Republika Hrvatska

Upravni sud u Zagrebu

Zagreb, Avenija Dubrovnik 6

Poslovni broj: Us I-2811/2023-9

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sutkinji toga suda Mirjani Harapin, te Ljerki Perica, zapisničarki, upravnom sporu tužiteljice FH iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenica Maja Topić, odvjetnica u Zagrebu, Kralja Držislava 4, OIB: [osobni identifikacijski broj], protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, kojeg zastupa opunomoćenica FHZ, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, 31. siječnja 2025.,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništenjem rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1560, URBROJ: 251-02-01/001-23-2 od 25. svibnja 2023.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadom troškova ovog upravnog spora.

Obrazloženje

1. Osporavanim rješenjem Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551- 06/23-014/1560, URBROJ: 251-02-01/001-23-2 od 25. svibnja 2023. odbija se prigovor tužiteljice izjavljen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22-013/4287, URBROJ: 251-09-22-1/003-23-02 od 28. ožujka 2023. (točka I. izreke). Istim rješenjem odbijen je zahtjev tužiteljice za naknadu troškova (točka II. izreke).

1.1. Navedenim prvostupanjskim rješenjem od 28. ožujka 2023. zamijenjene su točke II. i III. izreke zaključka Grada Zagreba, Ureda za demografiju, KLASA: 551- 06/20-013/269, URBROJ: 251-21-21-1/011-20-2 VP od 15. svibnja 2020., na način kako je izrekom toga rješenja određeno.

2. Tužiteljica tužbom i tijekom spora osporava zakonitost rješenja tuženika u cijelosti u bitnome navodeći odluke i kronologiju postupanja upravnog tijela u predmetu priznavanja i određivanja prava na ostvarivanje novčane pomoći roditelja odgojitelja do donošenja osporenog rješenja. Ističe kako je zaključak kojim joj je priznato pravo pravomoćan upravni akt, pa se isti može mijenjati samo uz uvjete propisane Zakonom o općem upravnom postupku („Narodne novine“ broj: 47/09 i 110/21, dalje: ZUP), te se u tom smislu poziva na odredbe članka 13. ZUP-a. Navodi kako je Odluka o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“ broj 25/22, dalje u tekstu Odluka/22) donesena od strane Gradske skupštine na temelju članka 41. točka 2. Statuta Grada Zagreba („Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 23/16, 2/18, 23/18, 3/20, 3/21, 11/21 – pročišćeni tekst i 16/22, dalje: Statut GZ) i potpada pod definiciju općeg akta, a bez pravne podloge u odredbama ZUP-a ili bilo kojeg drugog zakona.

2.1. Ističe da o njenom zahtjevu za izuzeće gradonačelnika nije riješeno prije donošenja osporenog rješenja, a bez valjanog obrazloženja odluke tuženika da o takvom zahtjevu odluči naknadno, suprotno načelima zakonitosti, učinkovitosti i ekonomičnosti te vladavine prava i prava na pravično suđenje, pa se poziva na odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske poslovni broj: U-III-5184/2013 od 8. prosinca 2016. u dijelu koji se odnosi na argument „zdravog razuma“ navodeći kako prava ne smiju biti iluzorna i prividna, nego stvarna i učinkovita. Također joj nije omogućeno iznijeti zahtjev za izuzeće službene osobe prvostupanjskog javnopravnog tijela prije donošenja prvostupanjskog rješenja, pa predlaže provesti dokazni postupak saslušanjem službene osobe prvostupanjskog javnopravnog tijela na okolnosti udovoljavanja kriterijima neovisnosti i nepristranosti.

2.2. Navodi kako iz odredbe članka 6. Odluke/22 nije vidljivo na koji način će se u praksi provesti usklađivanje iznosa novčane pomoći, rješenje je doneseno i protekom roka koji je definiran navedenom odlukom, a budući da je pravo ostvareno na temelju pravomoćnog upravnog akta smatra povrijeđenima načela pravne sigurnosti i legitimnih očekivanja.

2.3. Citira navode iz presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj: Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022. navodeći da je donošenjem pobijanih rješenja u svjetlu konvencijskih i ustavnih zahtjeva vezanih uz zaštitu vlasništva u smislu članka 1. Protokola 1. uz Konvenciju i čl. 48. Ustava Republike Hrvatske došlo do miješenja u njeno pravo na mirno uživanje vlasništva, a javnopravno tijelo nije oslobođeno obveze ispitivanja da li je miješanje u mirno uživanje vlasništva razmjerno u svakom pojedinom slučaju.

2.4. Navodi kako joj je povrijeđeno pravo na pravni lijek, pa u tom smislu citira odredbe ZUP-a i Ustava Republike Hrvatske navodeći da u odnosu na zaključak o izuzeću gradonačelnika (koji je trebao biti donesen prije osporenog rješenja) tužiteljici nije u okolnostima konkretnog predmeta zajamčena sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata i postupanja javnopravnih tijela, što osporeno rješenje čini nezakonitim.

2.5. Nadalje, propisivanjem prigovora kao pravnog lijeka umjesto žalbe, tužiteljica smatra povrijeđenima pravo na pravni lijek, a takvu odluku smatra arbitrarnom i ista je stavlja u nepovoljniji položaj.

