Poslovni broj: UsII-264/2024-6

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

ZAGREB

Frankopanska 16

U IME   REPUBLIKE HRVATSKE

PRESUDA

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga Suda Blanše Turić , predsjednice vijeća , Borisa Markovića i Ljiljane Karlovčan- Đurović , članova vijeća , te sudske savjetnice Marte Srake , zapisničarke , u upravnom sporu tužitelja Općine Vir , Trg sv. Jurja 1 , Vir , OIB: 95169016556 , zastupan po opunomoćenicima , odvjetnicima u Odvjetničkom društvu Marinović i parteri jtd , Zadar , Plemića Borelli broj 1 , protiv tuženika Ministarstva pravosuđa, uprave i digitalne transformacije , OIB: 72910430276 , Zagreb , Ulica grada Vukovara 49 , radi proglašavanja nezakonitom sjednice Općinskog vijeća Općine Vir , na sjednici vijeća održanoj 5. veljače 2025.

pretpostavljam da je

I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje odluke Ministarstva pravosuđa, uprave i digitalne transformacije klasa: 024-03/24-01/129 , urbroj: 514- 07-02-02/01-24-05 od 12. studenoga 2024.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Osporenom odlukom tuženika točkom 1. izreke proglašene su nezakonitom 20. sjednica Općinskog vijeća Općine Vir održana 10. listopada 2024. Točkom 2. izreke proglašavaju se ništavima Odluka o prihvaćanju proračuna Općine Vir za 2025. s pripadajućim programima i projekcijama za 2026. i 2027. godinu i Odluka o izvršavanju proračuna Općine Vir za 2025. godinu. 2025. donesene na 20. sjednici Općinskog vijeća Općine Vir održanoj 10. listopada 2024. Prema točki 3. izreke navedene odluke tuženika stupa na snagu danom donošenja. te će se objaviti u „Službenim novinama Općine Vir “.

