REPUBLIKA HRVATSKA

VRHOVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Broj: U-zpz-39/2022-9

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Vrhovni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca dr. sc. Jadranka Juga predsjednika vijeća, Slavka Pavkovića člana vijeća i suca izvjestitelja, Damira Kontreca člana vijeća, Gordane Jalšovečki članice vijeća i Josipa Turkalja člana vijeća, u upravnom sporu tužitelja ČI iz [adresa], kojeg zastupa opunomoćenik Marko Benčić, odvjetnik iz Varaždina, protiv tuženika Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske, Zagreb, Ulica grada Vukovara 33, radi poništavanja rješenja, odlučujući o zahtjevu Državnog odvjetništva Republike Hrvatske broj GZ-DO-101/2022-4 od 15. prosinca 2022. za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj Usž-1341/2021-2 od 19. siječnja 2022., kojom je poništena presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj UsI-166/2021-23 od 26. veljače 2021., u sjednici održanoj 6. veljače 2025.,

p r e s u d i o  j e :

Odbija se zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj Usž-1341/2021-2 od 19. siječnja 2022.

Obrazloženje

1. Rješenjem Ministarstva unutarnjih poslova, Policijske uprave varaždinske broj: 511- 14-01/2-22/7-2015 od 27. srpnja 2015. tužitelj je udaljen iz službe prije pokretanja disciplinskog postupka zbog teže povrede službe dužnosti, određeno je da je dužan vratiti službenu značku, iskaznicu, oružje i streljivo, određena mu je naknada plaće u visini 80% posljednje primljene plaće za vrijeme udaljenja te je određen način izvršenja toga rješenja.

2. Rješenjem tuženika, broj: 511-01-158-ZG-UP/II-236/1-15 od 3. kolovoza 2015. odbijena je žalba tužitelja protiv rješenja iz toč. 1. ovoga obrazloženja.

3. Prvostupanjskom presudom je odbijen tužbeni zahtjev za poništenje rješenja iz prethodne dvije točke ovoga obrazloženja.

4. Drugostupanjskom presudom su poništena prvostupanjska presuda, rješenja iz toč. 1. i 2. ovoga obrazloženja te je odlučeno o trošku postupka.

5. Protiv drugostupanjske presude Državno odvjetništvo Republike Hrvatske podnijelo je zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude zbog pogrešne primjene materijalnog prava. Predložilo je Vrhovnom sudu Republike Hrvatske preinačiti drugostupanjsku presudu, odbiti žalbu tužitelja, potvrditi prvostupanjsku presudu i „ostaviti na snazi oba nižestupanjska upravna rješenja“ te preinačiti odluku o trošku postupka.

6. Tužitelj se u odgovoru na zahtjev usprotivio navodima iz zahtjeva te je predložio zahtjev odbiti kao neosnovan.

7. Zahtjev je neosnovan.

8. Predmet spora je zahtjev za poništenje upravnih rješenja iz toč. 1. i 2. ovoga obrazloženja kojima je tužitelj (u bitnom) udaljen (prvostupanjskim upravnim rješenjem, koje je potvrđeno drugostupanjskim) iz službe prije pokretanja disciplinskog postupka zbog teže povrede službe dužnosti, a činjenična utvrđena nižestupanjskih sudova, na kojima su utemeljili odluku (svedena na bitno), su sljedeća:

– da je tužitelj bio sindikalni povjerenik u Postaji granične policije Varaždin;

– da je 23. srpnja 2015. načelnik te postaje zatražio od sindikata suglasnost za pokretanje disciplinskog postupka protiv tužitelja;

– da je 27. srpnja 2015. doneseno osporavano prvostupanjsko rješenje;

– da je 28. srpnja 2015. sindikat obavijestio da ne daje suglasnost za pokretanje postupka;

– da je ministar unutarnjih poslova podnio tužbu upravnom sudu radi nadomještavanja suglasnosti sindikata za pokretanje disciplinskog postupka, koji tužbeni zahtjev je prihvaćen ali tek 2016. godine;

– da je 4. svibnja 2016., čak i prije pravomoćnosti presude iz prethodne alineje, tuženik podnio zahtjev za pokretanje disciplinskog postupka protiv tužitelja.

9. Prvostupanjski je sud pošao od analize zakonskih i kolektivnougovornih odredbi i to: - čl. 96.a st. 3. do 5. Zakona o državnim službenicima („Narodne novine“, broj: 92/05, 140/05, 142/06, 77/07, 107/07, 27/08, 34/11, 49/11, 150/11, 34/12, 38/13, 37/13, 1/15

– dalje: ZDS), koji glasi:

„(3) Protiv sindikalnog povjerenika ne može se bez suglasnosti Sindikata pokrenuti postupak zbog povrede službene dužnosti.

