REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

[adresa] Đ 5

Poslovni broj: Us I-1091/2024-6

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Rijeci, po sutkinji Danici Vučinić, dipl. iur., uz sudjelovanje zapisničarke Sanje Misirača, u upravnom sporu tužitelja Byder projektiranje j. d. o. o., sa sjedištem u [adresa], OIB: 55670089612, kojeg zastupa opunomoćenik Nino Reskušić, odvjetnik u Zagrebu, Trg Republike Hrvatske 1, protiv tuženika Ministarstva mora, prometa i infrastrukture, Zagreb, Prisavlje 14, OIB: 22874515170, kojeg zastupa službena osoba ĐD, radi davanje koncesije, 7. veljače 2025.,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev tužitelja radi poništenja točke I. rješenja Ministarstva mora, prometa i infrastrukture, KLASA: UP/II-342-22/23-01/43, URBROJ: 530-03-2-1-2-24-2 od 7. lipnja 2024.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova ovog spora.

Obrazloženje

1. Županijska skupština Primorsko-goranske županije donijela je 25. svibnja 2023. Odluku o davanju koncesije na pomorskom dobru za gospodarsko korištenje dijela plaže Rova, Općina Malinska-Dubašnica, kojom je najpovoljnijem ponuditelju trgovačkom društvu Game j. d. o. o. iz Rijeke, dana koncesija na pomorskom dobru za gospodarsko korištenje dijela plaže Rova, Općina Malinska-Dubašnica, bez mogućnosti ograđivanja i naplate ulaza na plažu.

2. Tuženik je rješenjem KLASA: UP/II-342-22/23-01/43, URBROJ: 530-03-2-1-2- 24-2 od 7. lipnja 2024., točkom I. usvojio žalbu ovdje tužitelja i poništio Odluku o namjeri davanja koncesije na pomorskom dobru za gospodarsko korištenje dijela plaže Rova, Općina Malinska-Dubašnica, KLASA: 024-04/23-01/1, URBROJ: 2170/1-01- 01/5-23-38 od 16. veljače 2023., kao nezakonita. Točkom II. je poništio Odluku Županijske skupštine Primorsko-goranske županije o davanju koncesije na pomorskom dobru za gospodarsko korištenje dijela plaže Rova, Općina Malinska- Dubašnica, KLASA: 024-04/23-01/3, URBROJ: 2170/1-01-01/5-23-42 od 25. svibnja 2023., kao nezakonita.

3. Tužitelj je ovom Sudu pravodobno podnio tužbu kojom osporava zakonitost točke I. rješenja tuženika, te se poziva na odredbu članka 115. stavak 1. ZUP-a jer da tuženik ne može odlučivati ultra petitum. Navodi kako je podnio žalbu samo protiv Odluke Županijske skupštine Primorsko-goranske županije od 25. svibnja 2023., da nije podnio žalbu ni koristio bilo koji pravni lijek protiv Odluke Županijske skupštine Primorsko-goranske županije od 16. veljače 2023. i da je ta odluka svojstvo pravomoćnosti stekla prije donošenja Odluke o davanju koncesije od 25. svibnja 2023. i prije podnošenja žalbe tužitelja protiv te Odluke o davanju koncesije. U obrazloženju pobijanog rješenja da nije navedena zakonska osnova na temelju koje bi tuženik bio ovlašten odlučivati izvan granica zahtjeva iz žalbe, te da nije navedeno temeljem kojeg zakona je tuženik bio ovlašten poništavati Odluku Županijske skupštine o namjeri davanja koncesije nakon što je ta odluka stekla svojstvo pravomoćnosti i predlaže da se poništi točka I. rješenja tuženika.

