REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

[adresa] L 5

Poslovni broj: Us I-812/2024-7

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Rijeci, po sucu dr. sc. Alenu Rajku, uz sudjelovanje zapisničarke Đeni Broznić, u upravnom sporu tužitelja Pulapromet d.o.o. (OIB: 96328250067), Pula, Starih statuta 1/a, kojeg zastupa opunomoćenica Šanin Gedri Krelja (OIB: [osobni identifikacijski broj]), odvjetnica u Puli, Laginjina 3, protiv tuženika Ministarstva regionalnoga razvoja i fondova Europske unije (OIB: 69608914212), Zagreb, Miramarska cesta 22, kojeg zastupaju službene osobe LCT i LC, radi prigovora u postupku donošenja odluke o utvrđenoj nepravilnosti, 5. veljače 2025.,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev radi poništenja rješenja Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije, KLASA: UP/I-988-01/22-02/58, URBROJ: 538-05-3- 2-1/731-24-5 od 14. ožujka 2024. godine.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za nadoknadu troškova ovog upravnog spora.

III. Nalaže se tužitelju Pulaprometu d.o.o. Pula da tuženiku Republici Hrvatskoj, Ministarstvu regionalnog razvoja i fondova Europske unije, nadoknadi troškove ovoga upravnog spora u iznosu od 20,00 (dvadeset) eura, u roku od 60 dana od dostave pravomoćne odluke o troškovima ovoga upravnog spora.

IV. Odbija se zahtjev tuženika za nadoknadu troškova spora u preostalom iznosu od 36,55 eura.

Obrazloženje

1. Rješenjem tuženika, u svojstvu posredničkog tijela razine 1, KLASA: UP/I-988-01/22-02/58, URBROJ: 538-05-3-2-1/731-24-5 od 14. ožujka 2024., odbijen je prigovor tužitelja izjavljen na postupanje Središnje agencije za financiranje i ugovaranje programa i projekata Europske unije (SAFU, posredničkog tijela razine 2) u postupku donošenja Odluke o utvrđenim nepravilnostima (IRR01), KLASA: 910-

01/14-01/85, URBROJ: 358-04-22-4053 od 5. travnja 2022. godine. Predmet se odnosi na sudjelovanje tužitelja u postupku dodjele bespovratnih sredstava, u kojem je 14. lipnja 2021. sklopljen Ugovor o dodjeli bespovratnih sredstava za projekte financirane iz europskih strukturnih i investicijskih fondova u financijskom razdoblju 2014. -2020., radi provedbe projekta „Nastavak nabave novih autobusa za Pulapromet d.o.o.“, referentne oznake KK.07.4.2.29.0005. SAFU je prilikom provjere prihvatljivosti nabava provedenih u sklopu projekta utvrdio nepravilnost broj 14 - Uporaba kriterija za isključenje gospodarskog subjekta, kriterija za odabir ponude ili uvjeta za izvršenje ugovora ili tehničkih specifikacija na način koji nije diskriminatoran po nacionalnoj, po regionalnoj ili lokalnoj osnovi, ali ipak ima odvraćajući učinak na gospodarske subjekte. Naime, SAFU navodi da se pregledom dokumentacije postupka javne nabave pojavila sumnja da propisane tehničke specifikacije ne omogućuju svim gospodarskim subjektima jednak pristup postupku javne nabave i da imaju učinak stvaranja neopravdanih prepreka za otvaranje javne nabave tržišnom natjecanju. Zbog toga je određena primjena financijske korekcije od 25%. U postupku javne nabave prihvaćena je jedina pristigla ponuda, ona gospodarskog subjekta Autobus d.o.o. Zagreb.