2.6. Navodi kako nisu postojali uvjeti za pokretanje postupka i donošenje pobijanih rješenja, a propisani člankom 42. ZUP-a, poziva se na odredbe članka 6. Odluke/22, navodeći da ista nema uporište u zakonu, pa je usklađivanje novčane pomoći bez primjene odredaba ZUP-a ili nekog drugog zakona arbitrarno i samovolja javnopravnog tijela, a pored navedenog problematizira prirodu roka iz navedenog članka za donošenje rješenja ističući da je isti prekluzivne naravi. Budući da pravomoćni akt na temelju kojega je stečeno/ priznato pravo i dalje egzistira tužiteljica ističe kako ne mogu istodobno egzistirati dva pojedinačna upravna akta koja isti pravni odnos uređuju na različit način.

2.7. Ističe kako su u konkretnom predmetu postojali razlozi za provedbu ispitnog postupka, budući da u postupku ocjene zakonitosti Odluke pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske nisu utvrđivane individualne, konkretne, obiteljske okolnosti i čimbenici koji su karakteristični za svakog pojedinog korisnika novčane pomoći, čime je onemogućeno tijelo u provođenju testa razmjernosti u svakom pojedinom slučaju. Takvim postupanjem tuženika povrijeđene su i odredbe članka 30. ZUP-a, dakle, pravo stranke na izjašnjavanje, a došlo je i do povrede načela iz članka 6. ZUP-a.

2.8. U podnescima dostavljenim tijekom spora pobija da bi osporeno rješenje potpisao gradonačelnik Grada Zagreba. Predlaže izvesti pojedinačno naznačene dokaze (u podnesku predanom na ročištu) radi utvrđivanja okolnosti iz kojoj proizlazi opravdanost zahtjeva za izuzeće.

2.9 Tužbom zahtjeva da sud poništi osporeno i prvostupanjsko rješenje uz naknadu troškova.

3. Tuženik u odgovoru na tužbu u cijelosti ostaje kod navoda danih u obrazloženju rješenja. Osporava osnovanost tužbe navodeći kako je pobijano rješenje doneseno na temelju odredbe članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba, 10/18., 20/21. i 25/22., dalje: Odluka) te članka 6. Odluke/22. Pozva se na obrazloženja pravomoćne presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022. i Usoz-143/22 od 27. veljače 2023. kojima su cijenjeni neosnovanima pojedinačno naznačeni prigovori koje tužiteljica sada ponavlja u tužbi, te dalje obrazlaže kako je tim presudama ocijenjena zakonitom Odluka, dakle taj je sud ocijenio legitimnim pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja na način koji smatra odgovarajućim, odnosno sukladnim s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini. Dakle, prvostupanjsko je tijelo prilikom donošena rješenja postupilo u skladu s odredbom općeg akta koji je presudom suda ocijenjen zakonitim, pa neosnovanim cijeni prigovor tužiteljice da se postupak ne bi mogao pokrenuti po službenoj dužnosti.

3.1. Nadalje tuženik ističe da predmetna novčana pomoć nije uređena zakonom, a u odnosu na prigovor tužiteljice da nisu utvrđene okolnosti i činjenice bitne za razjašnjavanje predmetne upravne stvari poziva se na odredbe članka 49. stavka 1. ZUP-a o provođenju postupka bez izjašnjavanja stranke, navodeći kako se u konkretnom slučaju pravo nije utvrđivalo već se radilo o usklađivanju iznosa s novom Odlukom, pa je javnopravno tijelo iznose novčane pomoći i razloge prestanka moglo utvrditi na temelju službenih podataka kojima raspolaže.

3.2. Vezano za prigovor tužiteljice o povredi prava na pravni lijek, tuženik se poziva na točku 57. obrazloženja presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj: Usoz-143/22 od 27. veljače 2023., a u odnosu na prigovor propusta tijela da donese rješenje u roku propisanom članku 6. Odluke/22 tuženik navodi da se radi o roku čije propuštanje ne proizvodi štetne posljedice, pa se radnja koja nije obavljena u roku mogla i naknadno obaviti.

3.3. Vezano za izuzeće službene osobe tuženik navodi da se o izuzeću stavljenom u žalbenom postupku više ne može samostalno rješavati već samo kao o jednom od žalbenih razloga (USH Us-307/85 od 22.05.1985.), a da tužiteljica u prigovoru nije niti tražila izuzeće već je paušalno navela da službena osoba koja je donijela prvostupanjsko rješenje ne udovoljava kriterijima neovisnosti i nepristranosti, bez da je navedeno potkrijepila određenim dokazima i činjenicama. U odnosu na zahtjev za izuzeće gradonačelnika tuženik navodi da je u obrazloženju rješenja naznačeno da će o istom odlučiti posebnim zaključkom, pa se poziva na odredbe članka 24. stavka 1., 2. i 3. ZUP-a navodeći da se u konkretnom slučaju radi o fakultativnom izuzeću kada čelnik tijela nije u obvezi izuzeti službenu osobu od vođenja postupka, odnosno rješavanja o upravnoj stvari već to može učiniti ako utvrdi da postoje drugi razlozi koji dovode u sumnju njezinu nepristranost. Naime, kod fakultativnog izuzeća nema zakonske obveze prekida upravnog postupka dok se ne donese odluka o izuzeću, pa navode tužiteljice iznesene u tom smjeru cijeni neosnovanima.

3.4. U odnosu na ostale navode tužbe tuženik se poziva na obrazloženje pobijanog rješenja.

3.5. Predlaže odbiti tužbu kao neosnovanu.

4. Sud je 17. siječnja 2025. održao usmenu i javnu raspravu, na koju je pozvao stranke spora, pa je time strankama, u skladu s odredbom članka 6. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 36/24, dalje u tekstu: ZUS) dana mogućnost izjasniti se o zahtjevima i navodima protivne stranke te o svim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet ovog upravnog spora.