4. Tuženik u odgovor na tužbu navodi kako ostaje kod svih navoda iz obrazloženja osporavanog rješenja i navodi da je predmetna Odluka o namjeri davanje koncesije od 16. veljače 2023. donesena je na temelju članka 31. stavak 1. Zakona o koncesijama („Narodne novine" br. 68/17 i 107/20) kao i članka 14. stavak 1. Uredbe o postupku davanja koncesije na pomorskom dobru ( „Narodne novine" br. 23/04, 101/04, 39/06, 63/08, 125/10, 102/11, 83/12 i 10/17) koja je i sad na snazi na temelju članka 231. stavak l. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama („Narodne novine" br. 83/23). Iz navedenih odredbi da proizlazi nesporan zaključak da niti Obavijest o namjeri davanja koncesije od 28. veljače 2024. niti Odluka o namjeri davanja koncesije od 16. veljače 2024. nisu upravni akti, jer da je to jedino Odluka o davanju koncesije kako je to propisano člancima 5. točka 10. te 36. stavak 1. Zakona o koncesijama. Sukladno navedenom da je nesporno da se na Odluku o namjeri davanja koncesije ne primjenjuju odredbe ZUP-a pa tako i odredbe članaka 139. do 131. ZUP-a na koji se tužitelj pogrešno poziva. Pored toga, ističe da je iz obrazloženja drugostupanjskog rješenja razvidno da je Odluka o namjeri poništena jer je utvrđeno da člankom 11. Odluke o namjeri nije propisana obaveza davanje garancije za dobro ispunjenje obaveze iz ugovora o koncesiji, a što je propisano člankom 18. stavak 2. ZPDML-a i Uredbi te je utvrdilo da Dokumentacija za nadmetanje (DZN) koja je sastavni dio Odluke na namjeri i Obavijesti nije usklađena sa tekstom Odluke o namjeri i Obavijesti, što znaci da je Odluka kontradiktorna, a radi se o bitnoj razlici (visina zadužnice dvostruki iznos cjelokupne koncesijske naknade po Odluci ili samo dvostruke godišnje naknade po DZN). Da Odluka o namjeri nije usklađena sa Uredbom da je naglasio upravo žalitelj u svojoj žalbi, što dokazuje da je ovo tijelo u pogledu poništenja Odluke o namjeri ustvari usvojilo navode žalitelja, a što znači da nikako nije mogao prekoračiti žalbene razloge u predmetnoj žalbi. Osim toga, čak i da se prihvati Stav žalitelja i da se samo poništi Odluka o dodjeli predmetne koncesije te se predmetna upravna stvar vrati prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak i odlučivanje, nezakonitosti u samoj Odluci o namjeri koje predstavljaju svojevrsni javni natječaj da su takve prirode da u ponovljenom postupku prvostupanjsko tijelo ne bi moglo žaliteljevu ponudu smatrati valjanom, jer nezakonito javno prikupljanje ponuda nužno kao posljedicu ima da su sve zaprimljene ponude koje su sastavljene na temelju takvog javnog prikupljanja ponuda nezakonite, te ih je prvostupanjsko tijelo dužno odbiti, a što znači da bi prvostupanjskom tijelo u ponovljenom postupku trebalo poništiti sam postupak prikupljanja ponuda, poništiti Odluku o namjeri davanja, odnosno samu Obavijest, dakle postupiti upravo onako kako je ovo tijelo odlučilo u točki I. drugostupanjskog rješenja, te stoga predlaže da se odbije tužbeni zahtjev tužitelja.

5. U sporu je provedena rasprava na ročištu održanom 27. siječnja 2025., u prisutnosti zamjenice opunomoćenika tužitelja i u prisutnosti službene osobe tuženika, te je temeljem odredbe članka 6. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 36/24, u nastavku teksta: ZUS) dana mogućnost strankama izjasniti se o zahtjevima i navodima drugih stranaka, te o svim pitanjima koja su predmet ovog upravnog spora.