2. Tužitelj u tužbi i na raspravi osporava zakonitost rješenja tuženika i tvrdi, u bitnome, sljedeće. Tužitelj je u predmetnom slučaju proveo otvoreni postupak javne nabave. Pri tome je opseg istraživanja tržišta, u suradnji sa stručnim suradnicima, prilagodio složenosti predmeta nabave, planiranim financijskim sredstvima i svojim osnovnim potrebama. Kao potencijalne ponuditelje utvrdio je proizvođače autobusa ISUZU, BMC, OTOKAR, SCANIA i MENARINIBUS. Utvrđeno je i da na tržištu postoji niz proizvođača koji zadovoljavaju osnovne parametre predmeta nabave, ne ulazeći u provjeru detaljne specifikacije. Tehnička specifikacija, izrađena na temelju studije izvodljivosti i analize tržišta, nije bila pripremljena za niti jedan specifičan model autobusa, što je vidljivo i iz činjenice da niti odabrani ponuditelj (ujedno jedini ponuditelj) nije mogao zadovoljiti uvjete tehničke specifikacije. Ta je specifikacija u postupku prethodnog savjetovanja doživjela izmjene, a prije objave nadmetanja i upravo na osnovi pitanja i prigovora potencijalnog ponuditelja. Tužitelj je izmijenio i neke značajne parametre tehničkih specifikacija, pri čemu su i drugi zainteresirani gospodarski subjekti, uz postavljanje prigovora na prethodnom savjetovanju, mogli zatražiti minimalne korekcije tehničke specifikacije, ali ti subjekti nisu sudjelovali u prethodnom savjetovanju, a tužitelj ih na to nije mogao prisiliti. Stoga ovdje nije bilo stvaranja neopravdanih prepreka ni pogodovanja određenom gospodarskom subjektu. SAFU nije dokazao da su postojali drugi zainteresirani subjekti kojima su dotične tehničke specifikacije stvorile neopravdane prepreke u postupku javne nabave. Uz to, određivanje financijske korekcije od 25% je grubo nerazmjerno, naročito pri postojanju olakotnih okolnosti na strani tužitelja. SAFU se koristi formulacijom „pojavila se sumnja“, umjesto da dokaže povredu na koju se poziva. Tužitelj predlaže da Sud poništi osporavano rješenje tuženika. Traži i naknadu troškova spora, u iznosu od 1.250,00 eura (PDV uključen).

3. Tuženik u odgovoru na tužbu i na raspravi ostaje kod navoda osporavanog rješenja i dodaje, u bitnome, sljedeće. Prema članku 206. Zakona o javnoj nabavi („Narodne novine“, broj 120/16), tužitelj je bio dužan tehničke specifikacije definirati na način da one ne smiju za posljedicu imati stvaranje neopravdanih prepreka za otvaranje javne nabave tržišnom natjecanju, odnosno da moraju omogućiti pristup što većem broju ponuditelja. Sama činjenica da ostali gospodarski subjekti nisu podnijeli prijedloge za izmjenu dokumentacije o nadmetanju ne oslobađa tužitelja dužnosti da ispuni obvezu propisanu člankom 206. Zakona o javnoj nabavi. Postupci prethodnog ispitivanja tržišta i prethodnog savjetovanja služe samo kao pomoćni alati naručitelju radi pripreme nabave i informiranja zainteresiranih gospodarskih subjekata o postupku javne nabave. Valjanost primjene članka 206. Zakona o javnoj nabavi ne može ovisiti o tome je li i koliko gospodarskih subjekata sudjelovalo u spomenutim postupcima. Tužitelj je mogao, u skladu s prikupljenim informacijama, pri izradi tehničkih specifikacija uzeti u obzir određene parametre tehničkih specifikacija drugih proizvođača, određivanjem tehničkih karakteristika nužnih za ispunjenje svrhe predmeta nabave, imajući u vidu da se tržišno natjecanje pritom otvori što je više moguće drugim ponuditeljima. Tužitelj nije dokazao da je specifikacije odredio na način da ih može ispuniti više proizvoda. Normativna definicija nepravilnosti u europskom pravu ne razumijeva isključivo nastanak iznosom točno određenog financijskog učinka na proračun Europske unije, već ta definicija obuhvaća i stvarnu i potencijalnu štetu. To potvrđuje i europska sudska te domaća upravnosudska praksa. Država članica dužna je, stoga, utvrditi nepravilnost i u odnosu na potencijalni učinak, pri čemu se primjenjuje stopa ispravka. Za konkretnu vrstu nepravilnosti propisana je stopa financijskog ispravka od 25%, s mogućnošću smanjenja na 10% i 5%, ovisno o ozbiljnosti nepravilnosti. Ovdje nije bilo olakotnih okolnosti koje bi omogućile primjenu neke od nižih stopa ispravka, budući da su tehničke specifikacije pripremljene isključivo za jedan model proizvoda (autobusa), pri čemu je pristigla samo jedna ponuda. Tuženik predlaže da Sud odbije tužbeni zahtjev. Traži i naknadu troškova spora, koja je do zaključenja rasprave zatražena u ukupnom iznosu od 56,55 eura.

