Poslovni broj: Usž-4330/2024-3

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

R J E Š E N J E

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Jelene Rajić, predsjednice vijeća, Marine Kosović Marković i mr.sc. Inge Vezmar Barlek članica vijeća te više sudske savjetnice Ivane Jasprica Konjuh, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice ĐB iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik iz Zagreba, Kordunska 1, protiv tuženika: Grad Zagreb - gradonačelnik, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937 radi šutnje uprave, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv rješenja Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: UsI-183/24-7 od 4. listopada 2024., na sjednici vijeća održanoj 5. veljače 2025.

r i j e š i o  j e

I. Odbija se žalba i potvrđuje rješenje Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: UsI-183/24-7 od 4. listopada 2024.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova žalbenog postupka.

Obrazloženje

1. Pobijanim rješenjem prvostupanjskog suda odbačena je tužba podnesena zbog šutnje uprave zbog neodlučivanja o prigovoru tužiteljice izjavljenom protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/23-014/2021, URBROJ: 251-09-22-1/004- 23-03 od 31. listopada 2023. te je odbijen zahtjev tužiteljice za nadoknadom troškova upravnog spora (točke I. i II.).

2. Tužiteljica podnosi žalbu protiv osporenog rješenja koja u uvodnom dijelu sadržava i zahtjev za izuzeće poimenično navedenih sutkinja i više sudske savjetnice - specijalistice Visokog upravnog suda Republike Hrvatske. U razlozima žalbe, u bitnom, navodi da nije sporno da je uložila prigovor na prvostupanjsko rješenje, koji je ujedno predala odnosno dostavila neposredno postupajući po uputi o pravnom lijeku na rješenju koje je donio gradski upravni ured Grada Zagreba po službenoj dužnosti u upravnom postupku pozivanjem na odredbu članka 6. Odluke o novčanoj pomoći roditeljima odgojiteljima („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 10/2022., dalje: Odluka), odnosno Odluke o novčanoj pomoći roditeljima odgojiteljima („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 10/18., 20/21., 29/21. i 25/22., dalje: Odluka). Smatra da je predmet spora pravno pitanje, odnosno je li šutnja uprave povodom prigovora tužiteljice nastupila nakon proteka roka od osam dana od izjavljivanja prigovora sukladno mjerodavnom članku 122. stavku 3. Zakona o općem upravnom postupku, ili nakon isteka roka od 60 dana sukladno članku 121. Zakona o općem upravnom postupku. Mišljenja je da prvostupanjsko rješenje proturječi obvezujućem shvaćanju ovog Suda sadržanom u presudi i rješenju poslovi broj Usoz-254/2023-7 od 19. prosinca 2023., u kojoj odluci je Visoki upravni sud Republike Hrvatske zauzeo stajalište da je pravni lijek propisan člankom 10. Odluke zakonito propisan i da ne predstavlja narušavanje prava na pravično suđenje, pri čemu se pozvao na pravno shvaćanje Ustavnog suda Republike Hrvatske zauzetog u odluci broj:U-I-2911/2017 od 5. veljače 2019. Tvrdi da je tom odlukom Visoki upravni sud Republike Hrvatske potvrdio nadležnost predstavničkih tijela da općim aktom propišu i koji će pravni lijek biti u konkretnoj upravnoj stvari, žalba ili prigovor, ovisno o vlastitoj procjeni, a ne da smiju isključiti nadzor suda i pristup sudu. Smatra neshvatljivim da narav bilo kojeg pojedinačnog akta, naročito onog javnopravnog tijela, ovisi o tome koji je pravni lijek propisan za isti, odnosno je li propisan uopće, ako je nesporno da pravni lijek, primjerice žalba ne mora čak niti biti propisana. Naglašava da je smisao i svrha Zakona o općem upravnom postupku nadzor javnopravnih tijela od strane sudbene vlasti i time provedba Ustava, a ne onemogućavanje javnopravnim tijelima da pravnim smicalicama izbjegnu sudski nadzor, a da se građanima onemogući sudska zaštita, odnosno pravo na pristup sudu. Tvrdi da nije moguće razmjerno ograničiti pravo tužiteljice na djelotvoran pravni lijek i pristup sudu te na ispunjenje legitimnog očekivanja zajamčenog člankom 122. stavka 3. Zakona o općem upravnom postupku po izjavljenom prigovoru i to sukladno uputi o pravnom lijeku i članku 10. Odluke te istu natjerati da pričeka sa sudskom zaštitom dulje nego je propisano.