4.1. Na navedenoj raspravi stranke spora u bitnome navode kao u tužbi, odnosno odgovoru na tužbu.

4.2. Tužiteljica navodima iznesenima tijekom spora dodaje kako je tek sada pred sudom u mogućnosti dokazivati individualne okolnosti vezano za povrede prava na mirno uživanje vlasništva, jer u postupku ocjene zakonitosti općeg akta nije sudjelovala.

4.3. Tuženik se protivi izvođenju daljnjeg dokaznog postupka na način kao je predložila tužiteljica.

5. Ocjenjujući zakonitost osporenog rješenja te razmatrajući sporna činjenična i pravna pitanja, sud je izveo dokaze uvidom u sudski spis predmeta i uz odgovor na tužbu priloženi spis tuženika.

5.1. Raspravnim rješenjem suda odbijeni su prijedlozi tužiteljice za provođenjem daljnjeg dokaznog postupka izvođenjem dokaza navedenih u podnesku predanom u spis na raspravi kao i prijedlog za saslušanjem tužiteljice na okolnosti navedene u tužbi, jer je isto prema ocjeni suda nepotrebno i neekonomično, te protivno načelu učinkovitosti spora. Ovo zato, jer je sudskom spisu priložen spis tuženika, te sva obimna dokumentacija na koju se tužiteljica poziva u tužbi i tijekom ovoga spora. Saslušanje tužiteljice sud nije cijenio opravdanim provoditi, jer se u konkretnom slučaju radi o primjeni odredaba Odluke, a o pitanju povrede prava na vlasništvo i primjenu testa razmjernosti očitovao se tuženik, odnosno nadležni sud u objektivnom sporu ocjene zakonitosti Odluke kao i Ustavni sud Republike Hrvatske. Iz istih razloga sud je odbio i prijedlog tužiteljice za izvođenjem dokaza na okolnosti navedene u podnesku predanom sudu na raspravi.

6. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, sukladno odredbi članka 114. stavka 3. ZUS-a, sud je utvrdio da tužbeni zahtjev nije osnovan.

7. U ovom predmetu nije sporno da je pravomoćnim zaključkom Grada Zagreba, Ureda za demografiju, KLASA: 551-06/20-013/269, URBROJ: 251-21-21-1/011-20-2 VP od 15. svibnja 2020. tužiteljici temeljem Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 10/18., dalje; Odluka/18) priznato pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja na način kako je izrekom tog zaključka određeno, počevši od 01. lipnja 2020., uz određenje da novčana pomoć prestaje sukladno odredbama članka 7. Odluke temeljem koje je pravo i priznato (točke I. do III. izreke).

8. Prvostupanjskim rješenjem od 28. ožujka 2023. izmijenjen je zaključak iz točke 7. na način da se umjesto isplaćivanja mjesečnog iznosa u u iznosu od 65 % prosječne bruto plaće djelatnika u gospodarstvu Grada Zagreba za razdoblje I. - VIII. mjesec prethodne godine, novčana pomoć tužiteljici, isplaćuje mjesečno i to:

-do 31. ožujka 2023. u iznosu od 65 % prosječne bruto plaće djelatnika u gospodarstvu Grada Zagreba za razdoblje I. - VIII. mjesec prethodne godine;

-od 1. travnja 2023. do 30. lipnja 2023. u iznosu neto minimalne plaće za 2023. u Republici Hrvatskoj;

-od 1. srpnja 2023. do prestanka novčane pomoći sukladno članku 7. ove odluke, u iznosu od 50 % neto minimalne plaće za tekuću godinu u Republici Hrvatskoj.

8.1. Istim rješenjem utvrđuje se da novčana pomoć prestaje:

- 30. rujna 2023., korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina ili će do 30. rujna 2023. navršiti 7 godina;

-posljednjeg dana u mjesecu u kojem je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina, korisniku čije će dijete navršiti 7 godina nakon 30. rujna 2023.;

-posljednjeg dana u mjesecu u kojem je odjavljeno prebivalište u [adresa] ili je evidentiran privremeni odlazak iz Republike Hrvatske korisnika ili djece;

-posljednjeg dana u mjesecu u kojem je podnesen zahtjev za prestankom novčane pomoći od strane korisnika;

-posljednjeg dana u mjesecu u kojem su dijete za koje je ostvarena novčana pomoć ili ostala djeca ispisana iz osnovne škole na području Grada Zagreba ili Zagrebačke županije;

-posljednjeg dana u mjesecu u kojem se navršava šest mjeseci od kada je preminulo dijete za koje je ostvarena novčana pomoć.

8.2. Prvostupanjsko tijelo obrazlaže da je Gradska skupština donijela Odluku/22 koja je stupila na snagu 17. rujna 2022., a da je člankom 6. Odluke/22 propisano da će o iznosima novčane pomoći i razlozima prestanka gradsko upravno tijelo po službenoj dužnosti donijeti pojedinačne akte, radi usklađenja s tom odlukom do 31.12.2022, da je Visoki upravni sud Republike Hrvatske rješenjem Usoz-143/22-15 obustavio izvršenje Odluke/22 do donošenja odluke u postupku zakonitosti općeg akta, da su presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske Usoz-143/22-19 od 27. veljače 2022. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22 i stavljeno izvan snage ranije navedeno rješenje o obustavi izvršenja Odluke/22.

