Poslovni broj: Us I-1338/2024-5

REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U SPLITU

Split, Put Supavla 1

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Splitu, po sucu tog suda Leandri Mojtić kao sucu pojedincu te Marijani Vidaković zapisničarki, u upravnom sporu tužitelja HU, OIB: [osobni identifikacijski broj] na adresi [adresa], zastupan po opunomoćeniku Damiru Primorcu, odvjetniku u Splitu, Trg hrvatske bratske zajednice 2b, protiv tuženika Ministarstva prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine, Zagreb, Ulica Republike Austrije 20, OIB: 95093210687, radi građevinske dozvole, odlučujući o tužbi tužitelja, bez rasprave, 31. siječnja 2025.

p r e s u d i o  j e

I. Poništava se rješenje tuženika Ministarstva prostornoga uređenja, graditeljstva i državne imovine Klasa: UP/II-361-03/24-02/108, Urbroj: 531-03-4-24-6 od 30. travnja 2024.

II. Poništava se rješenje Grada Splita, Upravnog odjela za urbanizam i izgradnju, Odsjeka za izdavanje akata prostornog uređenja i gradnje Klasa: UP/I-361- 03/22-01/000159, Urbroj: 2181-1-10-3/10-24-0026 od 26. siječnja 2024. i predmet vraća na ponovni postupak.

III. Dužno je prvostupanjsko tijelo graditeljstva u ponovljenom postupku postupiti u skladu s pravnim shvaćanjima i primjedbama suda koji su izraženi u obrazloženju ove presude.

Obrazloženje

1. Tužitelj je pravovremeno 27. svibnja 2024. podnio tužbu sudu, kojom je osporio zakonitost rješenja tuženika Klasa: UP/II-361-03/24-02/108, Urbroj: 531-03-4- 24-6 od 30. travnja 2024. zbog bitne povrede postupka i pogrešne primijene materijalnog propisa. Tvrdi da mu je osporenim rješenjem odbijena žalba, koju je izjavio protiv rješenja Grada Splita, Upravnog odjela za urbanizam i izgradnju, Odsjeka za izdavanje akata prostornog uređenja i gradnje Klasa: UP/I-361-03/22-01/000159, Urbroj: 2181-1-10-3/10-24-0026 od 26. siječnja 2024., a kojim mu je odbijen zahtjev za izdavanje građevinske dozvole, budući da, prema ocjeni tijela graditeljstva, nije postupio po zaključku od 21. prosinca 2023. i da projekt nije izrađen u skladu s uvjetima za provedbu zahvata u prostoru propisanim planom, odnosno UPU-om stambenog naselja Stobreč. Tvrdi i da je osnovni razlog odbijanja zahtjeva da je planiranom gradnjom prekoračena maksimalna dozvoljena visina građevine. Drugi je razlog da nije ispravan izračun građevinske bruto površine zgrade, budući da nije uračunata površina stubišta na etažama katova, koja da je na prvom, drugom i trećem katu s tri strane omeđeno zidovima, a s jedne strane ogradom visine 100 cm postavljenom u ravnini pročelja i da tako ona predstavlja zatvoreni dio zgrade.