2. Tužitelj u tužbi navodi da je osporena odluka neosnovana, nezakonita i nepravedna prema tužitelju te dovodi do izuzetno štetnih posljedica za tužitelja i sve „žitelje“ Općine Vir. Ističe da su osporenom odlukom povrijeđena osnovna ustavna načela, pravo na lokalnu samoupravu prema odredbama članka 128. – 131. Ustava Republike Hrvatske (dalje: Ustav), posebice odredbe članka 129.b Ustava koje propisuju da jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju pravo u okviru zakona, svojim statutima samostalno urediti unutarnje ustrojstvo i djelokrug svojih tijela te ih prilagoditi lokalnim potrebama i mogućnostima. Jednako tako, člankom 130. Ustava propisano je da su jedinice lokalne samouprave samostalne u obavljanju poslova iz svog djelokruga i podliježu samo nadzoru i ustavnosti ovlaštenog tijela. Navodi da je sloboda utvrđivanja unutarnjih odnosa predviđena i Europskom poveljom o lokalnoj samoupravi, posebice odredbama članka 6. stavka 1. Povelje kojima se jamči mogućnost slobodnog uređivanja odnosa u jedinicama lokalne samouprave. Smatra da se osporenom odlukom neopravdano zadire u autonomna prava tužitelja kao jedinice lokalne samouprave, a sve u okolnostima kada nije bilo moguće takvo miješanje. Ističe da je tuženik odlučio poništiti sjednicu održanu dana 10. listopada 2024. prvenstveno zbog okolnosti da je istog dana doneseno rješenje o raspuštanju Općinskog vijeća Općine Vir, klasa: 022-03/24- 09/04, urbroj: 50301-04/32-24-2, a koje je, što i sam tuženik navodi, stupilo na snagu 11. listopada 2024. Ističe kako iz navedenog proizlazi da je imao potpuno pravo održati sjednicu dana 10. listopada 2024. i donijeti odluke koje su prijeko potrebne radi funkcioniranja Općine Vir. Stoga smatra kako u ovom slučaju ne može biti riječ o "opstruiranju" rada Vlade Republike Hrvatske (dalje: Vlada) niti "izigravanju ovlasti" kako se to neosnovano navodi u obrazloženju odluke. U obrazloženju odluke, smatra tužitelj, zanemaruju se osnovni ciljevi lokalne samouprave, poboljšanje standarda života stanovnika jedinice lokalne samouprave te se nameće zaključak da su njihovi interesi od najmanjeg značaja u ovoj situaciji. Ističe kako Općinsko vijeće Općine Vir nije bilo raspušteno u trenutku održavanja sjednice niti se tako nešto s pravne strane može tvrditi pa je apsurdno da se tuženik poziva na takvu činjenicu kao razlogom za poništavanje sjednice i oglašavanje ništavim odluka koje su donesene na istoj. Tužitelj ističe kako je iz navedenog vidljivo da zapravo tuženik postupa suprotno općeprihvaćenim načelima, konkretno načelima vladavine prava i pravne sigurnosti, kada u isto vrijeme sam u obrazloženju odluke navodi da vijeće nije bilo raspušteno u vrijeme održavanja sjednice, odnosno da je vijeće raspušteno 11. listopada 2024., a istovremeno da je vijeće već bilo raspušteno u vrijeme održavanja sjednice te da održavanje sjednice dana 10. listopada 2024. predstavlja nezakonitost i kršenje opće prihvaćenih načela. Smatra da su tvrdnje iz obrazloženja tuženika kontradiktorne same po sebi te se u potpunosti zanemaruje svrha donošenja spornih odluka. 2.a) U odnosu na navod tuženika da je sama sjednica održana nezakonito iz razloga što je održana elektronski, putem video veze, tužitelj upućuje na odredbu članka 33. stavka 5. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi kojom je takva mogućnost propisana, kao i na odredbu članka 76. stavka 3. Poslovnika Općinskog vijeća Općine Vir ("Službeni glasnik Općine Vir" broj 11/09., 12/09., 2/11., 2/13., 2/18.) kojim je propisano da se sjednica Općinskog vijeća mogu održati i putem video veze. Stoga smatra da je navedena sjednica održana u skladu s važećim propisima te je Općina Vir, kao jedinica lokalne samouprave ovlaštena samostalno svojim statutom urediti unutarnje ustrojstvo i djelokrug svojih tijela sukladno članku 129.b Ustava. Slijedom navedenog tužitelj smatra kako je nejasno zašto tuženik ističe da je u ovom trenutku bilo potrebno zadirati u način sazivanja održavanja sjednice. Pojašnjava da je mogućnost održavanja sjednice Općinskog vijeća Općine Vir putem video veze uvedena početkom 2018. prema Odluci o izmjenama i dopunama Poslovnika Općinskog vijeća Općine Vir od 27. veljače 2018., dok na navedenu Odluku, kao i na istovrsne odluke nije bilo primjedbi od strane tijela državne uprave. Razvidno je, prema mišljenju tužitelja, da sudjelovanjem na sjednici putem video veze ne dolazi do krštenja prava niti jednog vijećnika niti mu se ograničava ili onemogućuje pravo na sudjelovanje u radu tijela. Slijedom toga proizlazi, da je riječ o nedopuštenom miješanju od strane Vlade, miješanju u načelo zajamčenog prava na lokalnu samoupravu, koje je kao takvo propisano Ustavom i Europskom poveljom o lokalnoj samoupravi. Tužitelj nadalje ističe kako je donio odluke o proračunu u najboljem interesu građana te ujedno podsjeća da je riječ o komunalnim projektima koji su od interesa za stanovnike jedinice lokalne samouprave. U tom kontekstu, okolnosti da su vijećnici sudjelovali u radu putem video veze predstavlja opasno miješanje u rad općinskih službi, bez sagledavanja i utvrđivanja činjeničnog stanja te u tom pravcu upućuje i na praksu Ustavnog suda u odluci poslovni broj: U-III-6132/2021 od 28. travnja 2021. Iz naprijed navedenih razloga tužitelj predlaže ovom Sudu da tužbu uvaži, poništi odluku tuženika te naloži tuženiku da mu nadoknadi troškove upravnog spora. Pored navedenog, tužitelj je u tužbi zatražio i donošenje rješenja o odgodnom učinku tužbe, navodeći da je osporenom odlukom dovedeno u pitanje funkcioniranje Općine Vir, kao jedinice lokalne samouprave, naročito u vidu donošenja odluka o proračunu.