4. Sud je izveo dokaze čitanjem dokumentacije koja se nalazi u spisu predmeta upravnog postupka u kojem je doneseno osporavano rješenje i u spisu ovoga upravnog spora. Raspravnim rješenjem odbijeni su daljnji dokazni prijedlozi tužitelja, zbog razloga iznesenih u tom rješenju, kao i razloga koji proizlaze iz nastavka ovog obrazloženja.

5. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je, nakon rasprave provedene 22. siječnja 2025., utvrdio da tužbeni zahtjev nije osnovan. 6. Članak 2. točka 36. Uredbe (EU) br. 1303/2013 glasi:

„Za potrebe ove Uredbe primjenjuju se sljedeće definicije:

(36) „nepravilnost” znači svako kršenje prava Unije ili nacionalnog prava u vezi s njegovom primjenom koje proizlazi iz djelovanja ili propusta gospodarskog subjekta uključenog u provedbu ESI fondova koje šteti, ili bi moglo naštetiti proračunu Unije, tako da optereti proračun Unije neopravdanim izdatkom.“

7. Članak 206. Zakona o javnoj nabavi glasi:

„(1) Tehničkim specifikacijama, kako su definirane u Prilogu VII. točki 1. ovoga Zakona, utvrđuju se tražene karakteristike radova, robe ili usluga koje se nabavljaju. (2) Tehničke specifikacije moraju svim gospodarskim subjektima omogućiti jednak pristup postupku javne nabave i ne smiju imati učinak stvaranja neopravdanih prepreka za otvaranje javne nabave tržišnom natjecanju.“

8. U osporavanom rješenju tuženika citirani su i ostale relevantne odredbe Uredbe (EU) br. 1303/2013, te mjerodavne odredbe Zakona o javnoj nabavi, Uredbe o tijelima u sustavima upravljanja i kontrole korištenja Europskog socijalnog fonda, Europskog fonda za regionalni razvoj i Kohezijskog fonda, u vezi s ciljem "Ulaganje za rast i radna mjesta" ("Narodne novine", broj 107/14, 23/15, 129/15, 15/17, 18/17, 46/21 i 49/21), te Dokumentacije o nadmetanju. Te su odredbe tužitelju, stoga, poznate.

9. Nadalje, mjerodavni dio obrazloženja presude Europskog suda u predmetu C-406/14 od 14. srpnja 2016., donesene u pogledu usporedivoga pravnog pitanja, glasi:

“44 Međutim, iz definicije iz članka 2. točke 7. te uredbe proizlazi da kršenje odredaba prava Unije predstavlja nepravilnost u smislu te odredbe samo ako šteti ili bi moglo naštetiti općem proračunu Europske unije tako da tereti opći proračun neopravdanim izdatkom. Stoga takvu povredu treba smatrati nepravilnošću samo u mjeri u kojoj kao takva može imati posljedice za proračun. Nasuprot tomu, ne treba dokazati postojanje točno određene financijske posljedice (vidjeti analogijom presudu od 21. prosinca 2011., Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre, C-465/10, EU:C:2011:867, t. 47.).

45 Stoga treba zaključiti da povreda pravila postupka za javnu nabavu predstavlja nepravilnost u smislu članka 2. točke 7. Uredbe br. 1083/2006 ako se ne može isključiti mogućnost da je ta povreda utjecala na proračun uključenih Fondova.”

