Poslovni broj: UsII-135/2023-9

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

I

R J E Š E NJ E

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja Radmile Bolanča Vuković, predsjednice vijeća, dr. sc. Sanje Otočan i Mire Kovačić, članica vijeća, uz sudjelovanje višeg sudskog savjetnika Filipa Mihaljevića, zapisničara, u upravnom sporu tužitelja Hrvatske odvjetničke komore, OIB: 97760500066, Zagreb, Koturaška 53/II, protiv tuženika Povjerenika za informiranje Republike Hrvatske, OIB: 68011638990, Zagreb, Trg žrtava fašizma 3, uz sudjelovanje zainteresirane osobe ŽK, OIB: [osobni identifikacijski broj], [adresa], zastupanog po Mirku Kozini, OIB: [osobni identifikacijski broj], odvjetniku iz Splita, Gundulićeva 26, radi prava na pristup informacijama, na sjednici vijeća održanoj 5. veljače 2025.,

r i j e š i o  j e

Nastavlja se upravni spor prekinut rješenjem ovog Suda, poslovni broj: UsII- 135/2023-8 od 6. prosinca 2023.;

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-008- 07/23-01/453, URBROJ: 401-01/04-23-2 od 13. srpnja 2023.

II. Nalaže se tužitelju zainteresiranoj osobi naknaditi trošak odgovora na tužbu u iznosu 1.250,00 (tisuću dvjesto pedeset) eura u roku 60 (šezdeset) dana od dana dostave ove odluke.

Obrazloženje

1. Predmetni upravni spor bio je prekinut rješenjem ovog Suda, poslovni broj: UsII-135/2023-8 od 6. prosinca 2023., do donošenja Odluke Suda Europske Unije vezano za tumačenje prava Europske unije, Direktive (EU) 2019/1024 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. lipnja 2019. o otvorenim podacima i ponovnoj uporabi informacija javnog sektora (L 172/56, 26. lipnja 2019.) budući da je navedeno pravo bilo mjerodavno za rješavanje ovog upravnog spora. Predmet je u Sudu Europske Unije zaprimljen pod oznakom C-336/23.

2. Nakon što je Sud Europske Unije 21. studenoga 2024. donio odluku, stekli su se uvjeti za nastavak ovog spora. Slijedom navedenog, pozivom na odredbu članka 105. stavka 5. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, 36/24.; dalje ZUS), odlučeno je kao u izreci rješenja.

3. Osporavanim rješenjem tuženika poništeno je rješenje tužitelja, broj: 979-23-7 od 18. svibnja 2023. i predmet je vraćen tužitelju na ponovni postupak.

4. Navedenim rješenjem tužitelja odbačen je zahtjev za pristup informacijama ŽK od 21. siječnja 2023. kojim je zatražio dostavu preslike specifikacije isplata tužitelja u sklopu poslovne suradnje (autorski honorari, honorari temeljem ugovora o djelu) fizičkim osobama za razdoblje od 1. do 31. siječnja 2022. Zahtjev je odbačen uz obrazloženje da tužitelj, kao zakonom ustanovljena samostalna i neovisna organizacija odvjetnika, nije tijelo javne vlasti koje bi bilo dužno primjenjivati odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine", 25/13., 85/15., 69/22.; dalje: ZPPI).