3. Tuženik u odgovoru na tužbu u bitnome ističe kako većinu obrazloženja tužbe čini tužiteljev subjektivni prikaz stanja u Općini Vir, navodeći da je tuženik donošenjem odluke povrijedio odredbe članka 128. do 131. Ustava, uz isticanje članka 6. stavka 1. Europske povelje o lokalnoj samoupravi te zaključuje da osporena odluka neopravdano zadire u autonomna prava jedinice lokalne samouprave propisana navedenim pravnim aktima. Tuženik ističe da, iako je pravo na lokalnu samoupravu zajamčeno Ustavom, ono nije neograničeno, već je podložno određenim ograničenjima i uvjetima. Ta ograničenja postavljena su kako bi se osigurala usklađenost lokalne samouprave s nacionalnim zakonima, ustavnim postulatima i javnim interesom. Budući da država ima pravo i obvezu nadzora zakonitosti rada tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, tuženik je, prilikom donošenja odluke, postupao po eksplicitnoj odredbi članka 78.a Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi koja ga obvezuje na poduzimanje mjera, odnosno donošenje odluke, kojom će sjednicu predstavničkog tijela ili njezin dio proglasiti nezakonitim, a akte donesene na sjednici proglasiti ništavim u slučaju kada utvrdi nepravilnosti u radu predstavničkog tijela. Ističe da su u cijelosti promašene tvrdnje tužitelja da donesena odluka tuženika negativno utječe na "žitelje jer su onemogućeni u korištenju socijalnih blagodati proračuna", kao i da ista "onemogućuje općinsku upravu u infrastrukturnom razvoju Općine Vir". S tim u vezi tuženik navodi da Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi predviđa mogućnost situacije financiranja jedinice kada nije donesen proračun niti odluka o privremenom financiranju. Ujedno navodi da su tvrdnje tužitelja o nemogućnosti normalnog funkcioniranja Općine Vir u još jednoj godini bez proračuna u cijelosti neutemeljene, posebno imajući u vidu dopise nadležnog Ministarstva klasa: 024- 03/24-01/32, urbroj: 514-07-02-02/01-24-02 od 1. ožujka 2024. i urbroj: 514-07-02- 02/01-24-05 od 8. ožujka 2024. u kojima je tužitelju detaljno pojašnjen način financiranja jedinice lokalne samouprave u situaciji u kojoj nema proračuna pa čak niti odluke o privremenom financiranju. Nadalje tuženik ističe da je tužitelj već propitivao zakonitost donošenja odluke tuženika u vezi rada predstavničkog tijela Općine Vir. Naime, tužitelj je podnio tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Vlade o raspuštanju Općinskog vijeća Općine Vir („Narodne novine“ 117/24.) koji je odbijen presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj: UsII-206/2024- 7 od 30. listopada 2024. („Narodne novine“ 133/24.). Nadalje ističe da je tužitelj pokrenuo upravni spor radi poništenja odluke tuženika klasa: 024-03/23-01/197, urbroj: 514-07-02-02/06-24-07 od 14. veljače 2024., kojom je 15. sjednica Općinskog vijeća Općine Vir proglašena nezakonitom, a sve odluke na toj sjednici ništavim pa tako i proračun Općine Vir za 2024. te je u vezi navedenog upravnog spora Visoki upravni sud Republike Hrvatske donio presudu poslovni broj: UsII-71/2024 od 25. travnja 2024., kojom je odbio tužbeni zahtjev za poništavanje navedene odluke. Tuženik smatra kako je iz navedenog vidljivo da je postupao zakonito i u skladu sa svojim zakonskim ovlastima upravo s ciljem da umanji krizu koju je Općina Vir sama proizvela, budući da teret osiguranja normalnog funkcioniranja lokalne samouprave leži na svim sudionicima obnašanja dužnosti, koji su svi zajedno obvezni postupati u skladu s važećim propisima, rukovodeći se interesima i dobrobiti lokalnog stanovništva, upravo kako bi bile zadovoljene potrebe i interesi građana Općine Vir. 3.a.) Tuženik također navodi da sazivanje ad hoc elektroničke sjednice nakon saznanja za rješenje Vlade o raspuštanju Općinskog vijeća Općine Vir ne pridonosi pravnoj sigurnosti niti je takvo postupanje u skladu s osnovnim načelima prava. Ističe da je ostvarivanje načela zakonitosti u Republici Hrvatskoj, obuhvaćeno člankom 5. stavkom 2. Ustava u kojem se navodi da je svatko dužan držati se ustava i zakona i poštivati pravni poredak. Smatra da je Općinsko vijeće Općine Vir, znajući za rješenje Vlade o raspuštanju Općinskog vijeća Općine Vir, iako je do njegova stupanja na snagu bilo potrebno proteći još nekoliko sati, pokazalo nepoštivanje pravnog poretka Republike Hrvatske. U odnosu na navode tužitelja o mogućnosti održavanja sjednica Općinskog vijeća Općine Vir putem video veze, tuženik upućuje na odredbe članak 33. stavka 1. i članka 37. stavka 4. i 5. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi te ističe kako iz navedenih odredbi proizlazi da je sazivanje sjednica predstavničkog vijeća jedinica moguće i elektroničkim putem. Nadalje navodi da je održavanje sjednica elektroničkim putem, odnosno video vezom moguće samo u izvanrednim okolnostima sukladno zakonskim odredbama. Posebne okolnosti predstavljaju okolnosti kao što je primjerice bilo proglašenje epidemije bolesti Covid-19 i potresa, uslijed koje je bilo potrebno nastaloj situaciji prilagoditi i rad predstavničkog tijela jedinica. Ističe kako u konkretnom slučaju nisu bile ispunjene zakonski propisane pretpostavke za održavanje 20. sjednice Općinskog vijeća video vezom te stoga nije bilo niti osnove za održavanje te sjednice na takav način. Smatra da potreba za žurnim donošenjem određene odluke od strane predstavničkog tijela ni u kojem slučaju ne može predstavljati posebnu okolnost zbog koje bi se sjednica tog tipa održala elektroničkim putem. Sukladno navedenom tuženik ističe da je aktom klasa: 024-04/23-01/18, urbroj: 514-07-04-02/04-23-01 od 20. srpnja 2023. svim jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave dostavio Uputu u vezi predmetne materije te ispravne primjene članka 37. stavka 5. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi i u skladu s tada važećom sudskom praksom. Temeljem navedene upute sve su jedinice, pa tako i Općina Vir, bile u obvezi uskladiti svoje opće akte sa Zakonom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi. Iz navedenih razloga tuženik predlaže da se odbije tužbeni zahtjev i zahtjev za naknadu troškova spora kao neosnovani. U odnosu na prijedlog tužitelja za odgodnim učinkom tužbe, ističe da se isti temelji na općenitim tvrdnjama bez valjanih dokaza kojima se uspostavlja osnovana relacija između izvršenja odluke koja se tužbom osporava i štete na koju se tužitelj poziva.