10. U pogledu odgovora na pitanje treba li za nastanak nepravilnosti postojati konkretna financijska šteta za proračun Europske unije, novija drugostupanjska praksa Visokoga upravnog suda Republike Hrvatske može se smatrati ustaljenom. Prema toj praksi, za utvrđivanje nepravilnosti nije potrebno dokazivati postojanje točno određene financijske posljedice, već je dovoljno da su postojale nepravilnosti i povreda pravila o javnoj nabavi koje bi se mogle dovesti u vezu s potencijalnim i stvarnim učinkom na proračun Europske unije (npr. presuda Visokoga upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj: Usž-3420/22-2 od 12. listopada 2022.). Tom praksom prvostupanjski sudovi nisu vezani, ali Sud u ovome predmetu ne nalazi valjane razloge za otklon od nje. Naime, i članak 2. točka 36. Uredbe (EU) br. 1303/2013, i stajalište izneseno u presudi Europskog suda od 14. srpnja 2016., nedvojbeno upućuju na zaključak da za nastup nepravilnosti u ovovrsnim predmetima nije nužan nastanak točno određene financijske štete za proračun Unije, već se primjenjuje standard (ne)mogućnosti isključenja utjecaja povrede na proračun uključenih Fondova.

11. Tužitelj, pritom, ni u upravnom postupku niti u ovome sporu nije pokazao da se taj utjecaj može posve isključiti. Naime, moguće je da neki od potencijalnih ponuditelja, s možebitno povoljnijom ponudom, nije sudjelovao u predmetnom postupku zbog spornih tehničkih specifikacija. Pritom tuženik osnovano ističe da u kontekstu primjene članka 206. Zakona o javnoj nabavi i Pravila o financijskim korekcijama nije od utjecaja okolnost da drugi gospodarski subjekti nisu sudjelovali u pripremnim postupcima prije sastavljanja Dokumentacije o nadmetanju. Tužitelj, usto, nije pravno utemeljeno obrazložio zbog čega tehničke specifikacije nije sastavio tako da u obzir uzme i adekvatne specifikacije drugih proizvođača, radi osiguranje veće razine tržišnog natjecanja, umjesto da se ograniči na prilagodbu primjedbama jedinog gospodarskog subjekta koji je sudjelovao u postupku prethodnog ispitivanja tržišta i prethodnog savjetovanja. U pogledu odgovora na pitanje može li se propisivanja sporne specifikacije smatrati nepravilnošću, Sud je suglasan i s ostalim razlozima koje je povezano s time iznio tuženik, koji razlozi su tužitelju poznati. Usto, kao i u ostalim konkurencijskim postupcima (ako nije drukčije posebno propisano), na ponuditelju je da dokaže svoje tvrdnje odnosno pridržavanje propozicija nadmetanja. Zbog toga ovdje nema pravne osnove za stajalište tužitelja prema kojem je tuženik trebao dokazivati da je samo jedan gospodarski subjekt mogao predati ponudu u situaciji u kojoj ponuditelj ne dokazuje da postoji i drugi mogući ponuditelj koji udovoljava specifikacijama. Sud, stoga, utvrđuje da tužitelj u predmetnom slučaju nije u cijelosti postupio prema članku 206. stavku 2. Zakona o javnoj nabavi.

12. Tuženik je, dakle, ima valjanu pravnu osnovu da navedenu nepravilnost tretira kao razlog za financijsku korekciju. Za rješavanje ovog spora preostaje razmotriti je li u konkretnom slučaju bilo valjane osnove za primjenu neke od manjih stopa financijske korekcije (10%, odnosno 5%). Sud pritom naglašava da određivanje stope financijske korekcije ne razumijeva primjenu slobodne (diskrecijske) ocjene, jer ovdje nema diskrecijskog, individualiziranog odlučivanja u okviru propisanog raspona prema okolnostima konkretnog slučaja primjenom načela svrhovitosti. Za svaku je nepravilnost propisana stopa korekcije, a u odnosu na dio nepravilnosti i pretpostavke za primjenu neke od drugih stopa. Kada je za konkretnu nepravilnost propisana mogućnost primjene više stopa, utvrđivanje koju stopu treba primijeniti čini pravom vezanu primjenu pravne norme, a ne slobodnu ocjenu službene osobe javnopravnog tijela. U tom je svjetlu potrebno promatrati i načelo razmjernosti u ovoj vrsti predmeta (čl. 1. st. 3. Pravila o financijskim korekcijama, a u odnosu na tuženika i čl. 6. Zakona o općem upravnom postupku, „Narodne novine“, broj 47/09 i 110/21, u nastavku teksta: ZUP). Pri tome regulaciju subvencijskih predmeta i inače obilježava striktnost i stroga formalnost, uz sudjelovanje profesionalnih aktera od kojih nije nerazmjerno ni nerazumno očekivati odgovarajući stupanj poznavanja mjerodavnih pravila i pažnje u postupanju.

