u vidu da je osporeno rješenje tuženika ocijenjeno zakonitim, nema osnove za naknadu troška ovog upravnog spora, sukladno citiranoj odredbi članka 147. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima. Stoga je odlučeno kao pod toč. II izreke presude.

U Zagrebu 13. veljače 2025.

Sutkinja:

Željka Zrilić Ježek, univ. spec.

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda, u dovoljnom broju primjeraka za Sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave ove presude. Žalba odgađa izvršenje pobijane presude.

Dna:

1. Odvjetnik Antonio Marečić, Jastrebarsko, A. Šenoe 2A/2

2. Odbor za državnu službu, Palmotićeva 5, [adresa] Zagreb

3. U spis