REPUBLIKA HRVATSKA

VRHOVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Broj: U-zpz-35/2024-8

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Vrhovni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca dr. sc. Jadranka Juga predsjednika vijeća, Slavka Pavkovića člana vijeća i suca izvjestitelja, Damira Kontreca člana vijeća, Gordane Jalšovečki članice vijeća i Josipa Turkalja člana vijeća, u upravnom sporu tužitelja Geoprojekt d.d. Opatija, Nova cesta 224/2, OIB 90505898082, kojeg zastupa odvjetnica Nela Šuša, Rijeka, Janeza Trdine 2/IV, protiv tuženika Državnog inspektorata, Sektora za drugostupanjski upravni postupak, Zagreb, Šubićeva 29, radi zabrane izvođenja rudarskih radova, odlučujući o zahtjevu Državnog odvjetništva Republike Hrvatske broj GZ-DO-445/2024 od 5. prosinca 2024. za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj Usž-3077/2022-2 od 10. travnja 2024., kojom je odbijena žalba i potvrđena presuda Upravnog suda u Rijeci poslovni broj UsI- 1121/2021-6 od 19. svibnja 2022., u sjednici održanoj 6. veljače 2025.,

p r e s u d i o  j e:

I. Odbija se zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj Usž-3077/2022-2 od 10. travnja 2024.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troška odgovora na zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj Usž-3077/2022-2 od 10. travnja 2024.

Obrazloženje

1. Rješenjem Državnog inspektorata, Sektora za nadzor rudarstva, energetike i opreme pod tlakom, Službe nadzora u području rudarstva, KLASA: UP/I-310-09/21 04/1, URBROJ: 443-01-12-01-21-4 od 7. siječnja 2021. tužitelju je zabranjeno izvođenje rudarskih radova na eksploataciji mineralne sirovine tehničko-građevnog kamena oplemenjivanjem na eksploatacijskom polju KUK, bez ugovora o koncesiji, sa rokom izvršenja jedan dan od dostave rješenja.

2. Rješenjem tuženika – Državnog inspektorata, Sektora za drugostupanjski upravni postupak, KLASA: UP/II-310-09/21-03/3, URBROJ: 443-01-17-02-21-2 od 18. kolovoza 2021. odbijena je tužiteljeva žalba protiv prvostupanjskog inspekcijskog rješenja kao neosnovana.

3. Prvostupanjskom presudom su poništena rješenja iz toč. 1. i 2. ovoga obrazloženja te je odlučeno o trošku postupka.

4. Pobijanom drugostupanjskom presudom je odbijena žalba tuženika, potvrđena prvostupanjska presuda i odlučeno o trošku žalbenog postupka.

5. Protiv drugostupanjske presude Državno odvjetništvo Republike Hrvatske podnijelo je zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude zbog „povrede zakona odnosno pogrešne primjene materijalnog prava“. Predložilo je Vrhovnom sudu Republike Hrvatske usvojiti zahtjev za zaštitu zakonitosti, ukinuti pobijane odluke i predmet vratiti na ponovno suđenje.

6. Tužitelj se u odgovoru na zahtjev usprotivio navodima iz zahtjeva te je predložio zahtjev odbiti kao neosnovan. Zahtijevao je trošak sastava tog odgovora.

7. Zahtjev je neosnovan.

8. Predmet spora je zahtjev za poništenje upravnih rješenja iz toč. 1. i 2. ovoga obrazloženja kojima je tužitelju zabranjeno (zabranjeno prvostupanjskim upravnim rješenjem, koje je potvrđeno drugostupanjskim) izvođenje rudarskih radova na eksploataciji mineralne sirovine tehničko-građevnog kamena oplemenjivanjem na eksploatacijskom polju KUK, bez ugovora o koncesiji, sa rokom izvršenja jedan dan od dostave rješenja, a činjenična utvrđena nižestupanjskih sudova, na kojima su utemeljili odluku, su sljedeća:

− da je inspekcijsko rješenje o zabrani oplemenjivanja od 7. siječnja 2021. doneseno u postupku inspekcijskog nadzora provedenom u periodu od 11. do 18. prosinca 2020. te se temelji na utvrđenju da tužitelj sukladno dokumentaciji na temelju koje obavlja djelatnost rudarskih radova (rješenju o zamjeni ranijih odobrenja od 11. svibnja 2015., ugovoru o koncesiji od 20. lipnja 2016., dodatku tog ugovora od 10. travnja 2018. te glavnom rudarskom projektu iz ožujka 1996.) nije ovlašten obavljati rudarske radove eksploatacije oplemenjivanjem mineralne sirovine na eksploatacijskom polju KUK, već jedino eksploataciju u vidu vađenja iz ležišta te mineralne sirovine;