1.1. Istaknuo je da se planirani zahvat nalazi u obuhvatu UPU Stobreč, i to: prema kartografskom prikazu broj I. Korištenje i namjena površina unutar zone mješovite namjene, pretežito stambene (M1); da se prema kartografskom prikazu broj 3. Uvjeti korištenja, uređenja i zaštite površina – Oblici korištenja nalazi u obuhvatu nova gradnja (neizgrađeni dio građevinskog područja prema PPU Grada Splita), a prema kartografskom prikazu broj 4. Način i uvjeti gradnje u obuhvatu vise obiteljski način gradnje. Istaknuo je da su uvjeti za provedbu planiranog zahvata u prostoru (zona M1, nova gradnja, više obiteljski način gradnje) u odnosu na veličinu građevine propisani odredbama članka 44. i 48. (pod naslovom Način gradnje stambenih, stambeno – poslovnih i poslovno stambenih građevina) te grafičkim, prikazom broj 4. Način i uvjeti gradnje koji je sastavni dio UPU-a Stobreč. Smatra da nije sporno da je glavni projekt izrađen u skladu s člankom 44. UPU-a, ali da je dvojbeno je li on izgrađen u skladu s člankom 48. UPU-a, s obzirom na različito i selektivno tumačenje te odredbe od tijela graditeljstva. Tvrdi da se prema članku 48. UPU-a, s obzirom na visinu, građevine planiraju kao niske, s tim da je niska građevina visine do najviše P + 3 i da se treći kat niskih građevina može oblikovati ili kao potkrovlje ili kao etaža pod ravnim krovom, a u situaciji da se oblikuje kao etaža pod ravnim krovom njena površina je maksimalno 40% površine donje etaže i mora biti uvučena najmanje 2 metra od pročelja prema ulici (osim vertikalnih komunikacija). Ako se na građevini grade terase i/ili balkoni, maksimalni koeficijent iskorištenosti građevina mogu se uvećati za površinu tih prostora. Ako se treći kat niskih građevina oblikuje kao potkrovlje ili etaža po ravnim krovom površine do 40 donje etaže, a iznad visine definirane tim Planom, maksimalna građevinska bruto površina odnosno koeficijent iskorištenosti tih građevina mogu se uvećati za tu površinu. Smatra da se logički može zaključiti da je svakako predviđeno povećanje parametara jer su terase i/ili balkoni nezaobilazni element u arhitektonskom oblikovanju stambenih zgrada te da da, iako predstavljaju otvorene dijelove građevine i ne predstavljaju tzv. površinu objekta pod građevinom, njihova izgradnja je nezaobilazna i uobičajena pa time i povećanje Koeficijenta iskoristivosti građevine za površinu balkona i terasa. Istaknuo je i da KIS predstavlja odnos građevinske bruto površine i površine čestice i zajedno s KIG-om određuje koliki je zahvat uopće moguć na zemljištu gdje je građenje dozvoljeno. Tvrdi da prema UPU- u KIN (koeficijent iskoristivosti nadzemni) iznosi 1,20, što znači da se na konkretnoj čestici površine 1004 m2 može izgraditi građevina veličine 1204,8 m2, a da prema njemu KIG (koji predstavlja udio tlocrtne površine zgrade u odnosu na površinu čestice) na tom području iznosi 0,30, a što znači da se na konkretnoj građevinskoj čestici može izgraditi građevina tlocrtne površine 301,2 m2. U tom dijelu je zaključio da se ne može koristiti povećanje KIS-a za vrijednost KIG-a ako se završna etaža ne oblikuje kao nadgrađe (ili potkrovlje) nego kao puni kat, ali da je to moguće u suprotnom, odnosno ako se ona oblikuje kao nadgrađe. Smatra da iz toga proizlazi logičan zaključak da za zgradu visine P+3+N nadgrađe mora biti iznad propisane visine za zgradu P+3 te se samo u toj situaciji KIS uvećava za vrijednost KIG-a. Ocjenjuje da se posljednjim stavkom članka 48. UPU-a površinom od 40% donje etaže a iznad visine definirane tim Planom predviđa povećanje maksimalne građevinske bruto površine odnosno koeficijenta iskorištenosti tih građevina za tu površinu te da je člankom 49. UPU-a definirano kolika može biti ta površina. Smatra i da bi prema tumačenju UPU-a tuženika članak 48. bio neprovediv u praksi, jer postavlja pitanje tko bi uopće gradio nadgrađe u površini od 40% donje etaže ako istovremeno ima pravo graditi punu etažu i zbog čega bi netko planirao izgradnju P+2+N gdje je moguće i dopušteno graditi P+3(+N). U tom dijelu istaknuo je i da su tijela graditeljstva potpuno zanemarila članak 49. UPU- a, prema kojem: - ukupno povećanje građevinske bruto površine, odnosno KIS-a u kazetama M1 do M1-9 može biti za novu izgradnju slobodnostojećih i dvojnih građevina maksimalne vrijednosti kig=0,35; - ukupno povećanje građevinske bruto površine, odnosno KIS-a u kazetama M1-10 do M1-26 može biti za novu izgradnju slobodnostojećih i dvojnih građevina maksimalne vrijednosti kig=0,30; - ako se na građevini grade terase i/ili balkoni te završna etaža ne oblikuje kao potkrovlje ili etaža pod ravnim krovom površine do 40%, a iznad visine definirane tim planom, navedeno povećanje ne može se koristiti odnosno primjenjuje se građevinska bruto površina tj. koeficijent iskorištenosti koji su propisani odredbama toga plana kako slijedi: kazete M1-1 do M1-9 – slobodnostojeće građevine: kis=1,80, kisN=1,20/kis=0,90, kisN=1,20, a dvojne građevine kis=1,80, kisN=1,20; a kazete M1-10 do M1-26 – slobodnostojeće građevine: kis=1,50, kisN=0,90/kis=1,20, kisN=0,90, a dvojne građevine kis=1,50, kisN=0,90. Tvrdi da je njegov projekt u cijelosti suglasan s uvjetima za provedbu zahvata u prostoru koji je propisan citiranim člankom 49. UPU-a. U tom dijelu je naglasio da se UPU Stobreč nalazi u obuhvatu GUP-a Split koji treba primijeniti i u konkretnom predmetu u skladu s prethodno danom lokacijskom informacijom Klasa: 350-05/23-10/000229, Urbroj: 2181-1-10-3/10-23-0003 od 17. travnja 2023. Smatra da je u konkretnom predmetu trebalo uzeti i u obzir i članak 49. GUP-a, prema kojem se, s obzirom na visinu, građevine planiraju kao niske, srednje i visoke, s time da su niske građevine one visine P+3, da se treći kat niskih građevina može oblikovati ili kao potkrovlje ili kao etaža pod ravnim krovom i u situaciji da se oblikuje kao etaža pod ravnim krovom da je njena površina maksimalno 40%površine donje etaže i da ona mora biti uvučena najmanje dva metra od pročelja prema ulici (osim vertikalnih komunikacija). Smatra da ako se na građevini grade terase i/ili balkoni, maksimalni koeficijent iskorištenosti građevina definiran urbanim pravilima toga plana mogu se uvećati za površinu tih prostora; da ukupno povećanje građevinske bruto površine odnosno KIS-a koji su definirani urbanim pravilima toga plana može biti maksimalno do vrijednosti KIG-a te da se dopušta još i izgradnja potkrovlja ili etaže pod ravnim krovom za građevine etaže do P+4, a u ovoj situaciji P+3+N. Zaključio je da se prema UPU-u i GUP-u maksimalna građevinska bruto površina odnosno koeficijent iskorištenosti tih građevina mogu povećati za tu površinu ako se treći kat niskih i peti kat srednjih građevina oblikuje kao potkrovlje ili etaža pod ravnim krovom površine do 40% donje etaže a iznad visine definirane urbanim pravilima. Zaključio je da dodatna etaža niskih građevina korisne površine do 40% površine zadnje etaže ne ulazi u KisN i da je riječ o svojevrsnom građevinskom bonusu.