6. Zamjenica opunomoćenika tužitelja ustrajala je kod svih navoda iz tužbe i tužbenog zahtjeva, te napominje kako je Ministarstvo prekoračilo svoje ovlasti i da nije moglo poništiti odluku o namjeri davanja koncesije, koja odluka da je postala pravomoćna i koja predstavlja opći, a ne upravni akt i jedno VUS RH u postupku ocjene zakonitosti da može odlučivati o istom, također niti Zakonom o lokalnoj i područnoj samoupravi ovdje tuženik, a niti Ministarstvo regionalne samouprave nije ovlašteno ukidati ili poništavati takve vrste odluka, odnosno odluku namjeri davanja koncesije na pomorskom dobru. Pa je slijedom navedenog odluka tuženika u napadanom dijelu i neutemeljena i nezakonita. Tužitelj povlači prijedlog da se sasluša zakonski zastupnik tužitelja jer se radi o pravnom pitanju.

7. Službena osoba tuženika ostala je pri svim navodima iz obrazloženja osporavanog rješenja i odgovora na tužbu i napominje kako se ovdje primjenjuje Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama, kao lex specialis, a obzirom da je Ministarstvo nadležno za zakonitost cijelog postupka, smatra da je i nadležno za poništavanje predmetne odluke.

8. Zamjenica opunomoćenika tužitelja navodi kako Ministarstvo nije nadležno odlučivati o pravomoćnoj odluci izvan žalbenih razloga.

9. Sud je izveo dokaze uvidom u dokumentaciju koja se nalazi u spisu ovoga upravnog spora te u spisu predmeta upravnog postupka koji je ovom sporu prethodio.

10. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je utvrdio da tužbeni zahtjev nije osnovan.

11. Iz spisa predmeta upravnog postupka proizlazi da je Županijska skupština Primorsko - goranske županije donijela Odluku o namjeri davanja koncesije na pomorskom dobru za gospodarsko korištenje dijela plaže Rova, Općina Malinska- Dubašnica KLASA: 024-04/23-01/1, URBROJ: 2710/1-01-01/5-23-38 od 16. veljače 2023., na temelju koje Odluke je objavljena Obavijest o namjeri davanja koncesije u Elektroničkom oglasniku javne nabave Republike Hrvatske, broj: 2023/S 01/K- 0008799 od 28. veljače 2023. U propisanom roku za dostavu ponuda zaprimljene su dvije ponude i to: trgovačkog društva Byder projektiranje d. o. o. iz [adresa] i trgovačkog društva Game j. d. o. o. iz Rijeke, kojem društvu je i dana koncesija. Tužitelj predmetnom tužbom osporava samo točku I. osporavanog rješenja tuženika kojom je poništena i Odluka o namjeri davanja koncesije na pomorskom dobru za gospodarsko korištenje dijela plaže Rova, Općina Malinska-Dubašnica, KLASA: 024-04/23-01/1, URBROJ: 2170/1-01-01/5-23-38 od 16. veljače 2023., a čije se poništenje nije tražilo tužbenim zahtjevom.

12. Odredbom članka 2. stavak 4. Uredbe o postupku davanja koncesijskog odobrenja na pomorskom dobru („Narodne novine“ broj: 36/04, 63/08, 133/13 i 63/14, dalje Uredba), propisano je da je odobrenje za obavljanje djelatnosti na pomorskom dobru upravni akt na čije donošenje se primjenjuju odredbe Zakona o općem upravnom postupku, ako odredbama Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama i odredbama ove Uredbe nije drugačije propisano.

13. Odredbom članka 38. Zakona o koncesijama ("Narodne novine" broj: 69/17, 107/20, dalje: ZOK), propisano je Davatelj koncesije poništit će postupak davanja koncesije u sljedećim slučajevima: 1. ako postanu poznate okolnosti koje bi, da su bile poznate prije pokretanja postupka davanja koncesije, dovele do neobjavljivanja obavijesti o namjeri davanja koncesije ili do sadržajno bitno drukčije dokumentacije za nadmetanje i/ili obavijesti o namjeri davanja koncesije, ili 2. ako nema pristiglih ponuda do isteka roka za dostavu ponuda, ili 3. ako nakon odbijanja ponuda u postupku davanja koncesije ne preostane nijedna uredna ponuda, ili 4. u ostalim slučajevima određenim posebnim zakonima. Stavkom 2. je propisano da u slučaju postojanja razloga navedenog u stavku 1. ovoga članka odluku o poništenju postupka davanja koncesije donosi davatelj koncesije.

