Poslovni broj: Usž-3331/2024-3

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

R J E Š E N J E

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, Eveline Čolović Tomić, predsjednice vijeća, Senke Orlić-Zaninović i Ane Berlengi Fellner, članica vijeća te više sudske savjetnice Nele Petrović, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice ZD iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi šutnje uprave, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv rješenja Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-98/24-5 od 29. svibnja 2024., na sjednici vijeća održanoj 4. veljače 2025.

r i j e š i o  j e

I. Odbija se žalba i potvrđuje rješenje Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-98/24-5 od 29. svibnja 2024.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova žalbenog postupka.

Obrazloženje

1. Pobijanim rješenjem prvostupanjskog suda odbačena je tužba od 4. siječnja 2024. podnesena radi šutnje uprave tuženika, Gradonačelnika Grada Zagreba. Tužba je podnesena jer gradonačelnik do podnošenja tužbe nije donio odluku o prigovoru koji je tužiteljica 18. prosinca 2023. podnijela pozivom na članak 156. stavak 3. Zakona o općem upravnom postupku (“Narodne novine”, broj: 47/09., 110/21.; dalje: ZUP). Predmetni prigovor od 18. prosinca 2023., tužiteljica je podnijela jer tuženik nije u roku od 8 dana odlučio o njenom ranijem prigovoru izjavljenom 22. studenog 2023. protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/23-014/1076, URBROJ: 251- 09-22-1/003-23-3 od 2. studenog 2023., o prestanku novčane pomoći.

2. Tužiteljica podnosi žalbu protiv pobijanog rješenja prvostupanjskog suda zbog bitne povrede pravila sudskog postupka, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja te pogrešne primjene materijalnog prava. U razlozima žalbe, u bitnom, navodi da se u konkretnom slučaju radi o prigovoru radi šutnje uloženom po članku 12. stavku 3. i članku 156. u vezi s člankom 122. ZUP-a. Navodi da je sud po zaprimanju tužbe istu dostavio tuženiku na odgovor i od tuženika zaprimio odgovor na tužbu te, potom, i cjelokupni upravni spis, a iz kojih je jasno proizlazilo da je tuženik prigovor tužiteljice radi šutnje u međuvremenu riješio. Međutim, sud nije nikada pozvao tužiteljicu da se očituje, proširuje li predmetnu tužbu radi šutnje na to rješenje kojim je razvidno otklonjena šutnja uprave. Mišljenja je da joj je na taj način povrijeđeno pravo na pristup sudu i pravo na pravično suđenje. Nadalje, tužiteljica navodi da se rješenje prvostupanjskog suda ne može ispitati jer su razlozi iznijeti u obrazloženju nedorečeni i nejasni zbog toga što sud nije obrazložio koja to zakonska pretpostavka za vođenje spora nije ispunjena, odnosno iz obrazloženja nije jasno je li razlog za odbačaj nepravodobnost, odnosno prijevremenost tužbe, ili je neki drugi razlog iz članka 30. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 20/10., 143/12., 152/14., 94/16., 29/17. i 110/21., dalje u tekstu: ZUS) bio odlučan za odbačaj tužbe. Tužiteljica je mišljenja da prigovor koji je prethodio tužbi predstavlja pravni lijek iz članka 12. stavka 3. u vezi s člankom 156. ZUP-a po kojemu se postupa u skladu s člankom 122. ZUP-a u roku iz stavka 3., a u odnosu na koji je sudska zaštita predviđena u članku 122. stavkom 4. ZUP-a. Za ulaganje istoga ZUP ne propisuje rok, a ne donošenje odluke o prigovoru na rješenje od strane tuženika upravo spada u ostala postupanja iz članka 156. ZUP-a. Poziva se na praksu upravnih sudova iz koje, prema mišljenju tužiteljice, proizlazi osnovanost podnošenja predmetnog prigovora radi šutnje, te na praksu Europskog suda za ljudska prava vezano uz načelo pravne sigurnosti. Upućuje na pravna shvaćanja Ustavnog suda Republike Hrvatske u odlukama broj U-III- 4174/2021 od 24. travnja 2024., U-III-4066/2022, U-III-4183/2019 od 10. prosinca 2020., U-III-2021/2021 od 17. veljače 2022. i U-III-4374/2005 od 25. siječnja 2011. godine. Pobija i točku II. izreke rješenja o troškovima spora. Smatra da su svi zatraženi troškovi bili opravdani jer je tužba bila dopuštena te ju sud nije bio ovlašten odbaciti bez ulaska u meritum ili barem prije nego pozove tužiteljicu na očitovanje o proširenju tužbenog zahtjeva. Mišljenja je da je tužiteljica uspjela s tužbom iz razloga jer je tuženik nakon podnošenja tužbe radi šutnje uistinu odlučio rješenjem povodom njezinog prigovora. Stoga smatra da ima pravo na naknadu troškova upravnog spora u smislu članka 79. stavka 1. i stavka. 4. ZUS-a. Slijedom svega navedenog, predlaže usvojiti žalbu te poništiti rješenje prvostupanjskog suda, a sve uz obvezivanje tuženika da tužiteljici naknadi sve nastale troškove upravnog spora uvećano za trošak sastavljanja ove žalbe.