(4) Ako se sindikat u roku od osam dana ne izjasni o davanju suglasnosti smatra se da je suglasan s pokretanjem postupka zbog povrede službene dužnosti sindikalnog povjerenika.

(5) Ako sindikat uskrati suglasnost iz stavka 3. ovoga članka, čelnik tijela može u roku od 15 dana od dana dostave očitovanja sindikata zatražiti da suglasnost nadomjesti odluka nadležnog upravnog suda. Postupak pred upravnim sudom je hitan.“;

- čl. 104. Zakona o policiji („Narodne novine“, broj: 34/11, 130/12, 89/14, 151/14, 33/15 – dalje: ZP) koji glasi:

„Postupak zbog lakše povrede službene dužnosti pokreće zaključkom čelnik tijela ili nadležni rukovoditelj po službenoj dužnosti ili na pisani prijedlog nadređenog službenika.

Postupak zbog teže povrede službene dužnosti pokreće čelnik tijela ili nadležni rukovoditelj, danom predaje zahtjeva za pokretanje postupka nadležnom disciplinskom sudu.“;

- čl. 112. ZP koji glasi:

„Ministar ili nadležni rukovoditelj, rješenjem će udaljiti iz službe policijskog službenika protiv kojeg je pokrenut kazneni postupak ili postupak zbog teže povrede službene dužnosti zbog djela s obilježjima korupcije.

Policijski službenik se može udaljiti iz službe i ako je protiv njega pokrenut kazneni postupak ili postupak zbog teže povrede službene dužnosti, a povreda je takve prirode da bi ostanak u službi, dok traje postupak, mogao štetiti interesima službe. Ministar ili nadležni rukovoditelj, može udaljiti iz službe policijskog službenika i prije nego što je protiv njega pokrenut disciplinski postupak, pod uvjetima iz stavka 2. ovoga članka, u kojem slučaju se u roku od 8 dana od dana udaljenja mora pokrenuti disciplinski postupak.

Udaljenje iz službe traje do okončanja kaznenog postupka ili postupka zbog teže povrede službene dužnosti.“;

- čl. 95. Kolektivnog ugovora za državne službenike i namještenike („Narodne novine“ br. 104/2013, 104/2013, 150/2013, 153/2013 – dalje: KU) koji glasi:

„(1) Za vrijeme obnašanja dužnosti sindikalnog povjerenika i šest mjeseci po isteku te dužnosti, sindikalnom povjereniku u državnom tijelu bez suglasnosti sindikata ne može prestati služba odnosno rad, osim po sili zakona, niti se on može bez njegove suglasnosti premjestiti na drugo radno mjesto u okviru istog ili drugog državnog tijela, odnosno premjestiti na rad izvan mjesta njegova stanovanja, pokrenuti protiv njega postupak zbog povrede službene dužnosti, kao ni udaljiti iz službe odnosno s rada zbog pokretanja kaznenog postupka.

(2) Ako se sindikat u roku od osam dana ne izjasni o davanju suglasnosti, smatra se da je suglasan s pokretanjem postupka zbog povrede službene dužnosti sindikalnog povjerenika.“.