14. Odredbom članka 129. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine" broj: 47/09 i 110/21, dalje: ZUP), propisano je da se nezakonito rješenje može poništiti ili ukinuti u cijelosti ili djelomično i nakon isteka roka za žalbu (stavak 1.). Rješenje kojim je stranka stekla neko pravo može se poništiti: 1. ako ga je donijelo nenadležno javnopravno tijelo ili je rješenje doneseno bez zakonom propisane suglasnosti, odobrenja ili mišljenja drugoga javnopravnog tijela, 2. ako je u istoj stvari već doneseno pravomoćno rješenje kojim je ta upravna stvar drukčije riješena (stavak 2.). U slučaju očite povrede materijalnog propisa, rješenje kojim je stranka stekla neko pravo može se poništiti ili ukinuti ovisno o prirodi upravne stvari i posljedicama koje bi nastale poništenjem ili ukidanjem rješenja (stavak 3.).

15. Odredbom članka 131. stavak 1. ZUP-a, propisano je da rješenje može poništiti ili ukinuti javnopravno tijelo koje ga je donijelo. Kad je rješenje donijelo prvostupanjsko tijelo, može ga poništiti ili ukinuti i drugostupanjsko tijelo. Ako nema drugostupanjskog tijela, rješenje može poništiti ili ukinuti tijelo koje na temelju zakona obavlja nadzor nad tim tijelom.

16. U konkretnom slučaju nije sporno da Odluka o namjeri davanja koncesije na pomorskom dobru za gospodarsko korištenje dijela plaže Rova, Općina Malinska- Dubašnica, KLASA: 024-04/23-01/1, URBROJ: 2170/1-01-01/5-23-38 od 16. veljače 2023., nije upravni akt, kao što to nije niti Obavijest o namjeri davanja koncesije od 28. veljače 2024., već je sporno da li ta Odluka predstavlja opći akt. Tužitelj osporava zakonitost Odluke o namjeri davanja koncesije, te navodi kako tuženik nije nadležan za njezino poništavanje jer da se radi o općem aktu o čijoj zakonitosti odlučuje Visoki upravni sud Republike Hrvatske.

17. Tuženik je u žalbenom postupku poništio i Odluku o namjeri davanja koncesije na pomorskom dobru za gospodarsko korištenje dijela plaže Rova, Općina Malinska-Dubašnica, KLASA: 024-04/23-01/1, URBROJ: 2170/1-01-01/5-23-38 od 16. veljače 2023., iako to tužitelj tužbom nije tražio. Naime, tuženik je prilikom odlučivanja o žalbi tužitelja na samu Odluku o davanju koncesije utvrdio da je ista nezakonita jer je tijekom postupka utvrđeno da su nezakonito prikupljene ponude, što ima za posljedicu da su i sve zaprimljene ponude koje su sačinjene na temelju takvog javnog prikupljanja ponuda, također nezakonite. Stoga je bilo i neodrživo da Odluka o namjeri davanja koncesije od 16. veljače 2023. i dalje ostaje na snazi, a tuženik je tom prilikom u potpunosti zakonito postupio sukladno člancima 129. do 131. ZUP-a.