3. Tuženik, iako uredno pozvan, nije podnio odgovor na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. Ispitujući pobijano rješenje u granicama žalbenih razloga, sukladno članku 73. stavku 1., u svezi članka 67. stavka 3. ZUS-a, ovaj Sud nalazi da je tužba pravilno odbačena.

6. Iz dokumentacije spisa predmeta proizlazi da je tužiteljica 4. siječnja 2024. podnijela tužbu radi šutnje uprave, navodeći da tuženik nije odlučio o njenom prigovoru izjavljenom 18. prosinca 2023., koji je podnijela jer tuženik nije riješio njezin raniji prigovor od 22. studenog 2023., podnesen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/23-014/1076, URBROJ: 251-09-22-1/003-23-3 od 2. studenog 2023., o prestanku novčane pomoći. Tužbom je zahtijevala da sud naloži čelniku tuženika da u roku od osam dana odluči o prigovoru radi šutnje uprave koji je tužiteljica izjavila 18. prosinca 2023., a prvostupanjski sud je tužbu odbacio.

7. Prema ocjeni ovoga Suda, pravilno je prvostupanjski sud zaključio da u konkretnom slučaju nisu postojale pretpostavke za vođenje spora sukladno mjerodavnim propisima.

8. U konkretnoj upravnoj stvari uređenoj općim aktom (Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja, „Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj 10/18., 20/21., 25/22., dalje u tekstu: Opći akt) nadležno prvostupanjsko tijelo donijelo je rješenje od 2. studenog 2023., kojim je odlučeno o pravu i pravnom interesu stranke, a koje se, prema pravnom shvaćanju ovoga Suda izraženom u presudi poslovni broj: Usoz-8/22- 68 od 5. srpnja 2022. (kao i presudi poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023., potvrđenom u Odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-1744/2023 od 14. studenog 2023.), smatra pojedinačnom odlukom (upravnim aktom), čija se zakonitost preispituje prvo prigovorom čelniku, a potom pred nadležnim upravnim sudom. Neovisno o tome što je propisani pravni lijek protiv predmetne pojedinačne odluke u općem aktu nazvan prigovorom, imajući pri tome u vidu članak 12. stavak 1. i 3. ZUP- a, tu ne dolazi do primjene odredba članka 122. ZUP-a, odnosno ne radi se niti o jednoj od situacija u kojima ZUP kao pravni lijek propisuje prigovor (članci, 42., 155., 156., 157. i 158. ZUP-a). Takvo shvaćanje izraženo je i u ranijim odlukama ovog Suda (primjerice odluka poslovni broj: Usž-2346/2024-2 od 8. listopada 2024. godine).

9. Mjerodavnim Općim aktom nije propisan rok za donošenje odluke o izjavljenom pravnom lijeku (prigovoru sui generis) protiv prvostupanjskog rješenja (pojedinačne odluke) pa u konkretnom slučaju valja odgovarajuće primijeniti odredbu članka 121. ZUP-a, prema kojoj je drugostupanjsko tijelo, u ovom slučaju čelnik tijela, rješenje o pravnom lijeku - prigovoru sui generis, izjavljenom protiv rješenja, dužno donijeti i dostaviti stranci što je prije moguće, a najkasnije u roku od 60 dana od dana predaje pravnog lijeka, ako zakonom nije propisan kraći rok.

10. Naime, prema članku 12. stavku 1. ZUP-a, protiv prvostupanjske odluke, odnosno ako javnopravno tijelo nije o upravnoj stvari riješilo u propisanom roku, stranka ima pravo žalbe, ako zakonom nije drukčije propisano, dok prema stavku 3. istog članka ZUP-a, stranka pravo na prigovor ima protiv upravnog ugovora ili drugog postupanja javnopravnog tijela ili pružatelja javnih usluga.

11. Prema članku 24. stavku 2. ZUS-a, pri pokretanju spora zbog propuštanja donošenja pojedinačne odluke ili propuštanja postupanja u propisanom roku tužba se sudu podnosi najranije osam dana nakon proteka propisanog roka, a odredba članka 156. ZUP-a se odnosi na pravo osobe, koja smatra da joj je drugim postupanjem javnopravnog tijela iz područja upravnog prava, o kojem se ne donosi rješenje, povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes, da može izjaviti prigovor sve dok takvo postupanje traje ili traju njegove posljedice.

12. Prema ocjeni ovog Suda, u konkretnom slučaju ne radi se o situaciji iz članka 156. ZUP-a, jer se u konkretnoj upravnoj stvari donosi rješenje o pravu stranke kao i rješenje povodom Općim aktom propisanog prigovora.