10. Prvostupanjski je sud zaključio da je sindikalna suglasnost za udaljenje iz službe sindikalnog povjerenika obvezno samo po citiranoj odredbi KU, dok je odredbama ZP propisana mogućnost udaljenja iz službe prije nego što je protiv njega pokrenut disciplinski postupak zbog povrede službene dužnosti, sve kako je gore citirano. Ocijenio je da je protivno vladavini prava, kao i odredbi ZDS i ZP, ovdje primijeniti čl. 95. st. 1. KU i u ovakvim situacijama inzistirati na suglasnosti sindikata za udaljenje iz službe sindikalnog povjerenika u slučajevima. Naveo je nije prihvatljiva obveznost sindikalne suglasnosti na udaljenje iz službe propisivati u propisu nižeg ranga (KU) nego u zakonskim, a i da samo propisivanje obveze davanja sindikalne suglasnosti u slučaju udaljenja iz službe ne može biti propisano jednako ili manje restriktivno nego je to slučaj za disciplinski postupak. Također, taj je sud obrazložio neusklađenost odredbi ZP i ZDS u pogledu trenutka pokretanja disciplinskog postupka i trenutka udaljenja iz službe pa je regulativu protumačio na način da odredba čl. 104. st. 2. ZP propisuje da se postupak zbog teže povrede službene dužnosti pokreće danom predaje zahtjeva nadležnom disciplinskom sudu ali da pritom ta odredba uopće ne vodi računa nemogućnosti predaje takvog zahtjeva u slučaju čl. 96.a st. 5. ZDS, kada sindikat uskrati suglasnost na pokretanje disciplinskog postupka. Tako je protumačio čl. 104. st. 2. ZP na način da se postupak zbog teže povrede službene dužnosti smatra pokrenutim i danom podnošenja tužbe upravnom sudu radi nadomještavanja sindikalne suglasnost za pokretanje disciplinskog postupka, uz daljnje uvjete - da je tužba podnesena u roku pet dana od sindikalnog uskraćivanja (uz daljnje smisleno tumačenje daljnjih uvjeta). Stoga – neprimjenjujući citiranu odredbu KU na ovaj, konkretan slučaj, uz utvrđenje da je 28. srpnja 2015. tuženik faksirao obavijest o uskraćivanju suglasnosti sindikata na pokretanje disciplinskog postupka i da je načelnik PU varaždinske sastavio akt zahtjeva za pokretanje disciplinskog postupka za pokretanje disciplinskog postupka (pri čemu formalno urudžbiranje zahtjeva koje je uslijedilo tek kasnije nije bitno jer ono očito nije stvaralo procesne pretpostavke za vođenje upravnog spora radi nadomještanja sindikalne suglasnosti, ali je za slučaj uspjeha u sporu (do čega je došlo u odnosu na MUP) predstavljalo procesnu pretpostavku za daljnje vođenje disciplinskog postupka – prvostupanjski je sud odbio tužbeni zahtjev i zaključio da je u konkretnom slučaju tuženik u okviru zakonskih ovlasti donio pobijana upravna rješenja.

11. U ovom je predmetu, prethodno odlukama iz toč. 3. i 4. ovoga obrazloženja, već bila donesena prvostupanjska presuda kojom je odbijen tužbeni zahtjev i drugostupanjska, kojom je odbijena žalba i potvrđena prvostupanjska presuda te je Ustavni sud Republike Hrvatske, povodom ustavne tužbe, odlukom broj U-III-564/2019 od 22. prosinca 2020. ukinuo te presude i predmet vratio prvostupanjskom sudu na ponovni postupak.

11.1. Ustavni sud Republike Hrvatske je tada, utvrđujući povredu prava tužitelja na pravično suđenje, izrazio sljedeće pravno shvaćanje:

„5.1. Analizom citiranih odredbi, za zaključiti je da se protiv sindikalnog povjerenika ne može bez suglasnosti sindikata pokrenuti disciplinski postupak niti se bez te suglasnosti može udaljiti sindikalnog povjerenika iz službe zbog pokretanja disciplinskog postupka. Suglasnost sindikata može zamijeniti sudska odluka, ali bi ju sud u tom slučaju morao donijeti unutar osam dana od dana udaljenja iz službe jer u tom roku mora biti pokrenut disciplinski postupak. U konkretnom slučaju, sudska odluka kojom se nadomješta suglasnost sindikata (koji je ovdje uskratio suglasnost) postala je pravomoćna 5. listopada 2016., dok je odluka o udaljenju iz službe postala pravomoćna 3. kolovoza 2015. S obzirom na sadržaj citiranih kogentnih normi kojima je regulirano udaljenje iz službe sindikalnog povjerenika, Ustavni sud zaključuje da su upravna tijela u upravnom postupku od njih odstupila i nisu ih primijenila bez da su za to dali argumentirane razloge, a sudovi u upravnom sporu za odstupanje od navedenih normi dali su potpuno arbitrarna obrazloženja. Naime, niti prvostupanjski sud niti Visoki upravni sud nisu odgovorili na navode podnositelja koje on ponavlja i u ustavnoj tužbi - kako se odluka o udaljenju iz službe od 27. srpnja 2015. i odluka o odbijanju žalbe protiv rješenja o udaljenju od 3. kolovoza 2015. mogu opravdati presudom koja nadomješta suglasnost sindikata, a koja je postala pravomoćna tek 5. listopada 2016.

6. Slijedom svega navedenog (pod točkama 5. i 5.1. obrazloženja ove odluke), Ustavni sud smatra da upravni sudovi (niti prvostupanjski niti drugostupanjski) nisu iznijeli dostatne, relevantne i ustavnopravno prihvatljive razloge za svoja utvrđenja u obrazloženjima osporenih presuda kojima su odbili podnositeljev tužbeni zahtjev za poništenje rješenja o nezakonitom udaljenju iz službe. Time su, prema ocjeni Ustavnog suda, u primjeni i tumačenju mjerodavnog prava u ovom slučaju upravni sudovi postupili arbitrarno, uslijed čega je došlo i do povrede ustavnih prava podnositelja.“.