8.3. Stoga, prvostupanjsko tijelo navodi da nije moglo postupati ranije, da je rok iz članka 6. Odluke/22 instruktivan rok čije propuštanje direktno ne dovodi do štetnih posljedica, pa se radi o radnji koja se može obaviti i naknadno, navodeći dalje da se ne dira u ostvareno pravo, već se usklađuju iznosi novčane pomoći i razlozi prestanka u skladu s člancima 3. i 4. Odluke/22. Također se obrazlaže da će o prestanku novčane pomoći nadležno tijelo odlučiti po službenoj dužnosti, a da je korisnik dužan prijaviti promjenu podataka koji utječu na ostvarenje prava u roku od 15 dana od nastanka promjene uz upozorenje da će iznos ne pripadajuće primljene naknade korisnik biti dužan vratiti, u suprotnom će tijelo povrat ostvarivati tužbom pred nadležnim sudom.

9. Tuženik je odbio kao neosnovan prigovor tužiteljice potvrđujući rješenje prvostupanjskog tijela pravilnim i zakonitim, u bitnome uz obrazloženje koje je sadržano i u odgovoru na tužbu.

9.1. Otklanjajući prigovore tužiteljice vezano za povrede postupka tuženik obrazlaže kako je rješenje doneseno na temelju članka 6. Odluke iz kojega proizlazi ovlast za donošenje rješenja, te pri tom ističe da je Odluka bila predmet ocjene zakonitosti pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske koji je donio presudu Usoz-143/22 27. veljače 2023. u kojoj je tu Odluku ocijenio zakonitom. Ponovno je kao i u ranijoj presudi Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022. zaključio da novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u klasičnom smislu već financijska pomoć koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti, a koje se ne temelji na obvezi javne vlasti, nego solidarnosti zbog čega adresati Odluke/16 i Odluke/17 nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelj odgojitelj, a da je ocijenjenim i legitimno pravo Gradske skupštine Grada Zagreba na uređivanje odnosno modificiranje predmetne novčane pomoći.

9.2. Ostale iznesene prigovore koji se odnose na ocjenu zakonitosti Odluke tuženik cijeni takvima da nisu od utjecaja na zakonitost pobijanog rješenja iz razloga jer se istima osporava zakonitost općeg akta (Odluke), a ne pojedinačnog pobijanog rješenja.

9.3. Odluka o troškovima obrazložena je pozivom na odredbe članka 161. stavak 1. ZUP-a navodeći da je postupak pokrenut po službenoj dužnosti i isti nije povoljno okončan ja tužiteljicu pa ne ostvaruje pravo na naknadu troškova upravnog postupka uz daljnje obrazloženje da sukladno odredbama ZUP-a članak 162. priznaje pravo na nagradu svjedocima, vještacima, prevoditeljima, tumačima i privremenim zastupnicima, ali ne i odvjetnicima. Stoga, suprotno zahtjevu podnositeljice prigovora javnopravno tijelo nije u obvezi stranci nadoknaditi trošak odvjetničkih usluga iskazan prema odvjetničkoj tarifi, a takvo pravno shvaćanje u skladu je s ustaljenom upravno- sudskom praksom te je odlučno da troškovi zastupanja odvjetnika nisu redoviti troškovi postupka koje snosi javnopravno tijelo (čl. 161. stavak 1. ZUP-a).

9.4. U odnosu na istaknuti zahtjev za izuzećem gradonačelnika tuženik u obrazloženju rješenja navodi da će o istome odlučiti posebnim zaključkom.

9.5. Pobijano prvostupanjsko rješenje tuženik je ocijenio zakonitim, jer da navodima u prigovoru nije dovedena u sumnju zakonitost pobijanog rješenja koje je doneseno na temelju pravilno utvrđenih činjenica te uz pravilnu promjenu materijalnog prava, dok povrede pravila postupka tuženik nije našao.

10. Odlukom o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“ broj: 10/18., 20/21., 29/21. i 25/22. – dalje u tekstu Odluka) uređuju se uvjeti, način i postupak ostvarivanja novčane pomoći za roditelja odgojitelja.

10.1. Budući da je navedena Odluka više puta mijenjana izmjenama i dopunama u pozivanju na pojedine članke sud će u daljnjem dijelu presude iste definirati i oznakom Odluke te broja Službenog glasnika u kojemu je objavljena, ukoliko se radi o člancima koji su Odluci dodani (npr. čl. 6. Odluke/22.).

10.2. Člancima 2. i 3. Odluke propisani su uvjeti pod kojima novčanu pomoć može ostvariti roditelj odgojitelj, dok su člankom 7. Odluke propisane okolnosti koje imaju za posljedicu prestanak novčane pomoći.

11. Člankom 5. stavkom 2. Odluke propisano je da se novčana pomoć isplaćuje mjesečno, i to:

- do 31. ožujka 2023. u iznosu od 65 % prosječne bruto plaće djelatnika u gospodarstvu Grada Zagreba za razdoblje I. - VIII. mjesec prethodne godine;

- od 1. travnja 2023. do 30. lipnja 2023. u iznosu neto minimalne plaće za 2023. u Republici Hrvatskoj;

- od 1. srpnja 2023. do prestanka novčane pomoći sukladno članku 7. ove odluke, u iznosu od 50 % neto minimalne plaće za tekuću godinu u Republici Hrvatskoj.

12. Imajući u vidu činjenicu da je tužiteljici prvostupanjskim zaključkom od 15. svibnja 2020. priznato pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja, proizlazi da je predmetnim prvostupanjskim rješenjem od 28. ožujka 2023. zamijenjena navedena odluka u dijelu koji se odnosi na iznose novčane pomoći i razloge prestanka novčane pomoći, sve sukladno odredbi članka 6. Odluke/22. a koja Odluka/22 je i bila predmet ocjene zakonitosti pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske i presudom toga suda, poslovni broj: Usoz-143/22 od 27. veljače 2023., ocijenjena zakonitom.