4. U skladu s odredbom članka 6. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine", 36/24. – dalje: ZUS) tužitelj se očitovao na navode iz odgovora na tužbu te u bitnom ističe da je potpuno nerazumljivo tuženikovo širenje predmeta raspravljanja na sporove koji su se prethodno vodili između tužitelja i tuženika pa tako i na odluku tuženika od 14. veljače 2024. Tužitelj ističe da ustraje u svim navodima iz tužbe te predlaže da se poništi osporena odluka u cijelosti.

5. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

6. Odredbom članka 78.a. stavka 2. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi („Narodne novine“ 33/01., 60/01. -vjerodostojno tumačenje, 129/05., 109/07., 125/08., 36/09., 150/11., 114/12., 19/13. -pročišećni tekst, 137/15.-ispravak, 123/17., 98/19., 144/20. - dalje Zakon) propisano je, da kada utvrdi nepravilnost u radu predstavničkog tijela, tijelo državne uprave nadležno za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu donijet će odluku kojom će sjednicu predstavničkog tijela ili njezin dio proglasiti nezakonitom, a akte donesene na sjednici proglasiti ništavim.

7. Prema podacima u spisu predmeta proizlazi da je tuženik zaprimio 16. listopada 2024. zahtjev za poništenje 20. izvanredne sjednice Općinskog vijeća Vir, održane dana 10. listopada 2024. Nadalje proizlazi da je tuženik zaprimio i dopis Općine Vir klasa: 024-02/24-01/6, urbroj: 2198-12-06-24-7 od 10. listopada 2024. kojim su dostavljene Odluka o prihvaćanju Proračuna Općine Vir za 2025. s pripadajućim programima i projekcijama za 2026. i 2027. klasa: 021-02/24-01/6, urbroj: 2198/12-06-24-03 i Odluka o izvršavanju proračuna Općine Vir za 2025. klasa: 021-02/24-01/06, urbroj: 2198-12-06-24-04 koje je Općinsko vijeće donijelo na navedenoj sjednici održanoj elektroničkim putem, kao i Zapisnik s navedene sjednice.

