Poslovni broj: Usž-1263/2024-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, Eveline Čolović Tomić, predsjednice vijeća, Senke Orlić-Zaninović i Arme Vagner Popović, članica vijeća, te više sudske savjetnice Nele Petrović, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja NAŠE KLASJE d.o.o. iz Zagreba, Raška 35, OIB: 62858712399, koje zastupaju opunomoćenici odvjetnici u odvjetničkom društvu Hrabar & Partneri u Zagrebu, Gajeva 35, protiv tuženika Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije u Zagrebu, Miramarska 22, OIB: 69608914212, radi dodjele bespovratnih sredstava, odlučujući o žalbi tuženika protiv točke I i IV izreke presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-730/2022-20 od 24. siječnja 2024., na sjednici vijeća održanoj 11. veljače 2025.

p r e s u d i o  j e

I Poništava se točka I. izreke presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-730/2022-20 od 24. siječnja 2024. godine.

II Poništava se točka II izreke rješenja Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije, KLASA: UP/I-910-04/19-02/866, URBROJ: 538- 05-3-3-1/313-22-7, od 7. veljače 2022., u dijelu u kojem je odbijena žalba tužitelja izjavljena protiv točaka 1.b) i 3. Odluke o utvrđenoj nepravilnosti IRR01, Hrvatske agencije za malo gospodarstvo, inovacije i investicije, KLASA: 910-04/19-21/104, URBROJ: 567-14-19-9, od 8. studenoga 2019. i Izmjene i dopune Odlukom o utvrđenoj nepravilnosti IRR01, KLASA: 910-04/19-21/104, URBROJ: 567-14-20-15, od 29. siječnja 2020. i predmet vraća na ponovni postupak.

III Odbija se žalba tuženika i potvrđuje točka IV izreke presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-730/2022-20 od 24. siječnja 2024. godine.

IV Svaka stranka snosi svoj trošak žalbenog postupka.

Obrazloženje

1. Točkom I izreke osporene presude prvostupanjskog suda poništava se točka II izreke rješenja Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije, KLASA: UP/I-910-04/19-02/866, URBROJ: 538-05-3-3-1/313-22-7, od 7. veljače 2022., u dijelu u kojem je odbijena žalba tužitelja izjavljena protiv točaka 1.b) i 3. Odluke o utvrđenoj nepravilnosti IRR01, Hrvatske agencije za malo gospodarstvo, inovacije i investicije, KLASA: 910-04/19-21/104, URBROJ: 567-14-19-9, od 8. studenoga 2019. i Izmjene i dopune Odlukom o utvrđenoj nepravilnosti IRR01, KLASA: 910-04/19-21/104, URBROJ: 567-14-20-15, od 29. siječnja 2020. (Dalje: Odluke HAMAG). Točkom II izreke poništava se točka II izreke rješenja Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije, KLASA: UP/I-910-04/19-02/866, URBROJ: 538-05-3-3-1/313-22-7, od 7. veljače 2022. u dijelu u kojem je odbijena žalba tužitelja izjavljena protiv točaka 4.a), 7. i 8. Odluka HAMAG-a. i u tom dijelu se predmet vraća na ponovni postupak. Točkom III izreke presude se tuženiku nalaže donošenje novog rješenja o prigovoru tužitelja i to u odnosu na točke 4.a), 7. i 8. Odluka HAMAG-a. Točkom IV izreke ove presude naloženo je tuženiku tužitelju nadoknaditi troškove ovog upravnog spora u iznosu od 7.500,00 Eura, a točkom V izreke odbijen je zahtjev tužitelja za naknadu troška u preostalom zatraženom iznosu.

1.1. Rješenjem tuženika djelomično je odbijen prigovor tužitelja izjavljen na postupanje Hrvatske agencije za malo gospodarstvo, inovacije i investicije (HAMAG- BICRO) povodom Odluke o utvrđenoj nepravilnosti od 8. studenog 2019. i Izmjene i dopune Odluke o utvrđenoj nepravilnosti od 29. siječnja 2020. (Odluke HAMAG) i to na način da je u točki II. izreke svojeg rješenja odbilo prigovor tužitelja u dijelu koji se odnosi na točke 1. b), 3., 4. a), 7. i 8 iz navedenih Odluka.