5. Tužitelj pobija rješenje tuženika zbog pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene materijalnog prava. Tuženik je trebao primijeniti članak 2. stavak 1. točku 1. Direktive EU 2019/1024 Europskog Parlamenta i Vijeća od 20. lipnja 2019. o otvorenim podacima i ponovnoj uporabi informacija javnog sektora (L 172/56). Direktiva propisuje uvjete koji moraju biti ispunjeni da bi se tijela mogla smatrati javnopravnim tijelima za potrebe te Direktive: (a) uspostavljena su posebno u svrhu zadovoljavanja potreba od općeg interesa, koje nisu industrijske ili komercijalne naravi; (b) imaju pravnu osobnost i; (c) većim dijelom financiraju ih državna, regionalna ili lokalna tijela ili druga javnopravna tijela ili u pogledu upravljanja podliježu nadzoru tih tijela ili imaju upravni, upravljački ili nadzorni odbor u kojem su više od polovice članova imenovala državna, regionalna ili lokalna tijela ili druga javnopravna tijela. Suprotno navedenom, u članku 5. stavku 1. točki 2. ZPPI-a, tijela javne vlasti drugačije su definirana. Tužitelj ukazuje na ovosudske odluke u kojima je navedeno da s obzirom da je istekao rok za implementaciju u kojem je Republika Hrvatska bila dužna prenijeti Direktivu u nacionalno zakonodavstvo, Direktiva ima izravan učinak i treba se izravno primijeniti na predmetni slučaj. Tužitelj ističe da s obzirom na utvrđenu neusklađenost definicije tijela javne vlasti kako je propisana ZPPI-em s definicijom propisanom odredbama Direktive te stajališta ovog Suda u kojem se u slučaju neusklađenosti ZPPI-a s Direktivnom treba izravno primijeniti Direktiva, on ne ispunjiva jedan od tri uvjeta koji moraju biti kumulativno ispunjeni da bi se smatrao tijelom javne vlasti u smislu Direktive. Naime, nije financiran od državnih, regionalnih ili lokalnih tijela ili drugih javnopravnih tijela niti u pogledu upravljanja podliježe nadzoru tih tijela, niti ima upravni, upravljački ili nadzorni odbor u kojem je više od polovice članova imenovala državna, regionalna ili lokalna tijela ili druga javnopravna tijela. Tužitelj ističe da je ovaj Sud zauzeo stajalište da prihodi od članarina i upisnina nisu javna sredstva jer se radi o sredstvima kojima se tužitelj financira kao samostalna i neovisna pravna osoba. Stoga, činjenica da tužitelj vodi imenike, upisnike i evidencije o članstvu, koje su javne knjige, izvadci iz istih ne čini tužitelja javnopravnim tijelom u smislu odredaba ZPPI-a. Predlaže poništiti rješenje tuženika i odbiti žalbu zainteresirane osobe.

6. Tuženik i zainteresirana osoba u odgovorima na tužbu predlažu istu odbiti kao neosnovanu.

7. Tuženik osporava osnovanost tužbe iz razloga navedenih u obrazloženju pobijane odluke. Ukazuje na sadržaj odredbe članka 5. stavka 1. točka 2. ZPPI-a. Ističe da je tužitelj pravna osoba koja ima javne ovlasti i pravna osoba čiji je osnivač Republika Hrvatska budući da je Zakonom o odvjetništvu predviđeno osnivanje tužitelja te su propisane javne ovlasti koje su mu dodijeljene. Prema zaključku o pravnom shvaćanju sa sjednice sudaca Visokog upravnog suda RH od 6. lipnja 2022. prihodi od članarina i upisnina ne predstavljaju javna sredstva, ali je nesporna činjenica da je tužitelj tijelo javne vlasti i obveznik provedbe ZPPI-a. Ukazuje na odredbe Zakona o odvjetništvu i Statuta Hrvatske odvjetničke komore iz kojih proizlazi obavljanje javnih ovlasti tužitelja. Članak 5. stavak 1. točka 2. ZPPI-a, kojim je definiran pojam tijela javne vlasti ostao je nepromijenjen stupanjem na snagu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine", 69/22.) kojim je preuzeta Direktiva. Kriteriji temeljem kojih neko tijelo javne vlasti potpada pod zakonsku odredbu tijela jasno su definirani te iz njih proizlazi ključan element djelovanja takvih tijela - rad u javnom interesu.

8. Zainteresirana osoba ŽK osporava osnovanost tužbe navodeći da je tužitelj tijelo javne vlasti, pravna osoba s javnim ovlastima, osnivač mu je Republika Hrvatska, te je kao takav obveznik provedbe ZPPI-a. Prema Zakonu o odvjetništvu tužitelj odlučuje o stjecanju i prestanku prava na obavljanje odvjetništva, vodi imenik odvjetnika i odvjetničkih vježbenika, upisnike zajedničkih odvjetničkih ureda, odvjetničkih društava, imenik stranih odvjetnika s matičnim sjedištem iz država članica EU, imenik odvjetnika koji u RH imaju pravo obavljati odvjetničku službu pod nazivom odvjetnik. Navedeni imenici, upisnici i evidencije su javne knjige koje tužitelj vodi, potvrde izdane na temelju podataka iz tih evidencija su javne isprave.

8.1. Zainteresirana osoba napominje da temeljem Zakona o odvjetništvu tužitelj ima ovlast normativnog uređenja pravnih odnosa od javnog interesa, donosi Tarifu o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika koja se objavljuje u Narodnim novinama uz suglasnost ministra nadležnog za poslove pravosuđa. U slučajevima obrane po službenoj dužnosti troškovi iste padaju na teret proračunskih sredstava, a visina nagrade za rad odvjetnika utvrđuje se Pravilnikom o visini nagrade za rad odvjetnika prilikom obrana po službenoj dužnosti, obrana na teret proračunskih sredstava i odvjetnika kao opunomoćenika djeteta žrtve kaznenog djela koji donosi Vlada Republike Hrvatske.