− da je tužitelju, odnosno njegovim prednicima, rješenjem Općine Buzet, Općinskog Sekretarijata za poslove uprave broj 03-0-UP/10-139/1-1997 od 27. lipnja 1977. bila odobrena eksploatacija kamena na eksploatacijskom polju KUK;

− da je rješenjem Istarske županije, Ureda za gospodarstvo, Ispostava Buzet KLASA: UP/I-310-01/98-01/2 od 28. listopada 1998. predniku tužitelja bilo odobreno izvođenje rudarskih radova na eksploatacijskom polju Kuk – Čiritež;

− da su rješenjem Ureda državne uprave u Istarskoj županiji, Službe za gospodarstvo, KLASA: UP/I-310-01/15-02/2, URBROJ: 2163-03-01-15-2 od 11. svibnja 2015. na temelju čl. 166. Zakona o rudarstvu i zahtjeva tužitelja zamijenjena ranije ishođena odobrenja za izvođenje rudarskih radova na eksploatacijskom polju tehničko-građevnog kamena KUK te određen preostali rok do 31. prosinca 2036. na koji se dodjeljuje koncesija te je određeno da će se na temelju tog rješenja sklopiti ugovor o koncesiji;

− da je ugovorom o koncesiji za eksploataciju tehničko-građevnog kamena na eksploatacijskom polju tehničko-građevnog kamena KUK, KLASA: UP/I-310-01/15 02/2, URBROJ: 2163-03-01-15- 3 od 20. lipnja 2016., sklopljenog između tužitelja i Ureda državne uprave u Istarskoj županiji (davatelja koncesije) određeno da tužitelj mora ostvarivati koncesiju za eksploataciju mineralne sirovine tehničko-građevnog kamena na eksploatacijskom polju tehničko-građevnog kamena KUK u skladu sa Glavnim rudarskim projektom eksploatacije tehničko-građevnog kamena u eksploatacijskom polju KUK provjerenim 29. ožujka 1996. (dalje: Glavni rudarski projekt);

− da su dodatkom ugovora o koncesiji od 10. travnja 2018. ispravljene/uređene katastarske čestice na kojima se vrši koncesija;

− da je u postupku inspekcijskog nadzora utvrđeno da je tužitelj u razdoblju od 1. siječnja do 18. prosinca 2020. na eksploatacijskom polju KUK obavljao rudarske radove na eksploataciji mineralne sirovine tehničko-građevnog kamena oplemenjivanjem na stabilnom postrojenju za oplemenjivanje mineralnih sirovina, kojim radovima je u navedenom razdoblju oplemenjena količina od 9.450,42 tone svih frakcija mineralne sirovine, što je utvrđeno temeljem izvještaja o količini mineralne sirovine u eksploatacijskom polju KUK od 16. prosinca 2020. godine izrađenog od tužitelja.

9. Nižestupanjski su sudovi pošli od zakonske regulacije čl. 11. Zakona o rudarstvu („Narodne novine“, broj 56/13, 14/14, 52/18, 115/18, 98/19 - dalje: ZOR), koji glasi:

„1) Eksploatacijom mineralnih sirovina, u smislu ovoga Zakona, smatra se otkopavanje ili pridobivanje mineralnih sirovina iz ležišta i oplemenjivanje mineralnih sirovina.

(…)

(5) Oplemenjivanjem mineralnih sirovina, u smislu ovoga Zakona, smatra se odabiranje, sortiranje, drobljenje, mljevenje i sušenje mineralne tvari, odvajanje korisnog minerala od prateće jalovine, te odvajanje pojedinih mineralnih komponenata, kao i odstranjivanje nečistoća i vode iz ugljikovodika kad su navedene radnje u tehnološkoj svezi s eksploatacijom mineralnih sirovina.

(6) Eksploatacija mineralnih sirovina dozvoljena je samo unutar utvrđenog eksploatacijskog polja mineralnih sirovina i u granicama provjerenog rudarskog projekta na temelju kojeg je dana koncesija.“.

9.1. Ovaj sud primjećuje u bitnom podudarnu zakonsku regulativu koja je bila na snazi i u vrijeme donošenja rješenja od 28. listopada 1998., konkretno čl. 7. Zakona o rudarstvu („Narodne novine“, broj 27/91, 26/93, 29/94, 92/94), koji glasi:

„Eksploatacijom mineralnih sirovina, prema ovom zakonu, smatra se vađenje iz ležišta i oplemenjivanje mineralnih sirovina.