1.2. Odlukom HAMAG-a, kao Posredničkog tijela razine 2 o utvrđenoj nepravilnosti od 8. studenog 2019., tužitelju je, u skladu s Pravilima o financijskim korekcijama koja se primjenjuju na nabave koje provode neobveznici Zakona o javnoj nabavi, utvrđena financijska korekcija od 5% ukupno odobrenih bespovratnih sredstava, odnosno iznos u visini od 384.614,69 kn, a koja korekcija je zatim značajno povećana Izmjenom i dopunom Odluke o utvrđenoj nepravilnosti od 29.01.2020., u kojoj je financijska korekcija bila određena u iznosu od čak 25% ukupno odobrenih bespovratnih sredstava, odnosno 1.923.073,46 kn.

2. Obzirom na to da je prvostupanjski sud u točki I izreke presude poništio rješenje tuženika u dijelu u kojem je odbio prigovor tužitelja u odnosu na točke 1.b i točke 3 navedenih Odluka HAMAG-a, tuženik je podnio pravodobnu žalbu. Žalbom osporava točke I i točke IV izreke osporene presude zbog bitne povrede pravila sudskog postupka, pogrešno ili nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja u sporu te pogrešne primjene materijalnog prava.

2.1. U odnosu na točku IV izreke osporene presude ukazuje na grešku u naznaci adrese tuženika te ističe da je nejasno na osnovi čega je prvostupanjski sud zaključio da je tužitelj u sporu uspio, kad je nedvojbeno utvrđeno da je tuženik pravilno utvrdio nepravilnosti za koje je predviđeno smanjenje stope financijskog ispravka, a sud je postupak vratio na ponovno odlučivanje tuženiku samo u dijelu onih nepravilnosti za koje nije predviđeno smanjenje stope financijskog ispravka i radi ocjene može li se u konkretnom slučaju više smanjiti stopa ispravka. Stoga osporava odluku o trošku.

2.2. Točku I izreke presude u dijelu koji se odnosi na točku 1b Odluka HAMAG- BICRO-a, osporava tvrdnjom da se u ovim točkama utvrđene nepravilnosti odnose na odabir ponude koja je trebala biti odbijena jer ponuditelj nije postupao sukladno objavi dokumentacije za nadmetanje, što za sobom povlači financijsku korekciju od 25% vrijednosti ugovora. U žalbi ponavlja navode odgovora na tužbu ukazujući na strogo formalan postupak korištenja sredstava iz Europskih fondova. Poziva se na praksu Suda Europske unije i ovosudnu praksu te predlaže poništiti osporene točke izreke presude.

3. Tužitelj, u odgovoru na žalbu, se poziva na u spis dostavljene podneske od 25. srpnja 2022. i 18. listopada 2023., te ističe da je sud ispravno utvrdio kako postupanjem opisanim u točci 1.b i točci 3. Odluke i Izmjene i dopune Odluke o utvrđenoj nepravilnosti nije došlo do konkretizacije nepravilnosti pod brojem 16. iz Pravila o financijskim korekcijama i to iz razloga što opisanim postupanjem nije došlo niti je moglo doći do značajnog odudaranja koje može dovesti do različitih vrednovanja. Slijedom navedenog, sud je pravilno u toč. I izreke poništio rješenje tuženika u dijelu u kojem je odbijena žalba tužitelja protiv toč. 1. i 3. Odluke i Izmjene i dopune Odluke o utvrđenoj nepravilnosti (dalje: Odluke HAMAG-a). Pojašnjava da tuženik u žalbi, kao i tijekom čitavog postupka, uporno ignorira i izbjegava osnovno načelo pri odmjeravanju financijskih korekcija, a to je načelo razmjernosti propisano u članku 1. stavku 3. Pravilnika o financijskim korekcijama, prema kojemu se u postupku utvrđivanja i određivanja financijskih korekcija, primjenjuje načelo razmjernosti, koje osigurava da svaka mjera koju nadležno tijelo primjenjuje tijekom postupka utvrđivanja i određivanja financijske korekcije ili mjere povrata bude nužna i prikladna. Ističe da, čak i kada bi postojale nepravilnosti iz toč 1.b) i toč 3. Odluka HAMAG-a, za iste bi se točno mogle odrediti financijske posljedice za ugovor o nabavi. S tim u vezi, se ukazuje na to da je u članku 7. Pravilnika o financijskim korekcijama u stavku 1. propisano da se „financijska korekcija određuje kao jednostavna financijska korekcija“, a tek podredno u stavku 2. da „Ako određivanje financijske korekcije nije moguće ili je povezano s nerazmjernim troškovima i poteškoćama, nadležno tijelo određuje financijske korekcije u paušalnom iznosu.“.