13. Sud prihvaća obrazloženja i razloge koje je tuženik iznio u odgovoru na tužbu i obrazloženju rješenja, a kojima je otklonio prigovore tužiteljice u dijelu koji se odnose na intervenciju u pravomoćni upravni akt, jer je pravilno tijelo izmijenilo rješenje/zaključak samo u dijelu koji se odnosi na iznose novčane naknade i vrijeme trajanja naknade te razloge zbog kojih prestaje isplata novčane naknade, a sve u skladu s naprijed navedenom Odlukom i pravnim shvaćanjem Visokog upravnog suda Republike Hrvatske iznesenog u svojoj odluci od 27. veljače 2023.

13.1. Pri tom se napominje da je Ustavni sud Republike Hrvatske donio odluku U- III/1744/2023 od 21. studenoga 2023., kojom je odbio ustavne tužbe podnesene u povodu presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. i rješenja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usoz-149/22-12 od 13. ožujka 2023.

14. Dakle, u pogledu prigovora tužiteljice o zadiranju u pravomoćni upravni akt, Sud još jednom ukazuje na točku 124. presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj: Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022. u kojoj taj sud ističe da Odluka 29/21. ni na koji način ne zadire u prava ostvarena do njezina stupanja na snagu (ne zadire ni u pravo, kao takvo, ni u njegov opseg), već utječe na opseg prava i trajanje prava u budućnosti te zaključuje da djeluje na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti. Nastavno na navedeno za napomenuti je da se odredbama Odluke /22. ponovno usklađuje visina mjesečnih novčanih iznosa, ali se i nadalje ne dira u pravomoćnost upravnog akta u dijelu koji se odnosi na ostvarivanje prava na novčanu pomoć.

14.1. Nadalje, ističe se da je u presudi Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. taj sud utvrdio kako (pod točkom 35. obrazloženja) su stajališta toga Suda izražena u prethodnoj odluci Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022. u potpunosti primjenjiva na osporenu Odluku, stoga Sud nalazi neodlučnim navode podnositelja o zabranjenom povratnom djelovanju Odluke i gubitku stečenih prava korisnika mjere, jer se radi o istovjetnim navodima iz ranijeg sudskog spora, a u presudi Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022. jasno je zaključeno da Odluka/21 nema povratno djelovanje koje je za opće akte beziznimno zabranjeno, već je riječ o kvaziretroaktivnosti, tj. o pravnom učinku općeg akta koji je pod određenim uvjetima dopušten.

15. Nadalje, odredbom članka 10. Odluke propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od 8 dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnog tijela. Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna.

16. Navedena odredba članka 10. Odluke bila je predmetom ocjene zakonitosti u postupku pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske, povodom čega je donesena pravomoćna presuda poslovni broj Usoz-254/23-7 od 19. prosinca 2023., kojom su odbijeni zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti članka 10. Odluke. U navedenoj presudi je sud iznio stav da pravni lijek iz ove odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije, u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske. Osim toga, da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Dakle, Visoki upravni sud Republike Hrvatske je spornu odredbu ocijenio zakonitom, a pri tom se pozvao na stanovište Ustavnog suda Republike Hrvatske u odluci U-I-2911/2017 od 5. veljače 2019. prema kojem sustav zaštite ljudskih prava uspostavljen Konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda („Narodne novine“, Međunarodni ugovori“ 18/07., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99.-ispravak, 14/02., 13/03., 9/05., 1/06., 2/10. i 13/17., dalje: Konvencija) pravo na žalbu protiv sudske odluke u prvom stupnju, kao temeljno pravo, prepoznaje samo u okviru kaznenog postupka. Ni konvencijski sustav zaštite ljudskih prava, ni EU sustav zaštite temeljnih prava zajamčenih Poveljom o temeljnim pravima Europske unije ne prepoznaju pravo na žalbu u okviru građanskih odnosno upravno sudskih postupaka kao temeljno pravo. Oba navedena sustava jamče pristup sudskoj zaštiti odnosno pravo na sudski nadzor nad odlukama tijela državnih vlasti kojima se odlučuje o konkretnim interesima građana, ali ne jamče pravo na žalbu protiv odluke suda u građanskim odnosno upravnim sporovima (iz točke 10.1. odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske). Pored navedenog, Visoki upravni sud Republike Hrvatske navodi kako je u navedenoj odluci izražen stav da ustavno jamstvo prava na žalbu iz članka 18. Ustava službi da se strankama u postupku osigura mogućnost da postupke u kojima nadležna tijela upravne odnosno sudske vlasti odlučuju o njihovih interesima, iznesu svoje argumente koje je to tijelo obvezno razmotriti s dužnom pažnjom te obrazloženo ocijeniti u okviru svoje odluke. Ako je, dakle, u okviru ustavnopravnog poimanja prava na žalbu osigurana mogućnost pojedinca da pred sudom iznese argumente koje smatra relevantnima za ishod konkretnog postupka, tada je time ispunjena svrha zbog koje je propisan ovaj pravni lijek (iz točke 11.2. odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske, točke 18. i 19. presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj: Usoz-254/2023)

17. Navedeno pravno shvaćanje prihvaća u cijelosti i ovaj sud stoga prigovore tužiteljice vezano za pravo na pravni lijek, kao i ovlaštenje za odlučivanje o propisano pravnom lijeku i njegovoj prirodi, sud nije prihvatio osnovanima. Radi se o prigovorima koji su u postupku zakonitosti općeg akta razmotreni od nadležnog suda i ocijenjeni takvima da ne dovode u pitanje zakonitost Odluke u tom dijelu.