1.2. Smatra i da je tumačenje kako ga je u tužbi iznio u skladu s ustaljenom upravno-pravnom praksom, a što je razvidno iz rješenje tuženika Klasa: UP/II-350- 05/12-02/560, Urbroj: 531-05-2-2-1-13-2 od 31. siječnja 2013. i onog Klasa: UP/II-361- 03/18/216, Urbroj: 531-05-2-2-18-2 od 13. kolovoza 2018., ali i upravno-sudskom praksom izraženom u presudi Upravnog suda u Splitu poslovni broj UsIgr-450/2019 od 18. veljače 2020., a prema kojoj je odobreno, odnosno dopušteno građenje građevine katnosti P+3+N na istom području primjenom odredbe članka 49. GUP-a Split. Smatra da bi prihvaćanje tumačenja javnopravnih tijela u konkretnom predmetu značilo povredu načela jednakosti i podrivalo pravnu sigurnost kada se u istim situacijama donose različite odluke i neujednačeno tumači materijalni propis.

1.3. Vezano za zaključak tuženika da stubište ne predstavlja otvoreni dio zgrade već zatvoreni i da posljedično tomu nije ispravan izračun građevinske bruto površine, potvrdio je da nije sporno da je stubište na prvom, drugom i trećem katu s tri strane omeđeno zidovima, a da je ono s jedne strane omeđeno ogradom visine 100 cm postavljenom u ravnini pročelja. No, istaknuo je da opisano stubište prema definiciji i opisu ima tretman lođe koja nedvojbeno predstavlja otvoreni dio zgrade u smislu odredbi članka 4. Pravilnika o načinu izračuna građevinske bruto površine zgrade (NN, broj: 93/17.). Suprotno tome, tvrdi i da stubište u prizemlju i nadgrađu jest zatvoreno i da ono kao takvo predstavlja zatvoreni dio zgrade i uračunava se u građevinsku bruto površinu. S obzirom na to da, prema stipulaciji članka 4. navedenog pravilnika nema zapreka da stubište bude otvoreno i da kao takvo ne ulazi u izračun građevinske bruto površine zgrade onda nema niti povećanja te bruto površine a stoga ni potrebe za povećanjem broja parkirnih mjesta.

1.4. Slijedom iznijetoga je zatražio poništiti rješenje tuženika.

2. Tuženik je odgovorio na tužbu, predloživši odbiti tužbeni zahtjev zbog razloga navedenih u osporenom rješenju. Njime je odbijena tužiteljeva žalba, koju je on izjavio protiv rješenja Grada Splita, Upravnog odjela za urbanizam i izgradnju, Odsjeka za izdavanje akata prostornog uređenja i gradnje Klasa: UP/I-361-03/22-01/000159, Urbroj: 2181-1-10-3/10-24-0026 od 26. siječnja 2024., a kojim mu je odbijen zahtjev za izdavanje građevinske dozvole za izgradnju građevine stambene namjene, 2.b skupine, na građevnoj čestici oznake čest. zem. [katastarska čestica], K. O. [katastarska općina].