4.1. Što se tiče pobijanja točke IV. izreke presude, odnosno odluke o troškovima postupka, tužitelj napominje da je pogrešno stajalište tuženika da tužitelj ne bi imao pravo na naknadu troškova postupka jer je navodno tek djelomično uspio u sporu. Stava je da je u cijelosti uspio u sporu, a što je razvidno iz činjenice da je rješenje tuženika u cijelosti poništeno. Slijedom svega navedenog, predlaže Visokom upravnom sudu odbiti tuženikovu žalbu kao neosnovanu i potvrditi prvostupanjsku presudu, uz naknadu tužitelju troškova žalbenog postupka zajedno sa zateznom kamatom od donošenja presude pa do isplate.

5. Žalba je djelomično osnovana.

6. Prema odredbi članka 66. Zakon o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 20/10., 143/12., 152/14. 94/16., 29/17., 110/21., dalje u tekstu: ZUS), protiv presude upravnog suda stranke mogu podnijeti žalbu zbog bitne povrede pravila sudskog postupka, pogrešno ili nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja u sporu te pogrešne primjene materijalnog prava, a prema odredbi članka 66.a ZUS-a, žalba nije dopuštena protiv presude kojom je upravna stvar prvi puta vraćena na ponovni postupak nadležnom javnopravnom tijelu, što se u konkretnom slučaju odnosi na točku II i III izreke predmetne prvostupanjske presude.

7. Ispitujući prvostupanjsku presudu u granicama osporavanja i u granicama razloga navedenih u žalbi, u smislu odredbe članka 73. stavka 1. ZUS-a, ovaj Sud nalazi da se pobijana presuda, uz obrazloženje kakvo je njome dano, ne može ocijeniti zakonitom.

8. Iz predmeta spisa proizlazi da se, prva, između stranaka, sporna nepravilnost navedena pod točkom 1.b) Odluke HAMAG-a, odnosi na tužiteljev prihvat troškovnika ponuditelja, konkretno dviju stavki troškovnika grijanje - hlađenje, u kojima je ponuditelj kod opisa stavki u troškovniku, uz navedene robne marke dodao izraz “ ili jednakovrijedno”, a koji izraz nije bio naveden u Dokumentaciji za nadmetanje sastavljenoj od strane tužitelja. Sporne stavke troškovnika odnose se na opremu Strojarnica 2 - grijanje - hlađenje, stavka 4: Kupaonski cijevni radijator – proizvod Delonghi tip Dolce Vita (na strani 204/274 ponude) i opremu Kotlovnice, stavak 6.2:

Reverzna osmoza 3M-RO4x4040W - Grundfos tip CM 1 (2 kom), Frekventni regulator Grundofs tip CUE (kom 1) (na strani 210/274 ponude). Vezano za ovu nepravilnost tuženik je stava da se radi o nepravilnosti iz točke 16. Pravila o financijskim korekcijama za nepravilnosti u kojima se određuje financijska korekcija - nabave koju provode neobveznici Zakona o javnoj nabavi ( dalje: Pravila), dakle da ponuda odabranog ponuditelja nije u skladu s tehničkim specifikacijama iz obavijesti o dokumentaciji za nadmetanje. Tuženik smatra da odabrana ponuda značajno odudara od tehničkih specifikacija i da bi to moglo dovesti do različitih rezultata vrednovanja, jer ponuda nije bila u skladu s dokumentacijom za nadmetanje te ju je tužitelj bio obvezan odbiti. Zbog te nesuglasnosti tuženik je odredio financijsku korekciju u iznosu od 25% od ukupno ugovorenog iznosa, odnosno 1.923.073,46 kn.