12. U ponovljenom je postupku (po donošenju ustavnosudske odluke) prvostupanjski sud ustrajao na izraženom pravnom shvaćanju (i obrazložio kao pod toč. 10. ovoga obrazloženja), dok je drugostupanjski sud, u sada pobijanoj odluci, poništio prvostupanjsku presudu (i upravna rješenja) pozivajući se na obrazloženje ustavnosudske odluke i na obvezatnost poštivanja ustavnosudskih odluka, propisanu člankom 31. st. 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske („Narodne novine“, broj: 99/99, 29/02).

13. Ovaj sud prvenstveno uviđa da je povredu prava na pravično suđenje Ustavni sud Republike Hrvatske vidio u tome da su upravna tijela i sudovi od materijalnopravnih propisa odstupili bez da su za to dali argumentirane razloge, s obzirom da nisu odgovorili na navode podnositelja - kako se odluka o udaljenju iz službe od 27. srpnja 2015. i odluka o odbijanju žalbe protiv rješenja o udaljenju od 3. kolovoza 2015. mogu opravdati presudom koja nadomješta suglasnost sindikata, a koja je postala pravomoćna tek 5. listopada 2016. Tako je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio da sudovi nisu iznijeli dostatne, relevantne i ustavnopravno prihvatljive razloge za svoja utvrđenja u obrazloženjima osporenih presuda kojima su odbili podnositeljev tužbeni zahtjev za poništenje rješenja o nezakonitom udaljenju iz službe. Time su, prema ocjeni Ustavnog suda Republike Hrvatske, u primjeni i tumačenju mjerodavnog prava upravni sudovi postupili arbitrarno, uslijed čega je došlo i do povrede ustavnih prava podnositelja.

14. Potom je sud u ponovljenoj prvostupanjskoj odluci zapravo iznio ista prava shvaćanja i argumentaciju kao u onoj koja je bila predmetom ustavnosudske kontrole, ali je ispustio, ocjenjujući ga nebitnim, dio koji se odnosi na aspekt koje je najviše problematizirao Ustavni sud Republike Hrvatske (onaj u vezi neodgovaranja na navode podnositelja o arbitrarnosti a u pogledu odnosa presude koja je postala pravomoćna tek 2016. i upravnih rješenja iz 2015. godine). Međutim, samim izostavljanjem tog dijela (dakle, ostavljajući u tom smislu odluku po obrazloženju šturijom nego što je bila ona ukinuta od strane Ustavnog suda Republike Hrvatske) ne može se reći da je otklonjena ocjena Ustavnog suda Republike Hrvatske u pogledu arbitrarnog pristupa prvostupanjskog suda prilikom tumačenja zakonskih odredbi, kao i odredbi KU u ovom predmetu. No, ovo se iznosi samo usputno, jer prvostupanjska odluka nije ni predmetom ocjene zakonitosti u ovom postupku.

15. Ovaj sud ocjenjuje da se – iako se (u pravno-formalnom smislu) radi o izvoru prava nižeg ranga u odnosu na ZDS i ZP – ne može se otkloniti primjena odredbe čl. 95. st. 1. KU u ovome, konkretnom, slučaju.

15.1. I ovaj sud, kao i prvostupanjski, uočava određene nepodudarnosti u pogledu načina primjene mehanizama udaljenja iz policijske službe sindikalnih povjerenika, načina i uvjeta za pokretanje disciplinskih postupka u tom slučaju, kao što i izražava opreznost u pogledu određenih situacija do kojih bi moglo doći u ograničenim (doduše, životno i iskustveno gledajući, rijetkim i iznimnim) slučajevima dodatne zaštite sindikalnih povjerenika u slučajevima sumnje na počinjenje težih povreda službene dužnosti a u sustavima tako osjetljivim kao što je policijski.

15.2. No unatoč tome, u okviru ovakve pozitivne regulacije, mora se uvažiti činjenica da je status sindikalnog povjerenika (zbog određenih razloga) stavljen u fokus kolektivnog pregovaranja i posebno uređen KU-om.