8.2. Pogrešnim smatra pozivanje tužitelja na neusklađenost definicije tijela javne vlasti u ZPPI-u i Direktivi za koju navodi da regulira otvorene podatke i ponovnu uporabu informacija, a ne pristup informacijama. Implementacijom Direktive u ZPPI-i definicija tijela javne vlasti iz ZPPI-a ostala je nepromijenjena. Predlaže Sudu zakazati raspravu, odbiti tužbeni zahtjev i traži naknadu troška za sastav odgovora na tužbu u iznosu 1.250,00 eura.

9. Tužitelju su dostavljeni odgovori na tužbu tuženika i zainteresirane osobe sukladno članku 6. ZUS-a.

10. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

11. Sud je presudu donio sukladno članku 98. ZUS-a, bez održavanja rasprave, vodeći se načelima ekonomičnosti i efikasnosti, imajući u vidu da je činjenično stanje nesporno utvrđeno te da je sporna bila primjena materijalnog prava.

12. Odlučujući o tužbi, nakon uvida u cjelokupni predmet, ovaj Sud zaključuje da je odluka tuženika pravilna i zakonita.

13. Sporno pitanje u ovom predmetu bilo je je li tužitelj tijelo javne vlasti kakvog ima u vidu odredba članka 5. stavka 1. točka 2. ZPPI-a prema kojoj su tijela javne vlasti, tijela državne uprave, druga državna tijela, jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravne osobe i druga tijela koja imaju javne ovlasti, pravne osobe čiji je osnivač Republika Hrvatska ili jedinica lokalne ili područne (regionalne) samouprave, pravne osobe koje obavljaju javnu službu, pravne osobe koje se temeljem posebnih propisa financiraju pretežito ili u cijelosti iz državnog proračuna ili iz proračuna jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave odnosno iz javnih sredstava (nameta, davanja i sl.), kao i trgovačka društva u kojima Republika Hrvatska i jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju zasebno ili zajedno većinsko vlasništvo.

14. Naime, budući da je bilo sporno primjenjuje li se na zahtjeve za pristup informacijama nova Direktiva (EU) 2019/1024 Europskog Parlamenta i Vijeća od 20. lipnja 2019. o otvorenim podacima i ponovnoj uporabi informacija javnog sektora, kojom su izmijenjene definicije obveznika pružanja informacije i kojom su u cijelosti stavljene izvan snage Direktive koje su implementirane u Zakonu o pravu na pristup informacijama („Narodne novine", 25/13., 85/15.) ili se ta nova Direktiva odnosi samo na zahtjeve za ponovnu uporabu informacije to je ovaj Sud zatražio donošenje prethodne odluke o tumačenju odredaba Direktive (EU) 2019/1024 Europskog Parlamenta i Vijeća od 20. lipnja 2019. o otvorenim podacima i ponovnoj uporabi informacija javnog sektora u vezi tumačenja i primjene novih definicija obveznika i iznimki od obveze pružanja informacije kad se od tijela javnog sektora zahtjeva pristup informaciji koju je to tijelo stvorilo ili ju posjeduje.

15. Presudom Suda EU, broj: C-336/23 od 21. studenoga 2024. taj je Sud odlučio da Direktivu (EU) 2019/1024 Europskog Parlamenta i Vijeća od 20. lipnja 2019. o otvorenim podacima i ponovnoj uporabi informacija javnog sektora treba tumačiti na način da zahtjev za pristup dokumentima u posjedu tijela javnog sektora ne ulazi u njezino područje primjene.

16. Stoga, imajući u vidu naprijed navedenu presudu Suda EU, po ocjeni ovog Suda, osnovano zaključuje tuženik da tužitelj ulazi u doseg primjene naprijed citirane odredbe članka 5. stavka 1. točke 2. ZPPI-a, tj da se radi o tijelu javne vlasti.

17. Javna ovlast tužitelja proizlazi iz odredaba Zakona o odvjetništvu („Narodne novine", 9/94., 117/08., 50/09., 75/09., 18/11., 126/21.; dalje: Zakon) i odredaba Statuta Hrvatske odvjetničke komore („Narodne novine", 151/22.; dalje: Statut).

18. Odredbom članka 37. stavka 1. Zakona propisano je da se odvjetnici obvezno udružuju u Komoru kao samostalnu i neovisnu organizaciju sa svojstvom pravne osobe, a Komora predstavlja odvjetništvo Republike Hrvatske kao cjelinu (stavak 2.). Sukladno odredbi članka 43. Zakona Komora vodi imenik odvjetnika i odvjetničkih vježbenika, upisnike zajedničkih odvjetničkih ureda i odvjetničkih društava, imenik stranih odvjetnika s matičnim sjedištem iz država članica Europske unije i imenik odvjetnika koji u Republici Hrvatskoj imaju pravo obavljati odvjetničku službu pod nazivom odvjetnik te druge evidencije određene Zakonom i Statutom. Imenici, upisnici i evidencije su javne knjige, a izvadci iz imenika i drugih evidencija koje vodi Komora te potvrde izdanih na temelju podataka iz tih evidencija su javne isprave.