9. Na predmetnu upravnu stvar izravno je primjenjiva Uredba (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006, Službeni list EU L 347/320 od 20. 12. 2013. (dalje: Uredba). Ovom Uredbom „nepravilnost” je definirana kao svako kršenje prava Unije ili nacionalnog prava u vezi s njegovom primjenom koje proizlazi iz djelovanja ili propusta gospodarskog subjekta uključenog u provedbu ESI fondova, koji štete, ili bi mogli naštetiti, proračunu Unije, tako da se optereti proračun Unije neopravdanim izdatkom. Prema odredbama Uredbe i u skladu s načelom proporcionalnosti, potrebno je, u svakom pojedinom slučaju utvrđivanja nepravilnosti, procjenjivati nekoliko važnih elemenata. Prvenstveno je potrebno utvrditi radi li se o kršenju prava, a potom je ključno procijeniti učinak istog kršenja na proračun Unije, i to stvarni ili potencijalni učinak, te tek, potom, primijeniti stopu financijske korekcije.

9. 1. U predmetnom slučaju, u rješenju tuženika je izostala analiza utjecaja konkretnog odabira ponude na moguću povredu prava EU i primjenjivog Zakona o javnoj nabavi, jer se nepravilnošću u odabiru ponude može smatrati samo ona nepravilnost koja, kao takva, može imati štetne posljedice za proračun EU fondova. Pritom se ne treba dokazati postojanje točno određene financijske posljedice.

10. Pravila o primjeni financijskih korekcija (verzija 5-1, srpanj 2019.), koje je donio tuženik, se temelje na Odluci Europske komisije o smjernicama za utvrđivanje financijskih ispravaka od 14. svibnja 2019. i sadrže pravnu osnovu za utvrđivanje nepravilnosti u slučaju zadanih pravila o postupcima nabave, primjere najčešćih vrsta nepravilnosti te primjenjive stope financijskih ispravaka koji se imaju primijeniti.

10. 1. U Pravilima, u rubrici: "Odabir ponuditelja i ocjenjivanje ponuda", točka 16. navodi sljedeću nepravilnost: "Nepoštivanje propisanih kriterija za odabir gospodarskog subjekta ili tehničkih specifikacija nakon otvaranja ponuda zbog koje dolazi do neispravnog odabira/isključenja ponuditelja ili prihvaćanja/odbijanja ponude. Kriteriji za kvalitativni odabir gospodarskog subjekta (ili tehničkih specifikacija) nakon otvaranja ponuda nisu ispravno primijenjeni/izmijenjeni su u fazi ocjenjivanja ponuda, zbog čega je: − odabran ponuditelj koji nije trebao biti odabran ili je trebao biti isključen da su objavljeni kriteriji za kvalitativni odabir gospodarskog subjekta bili primijenjeni, ili je odbijen ili isključen ponuditelj koji je trebao biti prihvaćen da su se poštivali objavljeni kriteriji za kvalitativni odabir gospodarskog subjekta.". Za ovu povredu predviđena je financijska korekcija od 25%. Mogućnosti umanjenja ovog postotka, u navedenim Pravilima nije predviđena.

Međutim, u Pravilima (verzija 9.1.) objavljenih na poveznici: https://zosi.hr/wp content/uploads/2023/01/pravila_o_financijskim_korekcijama_9.docx, u dijelu koji se odnosi na gospodarske subjekte koji nisu obveznici provođenja postupka javne nabave, pod točkom 16. "Ponuda odabranog ponuditelja nije u skladu s tehničkim specifikacijama iz poziva na dostavu ponuda" (što je ovdje slučaj), pod uvjetom da odabrana ponuda značajno odudara od tehničkih specifikacija, što bi moglo dovesti do različitih rezultata vrednovanja (što nije utvrđeno), korekcija iznosi 25% od ugovorenog iznosa, ali se može smanjiti na 10% ili 5% ovisno o ozbiljnosti nepravilnosti.