12.1. U ovom sporu je odlučeno o tužbi zbog tzv. "šutnje uprave" u vezi s prigovorom koji je tužiteljica podnijela čelniku tijela, zato što čelnik tijela nije donio odluku o ranijem prigovoru (prigovoru sui generis iz Općeg akta) kojim je osporavala rješenje o novčanoj pomoći s kojim nije bila zadovoljna. Rješenje o tom prethodnom prigovoru doneseno je 12. prosinca 2023., a predmetna tužba je podnesena 4. siječnja 2024. godine.

12.2. Rješenje kojim je odlučeno o prvotnom prigovoru je doneseno pravovremeno, jer za odlučivanje o tom prigovoru nije propisan rok u Općem aktu koji ga propisuje (prigovor sui generis) pa za ocjenu nastupa povrede roka rješavanja treba primijeniti opći rok za rješavanje/postupanje u svim upravnim stvarima, koji iznosi 60 dana od dana predaje podneska po kojem treba odlučiti ili postupiti. Stoga nije bilo mjesta izjavljivanju još jednog prigovora zbog "šutnje", niti je taj pravni lijek dopušten u ovakvom slučaju, posljedično čemu je nedopuštena i predmetna tužba. Prema tome, tužiteljica pogrešno smatra da je tuženik o prigovoru na rješenje o prestanku prava morao odlučiti u roku od osam dana propisanom odredbom članka 122. stavka 3. ZUP- a, a pogrešno drži i da se radi o prigovoru iz članka 156. ZUP-a.

13. Shodno tome, u slučaju poput ovog, tužiteljica je mogla pravnu zaštitu od propuštanja donošenja odluke o predmetnom prigovoru zatražiti tek ako nadležno tijelo, u konkretnom slučaju gradonačelnik Grada Zagreba, nije u roku od 60 dana donio odluku o prigovoru na rješenje o prestanku prava i nakon proteka daljnjeg roka iz članka 24. stavka 2. ZUS-a. Ova pravna zaštita se, u konkretnoj stvari, ostvaruje tužbom, zbog ne donošenja pojedinačne odluke u propisanom roku, a ne prigovorom čelniku radi ne donošenja odluke o prethodnom prigovoru.

14. Prema ocjeni ovog Suda, tužiteljica je prigovor javnopravnom tijelu podnijela protivno odredbama ZUP-a, i to još k tome prije proteka roka za rješavanje ranije podnesenog prigovora (prigovora sui generis) pa, u konkretnom slučaju, nisu bile ispunjene pretpostavke za odlučivanje o tužbi radi šutnje uprave jer nije bio protekao krajnji instruktivni rok propisan odredbom članka 121. ZUP-a, u kojem javnopravno tijelo mora odlučiti o pravnom lijeku. Ovo stoga jer je predmetni prigovor tužiteljice radi šutnje uprave podnesen 18. prosinca 2023., dok je prigovor protiv pojedinačnog akta podnesen 22. studenog 2023. pa je predmetna tužba od 4. siječnja 2024. zbog propuštanja tuženika da u zakonom propisanom roku odluči o pravnom lijeku, podnesena prije isteka roka iz odredbe članka 24. stavka 2. ZUS-a.

15. Imajući u vidu navedeno, prvostupanjski je sud pravilno utvrdio da ne postoje pretpostavke za vođenje upravnog spora u povodu tužbe tužiteljice te je tužbu zakonito odbacio, na temelju članka 30. stavka 1. točke 1. ZUS-a, kao nedopuštenu, pri čemu je za svoju odluku dao valjane i dostatne razloge.

16. Slijedom svega navedenog, u konkretnom slučaju, u kojem se ocjenjuju pretpostavke za pokretanje spora, prvostupanjski sud nije bio dužan pozvati tužiteljicu da se izjasni o pobijanju odluke o inicijalnom prigovoru proširenjem tužbenog zahtjeva, jer je prvostupanjski sud osnovano utvrdio da nisu ostvarene pretpostavke za vođenje ovog spora. Činjenica da je tuženik nakon podnošenja predmetne tužbe odlučio o prigovoru na rješenje o prestanku prava, ne utječe na to da u ovom sporu tužiteljica nije uspjela, budući da je njena tužba ocijenjena nedopuštenom i odbačena.

17. Ovaj Sud ne nalazi osnovanim navode tužiteljice u pogledu povrede prava i načela zajamčenih ZUP-om, Ustavom i Europskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava, jer je predmetna tužba pravilno odbačena kao nedopuštena, uz dostatne i valjano obrazložene razloge.

18. Odluka o trošku temeljena je na odredbi članka 79. stavka 4. ZUS-a, koji propisuje da stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano. S obzirom da tužiteljica nije uspjela u sporu, nije osnovan zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora, uključujući i troškove žalbenog postupka.

19. Kako navodi žalbe nisu osnovani niti od utjecaja na donošenje drukčije odluke, na temelju članka 74. stavka 1. u svezi odredbe članka 67. stavka 3. ZUS-a i članka 79. stavka 6. ZUS-a, a sukladno ovlaštenju iz članka 169. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 36/24.), odlučeno je kao u izreci.

U Zagrebu, 4. veljače 2025.

Predsjednica vijeća

Evelina Čolović Tomić