2.1. Mišljenja je da je prvostupanjski sud donoseći rješenje postupao proizvoljno i arbitrarno budući da su iznijeti razlozi suprotni volji zakonodavca te člancima 121. i 122. Zakona o općem upravnom postupku. Smatra da je sud takvim postupanjem pridonio stvaranju procesne neravnoteže u korist tijela javne vlasti Grada Zagreba, odnosno tuženika, a na štetu tužiteljice i svih stranaka na koje se odnosi primjena Odluke, jer se na taj način potonjima ostavlja propisan rok od 8 dana za uložiti prigovor, dok se pak tuženiku daje rok za žalbu od 60 dana. Naglašava da pravno shvaćanje Visokog upravnog suda Republike Hrvatske izraženo u odluci broj Usž-1061/2024 od 11. rujna 2024., u trenutku podnošenja predmetne tužbe nije bilo zauzeto, stoga isto ne može biti važeći izvor prava. Tvrdi da joj je pravo na pristup sudu ograničeno i samom činjenicom da je sud zbog pogrešno zauzetog pravnog shvaćanja, propustio u cijelosti utvrditi je li se tužiteljica imala pravo obratiti sudu radi šutnje. Ukazuje na to da je tužba radi šutnje uprave svojevrsno pravno sredstvo koje ima istu svrhu kao i zahtjev za suđenje u razumnom roku te da je obveza suda uvijek meritorno riješiti tužbu radi šutnje, osim u slučaju obustave.

2.2. Posljedično nezakonitom rješavanju točke I. izreke rješenja, ukazuje i na nezakonitost točke II. izreke istog rješenja, kojim je odbijen njezin zahtjev za naknadnom troškova spora. Predlaže usvojiti ovu žalbu te sukladno tomu u skladu s odredbama Zakona o upravnim sporovima poništiti pobijano rješenje u cijelosti i vratiti predmet na ponovno postupanje, uz obvezivanje tuženika na naknadu troškova upravnog spora koji je prethodio ovoj žalbi, a podredno predlaže, usvojiti ovu žalbu, preinačiti osporeno rješenje te naložiti tuženiku naknaditi tužiteljici trošak upravnog spora. Potražuje trošak sastava žalbe u iznosu od 1.562,50 EUR.

3. Tuženik, iako uredno pozvan, nije podnio odgovor na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. Ispitujući pobijano rješenje u granicama žalbenih razloga sukladno odredbi članka 134. stavka 1. u svezi s odredbom članka 128. stavka 4. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 36/24, dalje: ZUS), Sud ne nalazi postojanje ni jednog žalbenog razloga propisanog odredbom članka 126. stavka 1. ZUS-a.

6. Prije svega, a u odnosu na podneseni zahtjev za izuzeće, valja reći da je isti, prije donošenja ove odluke, pravomoćno odbačen rješenjem Predsjednice Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, broj Su-665/2024-63 (spojeni spisi Su-645/2024, Su-647/2024, Su-648/2024, Su-649/2024, Su-650/2024, Su-654/2024, Su-655/2024) od 23. siječnja 2025.

7. Nadalje, prema podacima spisa tužiteljica je 5. siječnja 2024. podnijela tužbu radi tzv. "šutnje uprave", navodeći da tuženik nije odlučio o njezinom prigovoru izjavljenom 23. studenog 2023. na rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I- 551-06/23-014/2021, URBROJ: 251-09-22-1/004-23-03 od 31. listopada 2023., a koji je podnijela prema uputi o pravnom lijeku. Tužbom je zahtijevala da sud naloži tuženiku donošenje odluke o prigovoru izjavljenom na naprijed navedeno rješenje od 31. listopada 2023. godine.

8. Prvostupanjski sud je odbacio tužbu kao prijevremenu.

9. Prema ocjeni ovoga Suda, pravilno je prvostupanjski sud ocijenio da u konkretnom slučaju nisu postojale pretpostavke za vođenje spora sukladno mjerodavnim propisima.

10. Člankom 40. stavkom 2. ZUS-a, propisano je da se pri pokretanju spora zbog propuštanja donošenja pojedinačne odluke ili propuštanja postupanja u propisanom roku tužba sudu podnosi najranije osam dana nakon proteka propisanog roka.

11. Odredbom članka 10. stavka 1. Odluke propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od 8 dana od dostave pojedinačnog akta preko nadležnoga gradskog upravnog tijela.