8. Iz spisa nadalje proizlazi da je Vlada Republike Hrvatske na sjednici održanoj 10. listopada 2024. donijela rješenje o raspuštanju Općinskog vijeća Općine Vir, klasa: 022-03/24-09/04, urbroj: 50301-04/32-24-2 koje je obavljeno u Narodnim novinama dana 11. listopada 2024. („Narodne novine“ 117/24.). Rješenje o raspuštanju doneseno je, budući da je sjednica Općinskog vijeća Općine Vir na kojoj je donesen proračun Općine Vir za 2024. proglašena nezakonitom te je time ex lege proračun proglašen ništavim slijedom čega su se stekli uvjeti iz članka 84. stavka 1. točke 8. Zakona za raspuštanje predstavničkog tijela. Uvidom u ovosudni spis poslovni broj: UsII-206/2024, proizlazi da je presudom Visokog upravnog suda odbijen tužbeni zahtjev tužitelja za poništavanje rješenja Vlade Republike Hrvatske o raspuštanju Općinskog vijeća Općine Vir, klasa: 022-03/24-09/04, urbroj: 50301- 04/32-24-2 od 10. listopada 2024.

9. Tuženik je uvidom u dostavljenu dokumentaciju, utvrdio da je Općinsko vijeće Općine Vir u trenutku održavanja navedene sjednice imalo saznanje da je Vlada Republike Hrvatske donijela rješenje o raspuštanju Općinskog vijeća, a što tužitelj ni ne spori svojim navodima.

10. Polazeći od navedenog, ovaj Sud prihvaća stajalište tuženika kako u konkretnom slučaju nisu bile ispunjene pretpostavke za održavanje sporne sjednice i donošenja odluka na istoj, posebno nakon što je Vlada donijela rješenje o raspuštanju, a s kojim rješenjem su bili upoznati kako općinski načelnik tako i članovi Općinskog vijeća Općine Vir. Stoga se može zaključiti da sazivanje ad hoc sjednice i to elektroničkim putem, a nakon donošenja rješenja Vlade, upućuje na pokušaj izbjegavanja nastupanja pravnih posljedica takvog rješenja što je protivno pravnom poretku Republike Hrvatske.

11. U odnosu na navode tužitelja da su bile ispunjene pretpostavke za održavanje sporne sjednice elektroničkim putem, pri čemu se tužitelj poziva na odredbu članka 76. stavka 3. Poslovnika Općinskog vijeća Općine Vir, valja istaknuti da tuženik osnovano upire na odredbu članka 33. stavka 1. Zakona kojom je propisano da se način rada predstavničkog tijela uređuje poslovnikom predstavničkog tijela u skladu s tim Zakonom i statutom. Zakon, u članku 37. stavku 4. propisuje da se sjednice predstavničkog tijela mogu sazivati i elektroničkim putem. Međutim, prema stavku 5. istog članka Zakona u slučaju nastupanja posebnih okolnosti koje podrazumijevaju događaj ili određeno stanje koje se nije moglo predvidjeti i na koje se nije moglo utjecati, a koje trenutačno ugrožava pravni poredak, život, zdravlje ili sigurnost stanovništva te imovinu veće vrijednosti, za vrijeme trajanja posebnih okolnosti sjednice predstavničkih tijela iznimno se mogu održavati elektroničkim putem.

12. Polazeći od navedenih odredbi Zakona, kao i odlučnih činjenica, i ovaj Sud je stajališta, kako se u konkretnom slučaju nije radilo o takvim posebnim okolnostima koje bi opravdale održavanje sjednice elektroničkim putem. Slijedom svega navedenog, prihvaća se pravilnim zaključak tuženika da nisu bile ispunjene zakonom propisane pretpostavke za održavanje 20. sjednice Općinskog vijeća Općine Vir, a niti za njeno održavanje elektroničkim putem, odnosno putem video veze.

13. Polazeći od svega navedenog, kao i sadržaja tužbe te odgovora tuženika na tužbu i podataka u spisu predmeta, ovaj Sud ocjenjuje da su u konkretnom slučaju raspravljena sva odlučna i bitna pitanja za donošenje zakonite odluke tuženika, a koja utvrđenja tuženika, tužitelj svojim navodima nije doveo u sumnju.

14. S obzirom da je ovaj Sud meritorno odlučio o zakonitosti osporene odluke, odnosno odbio tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika to nije bilo potrebno posebno rješavati o odgodnom učinku tužbe kako je to tužitelj zatražio.

15. Trebalo je stoga na temelju odredbe članka 116. stavka 1. ZUS-a odlučiti kao pod točkom I. izreke.

16. S obzirom da je tužitelj odbijen sa svojim tužbenim zahtjevom nema zakonom propisanih pretpostavki za priznavanje troškova upravnog spora pa je zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora odbijen sukladno odredbi članka 147. stavka 1. ZUS-a .

U Zagrebu , 5. veljače 2024.

Predsjednica vijeća

Blanša Turić