(…)

Oplemenjivanjem mineralnih sirovina, prema ovom zakonu, smatra se odabiranje, sortiranje, drobljenje, mljevenje i sušenje mineralne tvari, odvajanje korisnog minerala od prateće jalovine, te odvajanje pojedinih mineralnih komponenata, kao i odstranjivanje nečistoća i vode iz nafte i prirodnog plina kad su navedene radnje u tehnološkoj svezi sa istraživanjem i eksploatacijom.“.

10. U bitnom, nižestupanjski su sudovi ocijenili da se:

− rješenjem od 28. listopada 1998. predniku tužitelja odobrava izvođenje rudarskih radova na eksploatacijskom polju i to temeljem Glavnog rudarskog projekta;

− rješenjem od 11. svibnja 2015. tužitelju daje koncesija za eksploataciju tehničko-građevnog kamena na eksploatacijskom polju tehničko-građevnog kamena po nazivu KUK koju je sukladno članku 3. dužan vršiti u skladu sa, između ostalog, Glavnim rudarskim projektom;

− da ugovor o koncesiji iz 1996. nosi naziv „ugovor za eksploataciju tehničko- građevnog kamena na eksploatacijskom polju tehničko-građevnog kamena KUK", a koju je koncesionar također dužan vršiti u skladu s Glavnim rudarskim projektom.

10.1. Nižestupanjski su sudovi izrazili pravno shvaćanje da na temelju navedenih akata nije moguće izvesti zaključak da bi tužiteljevo pravo na eksploataciju mineralnih sirovina bilo ograničeno isključivo na otkopavanje ili pridobivanje mineralnih sirovina iz ležišta, a da pritom ne bi obuhvaćalo oplemenjivanje mineralnih sirovina koje sukladno čl. 11. st. 1. ZOR. Naime, proizlazi da su ti sudovi pravnog shvaćanja da se izričajem navedenih ugovora, akata i isprava eksploatacija (nigdje) ne ograničava samo na „otkopavanje ili pridobivanje mineralnih sirovina iz ležišta“, nego se (samo) koristi termin „eksploatiranja“, a oplemenjivanje je jedan od vidova eksploatacije u smislu čl. 11. st. 1. i 5. ZOR.

10.2. Dalje su utvrdili da je Glavnim rudarskim projektom, sačinjenim za potrebe donošenja rješenja od 28. listopada 1998., a koji čini sastavni dio odobrenja iz 2015. te ugovora o koncesiji iz 2016. godine, razrađeno i oplemenjivanje minerala, jer je propisano usitnjavanje megabarita, utovar materijala na donjoj etaži i transport preko osnovnog platoa do usitnog bunkera primarne drobilice. Također, utvrđuju da je Glavnom rudarskom projektu navedeno da je na osnovi analize rezultata ispitivanja mineralne sirovine, ista ocijenjena kao sirova povoljnih svojstava za proizvodnju: drobljenog kamenog agregata za izradu betona i armiranog betona, drobljenog kamenog agregata za izradu "terazzo" pločica, kamene sitneži za izradu gornjih i donjih nosivih slojeva od bitumeniziranog materijala na cestama svih prometnih razreda i opterećenja, drobljenog nesepariranog kamena za izradu mehaničkih ili kemijskih stabiliziranih donjih nosivih slojeva na cestama svih prometnih opterećenja, drobljenog kamena za izgradnju i održavanje šumskih cesta te lomljenog kamena za zidanje te izradu balustrada za izradu vodopropusta.

11. Kao i nižestupanjski sudovi i ovo sudsko vijeće ocjenjuje da ništa ne upućuje da ovakvi radovi određeni Glavnim rudarskim projektom (i prerađivanje, a to proizlazi i opis finalnog materijala, sve kao pod toč. 10.2.) ne bi udovoljavali čl. 11. st. 5. ZOR i tako ocjenjuje da se oni mogu podvesti dijelom i pod pojam oplemenjivanja mineralne sirovine.

11.1. Stoga, s obzirom da gore navedenim rješenjima i ugovorom o koncesiji nije izričito isključeno oplemenjivanje materijala, nego je dana dozvola za eksploataciju (a oplemenjivanje je jedan od vidova eksploatacije) te, s obzirom da je, po gore navedenoj zakonskoj regulaciji, kao i po samom ugovoru o koncesiji, koncesionar eksploataciju dužan vršiti u skladu s Glavnim rudarskim projektom (u kojem su, dakle, predviđene određene radnje koje se mogu kvalificirati kao oplemenjivanje) – ovo sudsko vijeće ocjenjuje nezakonitim osporavana rješenja iz toč. 1. i 2. ovoga obrazloženja.