13. Kriteriji za primjenu pojedine stope korekcije pri utvrđenju nepravilnosti broj 14, propisani Pravilima o financijskim korekcijama (kao sastavnog dijela ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava), glase:

„- 25 % - u slučaju kada minimalne razine sposobnosti nisu uopće povezane s predmetom nabave ili kada su uvjeti za isključenje, uvjeti za odabir ili kriteriji za odabir ili uvjeti za izvršenje ugovora koji su postavljeni doveli do situacije u kojoj je samo jedan gospodarski subjekt mogao predati ponudu, a takav ishod ne može se opravdati tehničkim uvjetima određenog ugovora

- 10% - u slučaju kada uvjeti i kriteriji iako ne diskriminiraju po osnovi zemlje, regije, lokacije ipak imaju odvraćajući učinak na gospodarske subjekte te dovode do ograničavanja tržišnog natjecanja

- 5% - ako je unatoč odvraćajućem učinku ipak osigurana minimalna razina tržišnog natjecanja, npr. veći broj ponuda prihvatljivih ponuda“.

14. Budući da tužitelj nije dokazao da je specifikacije odredio na način da ih može ispuniti više proizvoda (autobusa), niti da se takav ishod može opravdati tehničkim uvjetima dotičnog ugovora, Sud utvrđuje da je SAFU u predmetnom slučaju pravilno odredio stopu korekcije od 25%, što je tuženik osnovano potvrdio.

15. Uzevši u obzir navedeno, osporavana odluka tuženika ocjenjuje se zakonitom. Trebalo je stoga, na temelju članka 116. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 36/24, u nastavku teksta: ZUS), tužbeni zahtjev odbiti kao neosnovan.

16. Pri odbijanju tužbenog zahtjeva koji se odnosi na glavno traženje, trebalo je odbiti i zahtjev tužitelja za nadoknadu troškova upravnog spora (članci 144. i 147. ZUS-a).

17. Odluka Suda o zahtjevu tuženika za nadoknadu troškova spora na teret tužitelja donesena je na temelju odredbi članaka 144. i 147. ZUS-a te Pravilnika o naknadi troškova u sudskim postupcima („Narodne novine“, broj 59/88, 3/94 i 150/05), u okviru troškovnika tuženika podnesenog do zaključenja rasprave, te imajući u vidu da je djelatnost tuženika centralizirana u Zagrebu. Priznat je trošak povratne autobusne karte na relaciji Zagreb - Rijeka - Zagreb (čl. 20. st. 1., vezano uz čl. 6. i 7. navedenog Pravilnika), za jednu službenu osobu (20,00 eura). Ovlast je tuženika da odredi koliko će službenih osoba uputiti na raspravu, ali troškovi upućivanja više od jedne službene osobe ne mogu ići na teret protivne stranke (kao što, usporedbe radi, tužitelju, u slučaju uspjeha u sporu, na teret tuženika ne bi bili dosuđeni putni troškovi opunomoćenika - odvjetnika kada bi mu ured bio izvan grada u kojem je sjedište suda, bez obzira na pravo stranke da odabere odvjetnika iz drugoga grada). Stoga je zahtjev tuženika za nadoknadu troškova spora u preostalom dijelu odbijen.

U Rijeci 5. veljače 2025.

S u d a c

dr. sc. Alen Rajko

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda u tri primjerka, u roku od 15 dana od dana primitka prijepisa ove presude.

Dostaviti:

- Odvjetnici Šanin Gedri Krelja, Pula, Laginjina 3

- Ministarstvu regionalnoga razvoja i fondova Europske unije, Zagreb, Miramarska cesta 22