11. U konkretnom slučaju, iako naručitelj u objavi dokumentacije za nadmetanje nije iskoristio ovlasti iz članka 209. stavak 1. točka 2. Zakona o javnoj nabavi (Narodne novine, broj 120/16.) pa, zbog toga što je postupak dodjele potpora iz EU fondova strogo formalan postupak, po ocjeni Suda, nije trebao izabrati ponuditelja koji je u ponudi dodavanjem izraza "ili jednakovrijedno" postupio suprotno zahtjevima dokumentacije za nadmetanje, ovaj Sud nalazi da je prvostupanjskom presudom ispravno zaključeno da se ovdje ne radi o teškoj nepravilnosti iz Priloga 2. Pravila, opisanoj u točki 16: "Ponuda odabranog ponuditelja nije u skladu s tehničkim specifikacijama iz poziva na dostavu ponuda", koja, bez daljnjeg preispitivanja utjecaja na proračun, sama po sebi, predstavlja nepravilnost kakvu ima u vidu Uredba.

12. Međutim, Sud ocjenjuje da je poništavanjem točke II izreke rješenja tuženika u ovom dijelu (točka 1.b Odluke HAMAG-a), sud povrijedio zakon na štetu tuženika, jer je presudio na podlozi nedostatno utvrđenog činjeničnog stanja, umjesto da je upravo iz tog razloga predmet vratio tuženiku na ponovni postupak.

13. Nadalje, u odnosu na nepravilnost iz točke 3. Odluke HAMAG-a, koja se odnosi na dvije stavke unutar troškovnika elektrotehnike, koje odabrani ponuditelj nije popunio kako je to predviđeno dokumentacijom za nadmetanje, a unatoč tome je izabran, iako je zbog nepopunjavanja rubrike za upis tipa i proizvođača predmetnih stavki, po ocjeni tuženika, ostalo nejasno što ponuditelj doista nudi, ovaj Sud prihvaća obrazloženje iz presude prvostupanjskog suda da unos proizvođača i definiranja tipa proizvoda ne mora nužno imati utjecaj na tehničku specifikaciju proizvoda, koja je o tim kategorijama potpuno neovisna pa je, i u ovom slučaju, upitno je li prihvatom ponude ponuditelja koji u ponudi nije naveo tip i proizvođača došlo do nepravilnosti iz točke 16. spomenutih Pravila i kakav bi utjecaj te nepravilnosti bio na proračun fondova.

14. Zbog naprijed navedenog, Sud ocjenjuje da, u pogledu prigovora na točke 1b i 3. izreka iz obje Odluke HAMAG-a, treba ponoviti postupak ocjene osnovanosti prigovora, jer u oba slučaja nedostaje analiza relevantnih činjenica u odnosu na primijenjenu mjeru financijske korekcije, a kako prvostupanjski sud nije proveo dokazni postupak u svrhu utvrđivanja relevantnih činjenica, proizlazi da one u sporu nisu utvrđene pa, zasad, nije moguće zaključiti je li rješenje tuženika zakonito ili nije. Radi toga je valjalo usvojiti žalbu tuženika, ali i predmet tuženiku vratiti na ponovni postupak.

15. Vezano za osporavanje odluke o trošku, ovaj sud ocjenjuje točku IV izreke osporene presude zakonitom, jer je poništavanjem točke II izreke rješenja tuženika u dijelu koji se odnosi na tužbenim zahtjevom obuhvaćene točke 1.b., 3. i 4 a, 7 i 8 Odluke HAMAG-a, tužitelj uspio u sporu pred prvostupanjskim sudom pa mu, shodno članku 79. stavku 4. ZUS-a, pripada pravo na naknadu troška u iznosu iz osporene presude.

16. Tužitelj je zatražio naknadu troška za odgovor na žalbu, ali s obzirom na rezultat žalbenog postupka i djelomični uspjeh žalitelja, Sud nalazi pravičnim da svaka stranka snosi svoje troškove žalbenog postupka.

17. Slijedom navedenog, valjalo je, pozivom na odredbu članka 74. stavka 2. i članka 79. stavka 6. ZUS-a, odlučiti kao u izreci.

U Zagrebu 11. veljače 2025.

Predsjednica vijeća

Evelina Čolović Tomić