19. Prema odredbi članka 32. stavka 2. Zakona rješenje o zabrani rada odvjetničkog društva upravni je akt protiv kojeg se može pokrenuti upravni spor. Nadalje, tijelo Komore određeno Statutom donosi rješenje o brisanju odvjetnika iz imenika odvjetnika (članak 51. stavak 2.). Člankom 74. Zakona je propisano da disciplinski postupak pokreće disciplinsko tijelo određeno Statutom po službenoj dužnosti ili na zahtjev tijela Komore određenog Statutom ili na zahtjev ministra nadležnog za poslove pravosuđa.

20. Komora, ima javnu ovlast normativnog uređenja te donosi Statut i druge opće akte, između ostalog i Tarifu o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika, Kodeks odvjetničke etike, kao i Pravilnik o polaganju ispita iz Kodeksa odvjetničke etike i Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika.

21. Člankom 1. stavkom 1. Statuta vidljive su pojedine javne ovlasti Komore, a člankom 170. je propisano da se u postupcima za upis u imenike odvjetnika i odvjetničkih vježbenika, za obnovu postupka upisa te u drugim slučajevima u kojima odlučuje o pravima i obvezama odvjetnika, odvjetničkih vježbenika, odvjetničkih društava i pravnih podružnica, osim ako zakonom, tim Statutom ili drugim općim aktom Komore nije drugačije određeno, ovlaštena tijela Komore odlučuju primjenjujući na odgovarajući način pravila Zakona o općem upravnom postupku.

22. Proizlazi dakle, da je Hrvatska odvjetnička komora pravna osoba koja u određenim slučajevima obavlja javne ovlasti te je obveznik omogućavanja pristupa informacijama sukladno odredbama ZPPI-a.

23. Napominje se da je i prema odlukama Ustavnog suda Republike Hrvatske, na koje osnovano ukazuje tuženik u obrazloženju osporenog rješenja, broj: U-III-198/96 od 8. srpnja 1999., broj: U-III-6526/12 od 6. lipnja 2013., broj: U-III-4379/17 od 3. prosinca 2019., iz odredaba Zakona i Statuta proizlazi da je Hrvatska odvjetnička komora javnopravno tijelo te ima svojstvo pravne osobe, obavlja određene javne ovlasti u odnosu na svoje članstvo te da među javne ovlasti iste pored ostalog spada i disciplinsko sudovanje u odnosu na vlastito članstvo i pojavljuje se kao donositelj pojedinačnih akata.

24. Također, i u odlukama ovog Suda primjerice poslovni broj: UsII-132/2021 od 16. lipnja 2021. te poslovni broj: Usoz-73/2019 od 24. listopada 2022. izraženo je pravno shvaćanje da se radi o pravnoj osobi s javnim ovlastima te se zakonitost njenih općih akata ocjenjuje u objektivnom upravnom sporu. Valja istaći i da je ovaj Sud donio zaključak o pravnom shvaćanju na sjednici sudaca od 6. lipnja 2022. prema kojem ne proizlazi da tužitelj ne bi bio obveznik provedbe ZPPI-a, već proizlazi da kad se radi o pravu na pristup informacijama koje se tiču raspolaganja sredstvima Komore, da o takvom zahtjevu treba odlučiti nakon što se provede test razmjernosti i javnog interesa budući da sredstva Hrvatske odvjetničke komore nisu javna sredstva.

25. Imajući u vidu sve naprijed navedeno, a posebno presudu Suda Europske unije broj: C-336/23 od 21. studenoga 2024. pozivanje tužitelja na neke druge odluke ovog Suda nije odlučno. Stoga Sud zaključuje da osporenim rješenjem, uz obrazloženje kakvo je njime dano, nije povrijeđen zakon na štetu tužitelja, dok povrede pravila postupka ovaj Sud nije našao.

26. Slijedom iznesenog, ocijenivši da žalbeni prigovori tužitelja nisu odlučni niti su od utjecaja na zakonitost osporavanog rješenja, na temelju članka 116. stavka 1. ZUS-a, odlučeno je kao u točki I. izreke.

27. Odluka o trošku odgovora na tužbu zainteresirane osobe, točka II. izreke, temelji se na odredbi članka 144. stavaka 1. i 2. i članka 147. stavka 1. ZUS-a.

U Zagrebu 5. veljače 2025.

Predsjednica vijeća

Radmila Bolanča Vuković