12. Mjerodavnom Odlukom nije propisan rok za donošenje odluke o izjavljenom pravnom lijeku protiv prvostupanjskog rješenja (pojedinačne odluke) pa u konkretnom slučaju valja odgovarajuće primijeniti odredbu članka 121. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj 47/09., 110/21. -dalje: ZUP). Uzimajući u obzir članak 121. ZUP-a drugostupanjsko tijelo, u ovom slučaju čelnik tijela, rješenje o pravnom lijeku, odnosno prigovoru sui generis izjavljenom protiv prvostupanjskog rješenja, dužno je donijeti i dostaviti stranci što je prije moguće, a najkasnije u roku od 60 dana od dana predaje pravnog lijeka, ako zakonom nije propisan kraći rok.

13. U konkretnoj upravnoj stvari uređenoj općim aktom (status i pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja), nadležno prvostupanjsko tijelo donijelo je rješenje kojim je odlučeno o pravu i pravnom interesu stranke, koje se prema pravnom shvaćanju ovoga Suda izraženom u presudi poslovni broj: Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022. (kao i presudi poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023., potvrđenoj u Odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-1744/2023 od 14. studenoga 2023., smatra pojedinačnom odlukom (upravnim aktom), čija se zakonitost preispituje prvo prigovorom čelniku, a potom pred nadležnim upravnim sudom.

14. Stoga se ovdje ne radi o prigovoru kao procesnom institutu koji je reguliran odredbama ZUP-a, odnosno ne radi se o situaciji iz članka 42. (inicijativa za pokretanje postupka po službenoj dužnosti), ne radi se o situaciji iz članka 155. (traženje obavijesti o uvjetima, načinu i postupku ostvarivanja ili zaštite prava ili pravnog interesa zainteresirane osobe u određenoj upravnoj stvari), ne radi se o situaciji iz članka 156. (zaštita od drugih oblika postupanja javnopravnih tijela) niti se radi o situaciji iz članka 157. i 158. ZUP-a (zaštita od postupanja pružatelja javnih usluga).

15. S obzirom na navedeno, prema ocjeni ovoga Suda, neovisno o tome što je propisani pravni lijek protiv predmetne pojedinačne odluke u općem aktu nazvan prigovorom, imajući pri tome u vidu i članak 12. stavak 1. i 3. ZUP-a, ne dolazi do primjene odredba članka 122. ZUP-a.

16. Naime, prema članku 12. stavku 1. ZUP-a protiv prvostupanjske odluke, odnosno ako javnopravno tijelo nije o upravnoj stvari riješilo u propisanom roku, stranka ima pravo žalbe, ako zakonom nije drukčije propisano, dok prema stavku 3. istog članka ZUP-a stranka pravo na prigovor ima protiv upravnog ugovora ili drugog postupanja javnopravnog tijela ili pružatelja javnih usluga.

17. Slijedom naprijed iznesenog te s obzirom da zakonom nije drukčije propisano, u konkretnom slučaju, tijelo kojem se, prema općem aktu, podnosi prigovor (gradonačelnik) nema obvezu o izjavljenom pravnom lijeku odlučiti u roku od osam dana od dana njegovog izjavljivanja sukladno članku 122. stavku 3. ZUP-a.

18. Stoga, ovaj Sud nalazi da u vrijeme podnošenja tužbe nisu bili ispunjeni procesni uvjeti za njeno podnošenje jer nije protekao krajnji instruktivni rok propisan odredbom članka 121. ZUP-a, u kojem javnopravno tijelo mora odlučiti o pravnom lijeku. Konkretni prigovor tužiteljice podnesen je 23. studenoga 2023., pa je predmetna tužba zbog propuštanja tuženika da u zakonom propisanom roku odluči o pravnom lijeku, podnesena prije isteka roka iz odredbe članka 40. stavka 2. ZUS-a.

19. Imajući u vidu navedeno, prvostupanjski je sud pravilno utvrdio da ne postoje pretpostavke za vođenje upravnog spora u povodu tužbe tužiteljice te je tužbu zakonito odbacio na temelju članka 46. stavka 1. točka 1. ZUS-a, pri čemu je za svoju odluku dao valjane i dostatne razloge.

20. Odluka o trošku temeljena je na odredbi članka 147. stavka 1. ZUS-a koji propisuje da stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako Zakonom nije drukčije propisano. S obzirom da tužiteljica nije uspjela u sporu, nije osnovan njezin zahtjev za naknadu troškova upravnog spora.

21. Kako navodi žalbe nisu osnovani niti od utjecaja na donošenje drukčije odluke, a o podnesenom zahtjevu za izuzeće je prije donošenja ove odluke pravomoćno odlučeno, to je na temelju članka 135. stavka 1. i 148. stavka 4. u vezi s člankom 128. stavkom 4. ZUS-a, odlučeno kao u izreci.

U Zagrebu, 5. veljače 2025.

Predsjednica vijeća

Jelena Rajić