12. Ovaj sud naglašava da u izreci tužbom osporavanih rješenja, njihov donositelj nije radio distinkciju između pojedinog procesa oplemenjivanja koji bi možda i bio izvan obuhvata koncesije i Glavnog rudarskog projekta (a koji bi se odnosio na neka stabilna postrojenja) i (između) procesa oplemenjivanja koji je (utvrđeno je) predviđen tim ispravama (u ograničenom obimu opisanom u toč. 10.2. obrazloženja ove presude). Tuženik je izrekom odredio zabranu izvođenja rudarskih radova „oplemenjivanjem“, dakle, u cijelosti – svakog oblika oplemenjivanja, no tužitelj ipak, kako je gore navedeno, ima ovlast na oplemenjivanje mineralnih sirovina u određenom obimu.

13. Iz toga proizlazi i da se neosnovano u zahtjevu poziva na čl. 164. st. 4. i 5. ZOR, jer je pobijanim upravnim rješenjima tuženik zabranio svako oplemenjivanje mineralnih sirovina uz obrazloženje da za oplemenjivanje nije pribavio ugovor o koncesiji (zabrana nije izrečena iz nekog drugih razloga koji bi se mogli podvesti pod čl. 164. ZOR), no, kako je gore navedeno, tužitelj je ovlašten na oplemenjivanje mineralnih sirovina (barem u određenom, ograničenom obimu), pa se takva potpuna zabrana nije mogla izreći.

14. Inzistiranje na činjenici da u Glavnom rudarskom projektu nije opisano „stabilno“ postrojenje za oplemenjivanje, kao i da eventualno nisu predviđene osobe adekvatne kvalifikacije za radove na „stabilnom“ postrojenju za oplemenjivanje, kao i da takvo „stabilno“ postrojenje oplemenjivanja eventualno ne udovoljava odredbama Zakona o zaštiti na radu (kako s aspekta strojeva tako i u personalnom aspektu), ne dovodi do zaključka da u konkretnom slučaju (možda i unatoč tim nedostacima i propustima u pripremnoj dokumentaciji pa i samom Glavnom rudarskom projektu) u Glavnom projektu nije predviđeno oplemenjivanje (barem u ograničenom, manjem vidu takve obrade). Stoga pozivanje na podzakonske akte (pravilnike koje navodi podnositelj zahtjeva) ne navode ovaj sud na promjenu pravnog shvaćanje u ovoj pravnoj stvari. Eventualne nepravilnosti i nedostaci Glavnog rudarskog projekta u pogledu podzakonskih i zakonskih propisa, ne mogu biti predmetom razmatranja u ovom postupku, to imajući u vidu sadržaj tužbom osporavanih rješenja o čijim zakonitostima ovaj sud odlučuje (a u kojim osporavanim rješenjima se o tome nije odlučivalo).

15. Pravno shvaćanje izraženo u sudskim odlukama na koje se podnositelj zahtjeva poziva nije primjenjivo u ovom predmetu. U odluci Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj Us-8775/2006 od 18. studenog 2009. se utvrdilo da tužitelj nije dokazao da je u glavnom rudarskom projektu predviđeno oplemenjivanje mineralne sirovine, jer taj projekt nije dao na uvid, što je bitna razlika u odnosu na ovopredmetni slučaj. Odluka Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj Usž-334/2021-2 od 9. prosinca 2021. se zasniva na utvrđenju da je koncesionar dužan eksploataciju vršiti prema ugovoru o koncesiji u skladu s glavnim rudarskim projektom, ali u tom slučaju sporne radnje nisu bile obuhvaćene tim ispravama (što odudara od ovopredmetnog činjeničnog stanja).

16. Slijedom svega navedenog, valjalo je, na temelju čl. 78. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 20/10, 143/12, 152/14, 94/16, 29/17, 110/21, 36/24 - dalje: ZUS), odlučiti kao u izreci, pod toč. I.

17. Zahtjev tužitelja za naknadu troška odgovora na zahtjev je odbijen na temelju odredbe čl. 79. st. 6. ZUS, jer je ocijenjeno da ta radnja u postupku nije bila od utjecaja na donošenje odluke (toč. II. izreke).

Zagreb, 6. veljače 2025.

Predsjednik vijeća:

dr. sc. Jadranko Jug