18. Ovaj Sud je stava da Odluka o namjeri davanja koncesije na pomorskom dobru (dalje: Odluka) nema karakter klasičnog općeg akta, te da bi se ista mogla tretirati kao nekakav pripremni akt u postupku davanja koncesije čija se zakonitost može preispitivati u upravnom sporu protiv konačne Odluke o davanju koncesije, što je ovdje i slučaj. Samostalni upravni spor o zakonitosti navedene Odluke, također ne bi bio dopušten jer takva Odluka ne proizvodi pravne učinke prema konkretnim subjektima, a i u samoj Odluci je člankom 13. propisano da protiv takve Odluke nije dopuštena žalba i da se žalba može izjaviti na Odluku o davanju koncesije i Odluku o poništenju postupka davanja koncesije.

19. Opći akti su oni akti koji uređuju prava i obveze svih građana ili određene kategorije subjekata, a Odluka o namjeri davanja koncesije nema tako općenitu primjenu jer se ista donosi za jednu konkretnu koncesiju, vezanu za određenu lokaciju. Također se napominje da opći akt koji donosi tijelo lokalne i područne (regionalne) samouprave (npr. statut, odluka, pravilnik) ne stječe svojstvo pravomoćnosti, jer se pravomoćnost odnosi na pojedinačne akte (npr. upravne ili sudske odluke) kada više nisu podložni žalbi ili drugom pravnom lijeku. Opći akt stupa na snagu i postaje obvezujući nakon što budu ispunjeni uvjeti propisani zakonom i samim aktom (npr. nakon objave u službenom glasniku). Stoga su i svi prigovori tužitelja u tom smislu neosnovani.

20. Odluka o namjeri davanja koncesije poništena jer je tuženik utvrdio da člankom 11. Odluke o namjeri nije propisana obaveza davanje garancije za dobro ispunjenje obaveze iz ugovora o koncesiji, a što je propisano člankom 18. stavak 2. ZPDML-a i Uredbi, te je utvrđeno da Dokumentacija za nadmetanje (DZN) koja je sastavni dio Odluke na namjeri i Obavijesti nije usklađena sa tekstom Odluke o namjeri i Obavijesti, što znači da je Odluka kontradiktorna, a radi se o bitnoj razlici (visina zadužnice dvostruki iznos cjelokupne koncesijske naknade po Odluci ili samo dvostruke godišnje naknade po DZN). I sam tužitelj je upućivao da Odluka o namjeri davanje koncesije nije usklađena sa Uredbom, što dokazuje da je tuženik usvojio navode žalitelja i da nije prekoračio žalbene razloge u predmetnoj žalbi.

21. Dakle, iz navedenog proizlazi da je nezakonita Odluka o namjeri davanja koncesije i kao takva je uzrokovala i nezakonitost konačne Odluke o davanju koncesije, te stoga neosporno postoji pravna osnova za poništenje obje odluke kao što je to i učinio tuženik u ovom upravnom sporu.

22. Slijedom navedenog, na temelju cjelokupno provedenog postupka u sporu je utvrđeno da je u upravnom postupku pravilno i potpuno utvrđeno činjenično stanje uz pravilnu primjenu materijalnog prava pa je stoga po ocjeni ovog Suda upravno tijelo pravilno postupilo odlučivši kao u pobijanoj odluci, dok prigovori koje je tužitelj naveo u tužbi odnosno u ovom sporu nisu doveli u sumnju zakonitost osporavane odluke, pa je stoga na temelju članka 116. stavak 1. ZUS-a tužbeni zahtjev odbijen kao neosnovan.

23. Odluka o troškovima spora temelji se na odredbi članka 147. stavak 1. ZUS- a kojom je propisano da stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora.

U Rijeci 7. veljače 2025.

Sutkinja

Danica Vučinić, dipl. iur.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokome upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu (pet primjeraka), u roku od 15 dana od dana dostave presude.

Dostaviti:

- opunomoćeniku tužitelja Ninu Reskušiću, odvjetniku u Zagrebu, Trg Republike Hrvatske 1

- tuženiku Ministarstvu mora, prometa i infrastrukture, Zagreb, Prisavlje 14