17.1. Navod tužiteljice da prigovor kao pravni lijek ne dovodi do ispitivanja nezakonitosti i nepravilnosti u postupanju javnopravnih tijela jer tome služi žalba, nije osnovan, jer je u predmetnoj upravnoj stvari ostvarivanja prava na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja propisan kao pravni lijek osporavanja upravnog akta, pa je suprotan stajalištu iznesenom u presudi i rješenju Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj: Usoz-254/2023-7 od 19. prosinca 2023. prema kojemu imajući na umu združene učinke osporene odredbe s odredbama ZUS-a, time što je propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik, nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog akta od strane suda pune jurisdikcije (točka 20. obrazloženja te odluke).

18. Nadalje, napominje se da nije postojala obveza donošenja odluka o novčanoj pomoći roditeljima odgojiteljima s obzirom na činjenicu da prava koja su uređena tim odlukama nisu zakonom zajamčena prava niti je jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave dužna urediti pitanja koja su uređena tim odlukama. Polazeći od navedenoga kao i neupitne ovlasti jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da autonomno uređuje dodjelu novčane pomoći u okviru svog samoupravnog djelokruga, prema mišljenju ovog suda nadležnost za donošenje odluke o dodjeljivanju novčane pomoći, visini novčane pomoći i prestanku novčane pomoći u nadležnosti je jedinice lokalne samouprave. Time što je člankom 10. navedene Odluke propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik, nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije.

19. Prigovor tužiteljice da su predmetna prvostupanjska rješenja trebala biti donesena do 31. prosinca 2022., a sukladno odredbi članka 6. Odluke/22, nije od utjecaja na zakonitost odluke. Ovo stoga što se prema mišljenju ovog suda radi o procesnom, a ne materijalnom roku, budući se radi u roku u kojem je upravno tijelo dužno donijeti određenu odluku, te da se radi o instruktivnom roku, budući da nisu propisane posljedice ne postupanja u navedenom roku. Nadalje, Visoki upravni sud Republike Hrvatske je dana 12. prosinca 2022. obustavio od izvršenja Odluku/22 do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti toga općeg akta, a koja odluka je donesena 27.veljače 2023. Dakle, za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno gradsko upravno tijelo nije smjelo postupati po istoj odnosno nije smjelo donositi pojedinačne akte.

20. Nadalje, vezano za odredbu članka 6. Odluke/22, napominje se da je Visoki upravni sud Republike Hrvatske u presudi Usoz-254/2023-7 od 19. prosinca 2023. naglasio da je Sud zakonitost tih odredbi razmatrao u povodu prijedloga zasnovanih na istim prigovorima kao i u ovom postupku, pri tom se pozivajući na odredbe članka 10. stavka 2. ZUS-a kojim je propisano da je pravomoćna presuda suda kojom se odlučuje o zakonitosti općeg akta obvezna za sve, navodeći da je Odlukom, koju su zakonitom i ustavnopravno prihvatljivom ocijenili taj Sud, a tako i Ustavni sud Republike Hrvatske, Grad Zagreb na drugačiji način riješio uvjete i način dodjele novčane pomoći za roditelje odgojitelja, slijedom čega ima pravo pojedinačnim aktima odrediti trajanje novčane pomoći i njenu visinu u skladu s pravilima uspostavljenima novom Odlukom (točke 21. do 23. obrazloženja presude).

20.1. Slijedom navedenog, prigovore tužiteljice vezano za primjenu odredbe članka 6. Odluke, sud nije prihvatio osnovanima. Pri tom pozivanje stranaka na izražena shvaćanja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske o naravi roka za postupanje/pokretanje postupka/donošenje rješenja u pojedinačnim odlukama, a u drugim upravnim stvarima nisu od utjecaja, budući da je upravo citirana odredba članka 6. Odluke/22. bila predmet razmatranja i pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske i pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske.

21. Osporavanje potpisa od strane gradonačelnika na osporenom rješenju i osporavanje da bi potpisnica prvostupanjskog rješenja bila ovlaštena službena osoba za donošenje predmetnog rješenja, a vezano za kriterije nepristranosti i neovisnosti pri odlučivanju, prema ocjeni ovoga suda usmjereno je na odugovlačenje upravnog spora i nije osnovano, te ne dovodi u pitanje zakonitost osporenih rješenja koja su potpisana od za to ovlaštenih osoba i na način koji prihvaća ovaj sud. 21.1. Naime, uvidom u Sistematizaciju radnih mjesta u uredu (članak 74.), koji je Prilog Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom ( Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 13/22 i 31/22) (članak 5. podtočka 2.2.1.) razvidno je da je u opisu poslova i zadataka stručnog savjetnika za provedbu i kontrolu mjera pronatalitetne politike, a koja službena osoba je donijela prvostupanjsko rješenje, rješavanje u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja. Dakle, prvostupanjsko rješenje donijela je ovlaštena službena osoba.