15.3. Općim odredbama ZP, gore citiranim, određena je mogućnost privremenog udaljenja iz službe policijskog službenika (dakle, na prvi pogled bi proizlazilo – svih policijskih službenika) prije pokretanja disciplinskog postupka (kako je gore navedeno), dok citirana odredba ZDS određuje da se protiv sindikalnog povjerenika ne može bez suglasnosti Sindikata pokrenuti postupak zbog povrede službene dužnosti (dakle, ne radi se o postupku udaljenja).

15.4. Međutim, ne može se ispustiti iz vida činjenica da sindikalni povjerenici, pa i oni u policijskom sustavu, iz određenih razloga (koja ovdje ne bi trebala biti sporna i predstavljaju ustaljeni pristup u radnopravnom zakonodavstvu) uživaju određenu razinu zaštite, koja je viša od radnika koji taj status nemaju. Ta je zaštita u ovom slučaju regulirana kroz odredbu čl. 95. KU, koja upravo štiti sindikalne povjerenike, pa i one u policijskom sustavu (koji imaju sva prava i obveze koja svi sindikalni povjerenici imaju) na načelnoj razini. Ta se zaštita pruža upravo uzimajući u obzir osjetljivost njihovog položaja kao sindikalnog povjerenika i potrebnu višu razinu zaštite od poslodavca, zbog dužnosti koje taj povjerenik ima upravo zbog te sindikalne funkcije, a koje dužnosti ga potencijalno mogu češće dovesti situacije koje uključuju suprotstavljanje poslodavčevim stajalištima i konflikte s njim. Ta zaštita sindikalnih povjerenika nije izričito otklonjena nekim posebnim propisima koji bi se odnosili na sindikalne povjerenike koji su policijski službenici, pa ni odredbom čl. 112. ZP, koja se odnosi na policijske službenike općenito.

16. Odredba čl. 1. ZP određuje:

„(1) Ovaj Zakon uređuje osnove organizacije policije i specifičnosti radnopravnog položaja policijskih službenika u Ministarstvu unutarnjih poslova (u daljnjem tekstu: Ministarstvo).

(…)

(3) Na pitanja radnopravnog položaja policijskih službenika koja nisu uređena ovim Zakonom ili propisima donesenim na temelju ovoga Zakona primjenjuju se propisi o državnim službenicima, opći propisi o radu, odnosno kolektivni ugovori sklopljeni u skladu s njima.“.

17. Dakle, u određivanju primjenjivosti propisa iz točke 9. ovoga obrazloženja na ovaj, konkretni slučaj se ne radi o primjeni pravila o hijerarhiji propisa (višeg i nižeg ranga), nego o tumačenju područja primjene određene zakonske i podzakonske odredbe ratione personae.

18. Odredba čl. 112. ZP određuje, dakle, općeniti način postupanja prema policijskim službenicima u konkretnim situacijama, pri čemu interes predmeta regulacije toga zakona nije posebna regulacija statusa sindikalnih povjerenika (a sindikalni povjerenici u policijskom sustavu imaju sve obaveze pa i prava sindikalnih povjerenika općenito). Regulaciju potonjeg odnosa, onoga koji se tiče statusa i zaštite sindikalnog povjerenika u konkretnom slučaju udaljenja iz službe prije pokretanja disciplinskog postupka (kada je državni službenik ujedno i policijski službenik i sindikalni povjerenik), članak 1. st. 3. ZP je prepustio drugim propisima, između ostalog (i) odredbama KU, pa i njegovom čl. 95.

19. Odredba čl. 95. KU određuje da se sindikalni povjerenik ne može udaljiti iz službe odnosno s rada „zbog pokretanja kaznenog postupka“, no, kao što to pravilno i prvostupanjski sud primjećuje, nije smisleno da sindikalni povjerenik bude jače zaštićen u slučaju kada je protiv njega pokrenut kazneni postupak nego kada je protiv njega pokrenut disciplinski postupak. Stoga se ta odredba treba tumačiti na način da je suglasnost sindikata potrebna i kod udaljenja iz službe zbog pokretanja (pa i kod udaljenja prije pokretanja) disciplinskog postupka zbog teže povrede službene dužnosti.

20. Slijedom svega navedenog, ovaj sud ocjenjuje da je pravilnom primjenom materijalnog prava, navedene odredbe KU, valjalo prihvatiti tužbeni zahtjev, poništiti prvostupanjsku odluku i upravna rješenja, što je i učinjeno u pobijanoj odluci, pa je, na temelju čl. 78. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 20/10, 143/12, 152/14, 94/16, 29/17, 110/21, 36/24), pa je ovaj sud odbio zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude.

Zagreb, 6. veljače 2025.

Predsjednik vijeća:

dr. sc. Jadranko Jug