21.2. Prigovor nepristranosti i neovisnosti koji tužiteljica ističe u odnosu na službenu osobu prvostupanjskog tijela, pozivom na hijerarhijsko uređenje odnosa unutar Grada Zagreba, sud nije prihvatio osnovanim. Ovo zato, jer su razlozi zbog kojih službena osoba mora biti izuzeta (tzv. obvezno izuzeće) taksativno propisani odredbama članka 24. stavka 1. i 2. ZUP-a i u konkretnom predmetu nisu ostvareni, budući da tužiteljica niti ne iznosi konkretne zakonom propisane obligatorne razloge koji bi bili relevantni u odnosu na konkretnu službenu osobu javnopravnog tijela koja je rješavala u prvostupanjskom postupku u predmetu pojedinačno naznačene stranke, odnosno tužiteljice. Okolnosti na koje upućuje mogle bi se podvesti pod odredbe članka 24. stavka 3. točku 4. ZUP-a (ako se utvrde drugi razlozi koji dovode u sumnju nepristranost službene osobe) međutim i u tom slučaju potrebno je naznačiti konkretne razloge na strani konkretne službene osobe u odnosu na konkretnu stranku postupka. Izneseni razlozi su uopćeni i odnose se na sve službene osobe prvostupanjskog tijela koje su ovlaštene rješavati u predmetima novčane naknade za roditelja odgojitelja, pa takav zahtjev za izuzeće nije podoban za odlučivanje. Pored navedenog, opravdano navodi tuženik u osporenom rješenju da se prigovor izuzeća iznesen u pravnom lijeku može razmatrati kao žalbeni razlog, a koji u konkretnom predmetu, imajući u vidu iznesene razloge, nije ostvaren. 22. Prigovor tužiteljice da o zahtjevu za izuzećem gradonačelnika nije odlučeno je osnovan i proizlazi iz obrazloženja pobijanog rješenja, jer je u istome naznačeno da će o tom zahtjevu biti odlučeno naknadno.

22.1. Međutim, propust u odlučivanju o podnesenom zahtjevu, obzirom na konkretne okolnosti predmeta, nije takvog značaja da bi sud osporeno rješenje ocijenio nezakonitim. Naime, okolnosti koje tužiteljica navodi kao razloge za izuzeće odnose se općenito na ovlasti gradonačelnika koje on ima i obavlja iz samoupravnog djelokruga Grada propisane Statutom Grada i sukladno ovlaštenjima utvrđenim u Zakonu o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi te čitavom nizu drugih posebnih zakona kojima se uređuju pojedine djelatnosti u Gradu. Stoga isti nisu ZUP- om, predviđeni kao razlozi za izuzeće.

22.2. Dakle, prema mišljenju ovog suda ne postoji zakonska osnova za izuzeće gradonačelnika, u konkretnom slučaju čelnika drugostupanjskog tijela, budući da niti jednom zakonskom odredbom niti ZUP-a, niti Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi ( „Narodne novine“, broj: 33/01, 60/01, 129/05, 109/07, 36/09, 125/08, 36/09, 150/11, 144/12, 123/17, 98/19, 144/20) nije propisana niti mogućnost niti obveza izuzeća čelnika drugostupanjskog tijela. Osim toga i razlozi izuzeća koje navodi tužiteljica su prema ocjeni ovog suda paušalni i neosnovani, budući da je predmetni opći akt donesen u skladu s zakonskim ovlastima predstavničkog tijela Grada Zagreba i gradonačelnika Grada Zagreba. Također je u upravnom sporu u dva stupnja suđenja osigurana sudska kontrola zakonitosti postupanja i prvostupanjskog tijela i gradonačelnika kao drugostupanjskog tijela.

23. U odnosu na tvrdnju tužiteljice da je iz izreke prvostupanjskog rješenja i samog obrazloženja nejasno na koji će način nadležno tijelo odrediti i isplatiti iznos neto minimalne plaće u Republici Hrvatskoj jer za razliku od prijašnjih Uredbi, Uredba o visini minimalne plaće za 2023. godinu nema utvrđen i iznos neto minimalne plaće za 2023. godinu već samo bruto iznos, pravilno tuženik obrazlaže da je minimalnu plaću za 2023. godinu Vlada Republike Hrvatske definirala u listopadu 2022. godine, dakle nakon donošenja Odluke, te da je Uredbom o visini minimalne plaće za 2023. godinu („Narodne novine“, broj 122/22) visina minimalne plaće definirana u bruto iznosu od 700,00 eura, a da se preračunavanje iznosa bruto minimalne plaće u neto minimalnu plaću vrši jednoznačno i nedvojbeno sukladno odredbama Zakona o porezu na dohodak („Narodne novine“, broj: 115/16, 106/18, 121/19, 32/20, 138/20 i 151/22), Zakona o doprinosima („Narodne novine“, broj 84/08, 152/08, 94/09, 18/11, 22/12, 144/12, 148/13, 41/14, 143/14, 115/16 i 106/18) i Odluke o lokalnim porezima i o prirezu porezu na dohodak („Narodne novine“, broj: 28/17 i 140/20), a koje obrazloženje prihvaća i ovaj sud.

24. Prema mišljenju ovog suda prigovori je li miješanje u pravo na mirno uživanje vlasništva tužiteljice u specifičnim okolnostima konkretnog slučaja u skladu sa zakonom i predviđeno zakonom, je li ono u skladu s općim interesom i je li ono razmjerno su već prethodno razmatrani i otklonjeni u citiranim odlukama Visokog upravnog suda Republike Hrvatske i Ustavnog suda Republike Hrvatske u kojima je zaključeno da je tuženik uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke. Navedena pravna shvaćanja prihvaća i ovaj sud, slijedom čega ocjenjuje da se usklađivanjem novčane pomoći u skladu s Odlukom 25/22 protupravno ne zadire u stečena prava i legitimna očekivanja roditelja odgojitelja te da je postignuta pravedna ravnoteža između zahtjeva općeg ili javnog interesa (izmjene mjere roditelj odgojitelj) i zaštite pojedinačnih interesa roditelja odgojitelja.

25. Nadalje, Sud prihvaća pravilnim obrazloženje tuženika o neposrednom rješavanju predmetne upravne stvari (članak 49. stavak 1. ZUP-a), jer se činjenično stanje u konkretnoj upravnoj stvari moglo utvrditi na temelju podataka koji imaju službeni karakter i kojima raspolaže tijelo i bez provođenja posebnog ispitnog postupka.

25.1. Člankom 49. stavkom 1. točkom 1. ZUP-a propisano je da službena osoba može neposredno riješiti upravnu stvar u postupku koji je pokrenut po službenoj dužnosti ako se pravo stanje stvari može utvrditi na temelju službenih podataka kojima raspolažu javnopravna tijela, a nije potrebno posebno izjašnjenje stranke radi zaštite njezinih prava ili pravnih interesa.

25.2. Imajući u vidu citiranu odredbu kao i činjenice konkretnog predmeta iz kojega nedvojbeno proizlazi da se radi o usklađivanju novčane pomoći prethodno priznate korisnicima mjere roditelj odgojitelj na identičan način u dijelu koji se odnosi na visinu novčane pomoći i računanje trajanja, kako je propisano odredbama Odluke, te da nisu od utjecaja na opseg priznatog prava individualne okolnosti svakog korisnika osim podatka o djetetu/djeci korisnika za koje je pravo priznato, a koje je utvrđeno već ranijim rješenjem/zaključkom o priznatom pravu, te se nedvojbeno mogu iz tih podataka utvrditi relevantne činjenice, sud prihvaća stajalište upravnih tijela da je prvostupanjsko rješenje moglo biti doneseno primjenom citirane odredbe, neposrednim rješavanjem. Stoga, nisu prihvaćeni osnovanima navodi tužiteljice o povredama prava stranke u upravnom postupku.

26. Ostali navodi tužbe ponovljeni su navodi prigovora, na koje se na sudu prihvatljiv način očitovao tuženik u osporenom rješenju, odnosno radi se i o ponovljenim navodima koje su korisnici mjere isticali u postupku zakonitosti Odluke pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske i pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske, s kojima je tužiteljica kroz odluke tuženika u njenom predmetu upoznata, a na koje se pozvao i ovaj Sud u presudi.

27. Imajući u vidu navedeno, u postupku koji je prethodio ovom sporu pravilno je i potpuno utvrđeno činjenično stanje i isto navodima tužbe i tijekom spora nije dovedeno u pitanje. Na isto je pravilno primijenjeno materijalno pravo, a povrede postupka na koje ukazuje tužiteljica sud nije našao.

27.1. Stoga sud nije cijenio osnovanim provoditi daljnji dokazni postupak, je su stranke spora dostavile dokumentaciju na koju se pozivaju, a saslušanjem tužiteljice na predložene okolnosti ne bi se moglo utvrditi drugačije činjenično stanje, jer su relevantne činjenice od kojih ovisi primjena prava utvrđene, a Odlukom nisu propisane iznimke od primjene imajući u vidu individualne, specifične okolnosti korisnika mjere roditelj odgojitelj. Stoga niti dokumentacija tužiteljice dostavljena tijekom spora, a kojima ističe upravo individualne okolnosti, nije od utjecaja i ne dovodi do drugačije odluke u predmetnoj upravnoj stvari.

27.2. Izvođenje daljnjeg dokaznog postupka sud je stoga cijenio nepotrebnim i neekonomičnim, usmjerenim odugovlačenju postupka, pa je u skladu s načelom učinkovitosti spora, raspravnim rješenjem prijedloge odbio.

28. O ponovljenim navodima tužiteljice u podnesku predanom sudu na ročištu, a u kojima problematizira preciznost i određenost odredaba članka 6. Odluke/22, pozivom na pojedinačno naznačene odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske, kao i pitanje nadležnosti za odlučivanje o pravnom lijeku – prigovoru i utjecaju Odluke na zatečene pojedinačne situacije prethodno priznate i utvrđene pravomoćnim upravnim aktom, već se očitovao Visoki upravni sud Republike Hrvatske te Ustavni sud Republike Hrvatske u presudama i odlukama na koje sada upućuje i ovaj sud u predmetnoj presudi.

29. Osporenim rješenjem uz obrazloženje koje je dano, nije povrijeđen zakon na štetu tužiteljice, pa se to rješenje ne može ocijeniti nezakonitim.

30. Razlozi ništavosti pojedinačne odluke, na koje sud, u skladu s člankom 47. stavkom 3. ZUS-a, pazi po službenoj dužnosti, nisu utvrđeni.

31. Slijedom navedenog na temelju članka 116. stavka 2. ZUS-a, odlučeno je kao u izreci, pod točkom I.

32. O zahtjevu tužiteljice za naknadom troškova spora odlučeno je primjenom odredbe članka 147. stavka 1. ZUS-a kojom je propisano da stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano.

32.1. Stoga, kao je odbijen tužbeni zahtjev za poništavanjem osporenog rješenja, tužiteljica je izgubila spor, pa nema osnova za zaključak da bi joj opravdane troškove imao nadoknaditi tuženik.

Slijedom navedenog, odlučeno je kao u izreci, pod točkom II.

U Zagrebu 31. siječnja 2025.

Sutkinja

Mirjana Harapin

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude.

Dna:

1. Odvjetnica Maja Topić, [adresa] Zagreb, Kralja Držislava 4

2. Grad Zagreb, [adresa] Zagreb, Trg Stjepana Radića 1

3. U spis