3. Podneskom od 11. rujna 2024. tužitelj je predložio da se spor riješi bez rasprave, budući da osporava samo primjenu prava i da činjenice između stranaka nisu sporne. Tvrdi da je u konkretnom predmetu supstancijalno riječ o tumačenju prijepora vezano za primjenu materijalnog prava, odnosno odredbi prostornog plana.

4. S obzirom na izložene navode stranaka i budući da su za to ispunjene kumulativno propisane pretpostavke iz članka 98. točke 4. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 36/24., u daljnjem tekstu: ZUS-a), sud je upravni spor riješio bez rasprave. Naime, tužitelj je u konkretnom predmetu osporio samo primjenu prava, činjenice nisu sporne, a stranke u tužbi i u odgovoru na tužbu nisu izrijekom zahtijevale održavanje rasprave. Sud smatra da su ispunjene pretpostavke za rješavanje upravnog spora bez rasprave i na temelju odredbe članka 98. točke 6. ZUS-a, s obzirom na to da se na temelju sadržaja spisa moglo utvrditi da osporena odluka nije zakonita i s obzirom na to da tuženik u odgovoru na tužbu nije zatražio održavanje rasprave i nije predložio izvođenje dokaza.

5. U dokaznom postupku pregledani su: Zaključak Grada Splita, Upravnog odjela za urbanizam i izgradnju, Odsjeka za izdavanje akata prostornog uređenja i gradnje Klasa: UP/I-361-03/22-01/000159, Urbroj: 2181-1-10-3/10-24-0021 od 21. prosinca 2023., lokacijska informacija istog upravnog odjela Klasa: 350-05/23- 10/000229, Urbroj: 2181-1-10-3/10-23-0003 od 17. travnja 2023., rješenja ministarstva nadležnog za graditeljstvo Klasa: UP/II-350-05/12-02/560, Urbroj: 531-05-2-2-1-13-2 od 31. siječnja 2013. i Klasa: UP/II-361-03/18/216, Urbroj: 531-05-2-2-18-2 od 13. kolovoza 2018., presuda ovoga suda poslovni broj UsIgr-450/2019 od 18. veljače 2020., koje isprave je tužitelj priložio uz tužbu i spis predmeta prvostupanjskog upravnog tijela Klasa: UP/I-361-03/22-01/000159.

6. Tužitelj u tužbi nije popisao, ni zatražio troškove upravnog spora.

7. Tužbeni zahtjev je osnovan.

8. Predmet spora je ocjena zakonitosti odluke tuženika Ministarstva prostornoga uređenja, graditeljstva i državne imovine Klasa: UP/II-361-03/24-02/108, Urbroj: 531- 03-4-24-6 od 30. travnja 2024. kojom je odbijena žalba tužitelja.

9. Među strankama je sporno je li pravilno i zakonito prvostupanjskim rješenjem Grada Splita, Upravnog odjela za urbanizam i izgradnju, Odsjeka za izdavanje akata prostornog uređenja i gradnje Klasa: UP/I-361-03/22-01/000159, Urbroj: 2181-1-10- 3/10-24-0026 od 26. siječnja 2024. odbijen zahtjev tužitelja za izdavanjem građevinske dozvole za izgradnju građevine stambene namjene, 2.b skupine, na građevnoj čestici oznake čest. zem. [katastarska čestica], K. O. [katastarska općina], a koji zahtjev je tužitelj podnio 30. srpnja 2022. prvostupanjskom tijelu graditeljstva na temelju odredbi članka 99. stavka 1. i članka 106. stavka 1. Zakona o gradnji („Narodne novine“, broj: 153/13., 20/17., 39/19. i 125/19., u daljnjem tekstu: ZoG), odredbi Generalnog urbanističkog plana Splita („Službeni glasnik Grada Splita“, broj: 1/06., 11/06., 15/07., 3/08., 3/12., 32/13., 52/13., 41/14 i 55/14., u daljnjem tekstu: GUP) i Urbanističkog plana uređenja stambenog naselja Stobreč („Službeni glasnik Grada Splita, broj: 5/11., u daljnjem tekstu: UPU).

10. Nije sporno da se čestica na kojoj investitor, tužitelj planira graditi nalazi na nekretnini označenoj čest. zem. [katastarska čestica], K. O. [katastarska općina]. Nije sporno ni da se navedena nekretnina nalazi u obuhvatu GUP-a, ali i UPU-a i to: prema kartografskom prikazu broj I. Korištenje i namjena površina unutar zone mješovite namjene, pretežito stambene (M1); da se prema kartografskom prikazu broj 3. Uvjeti korištenja, uređenja i zaštite površina – Oblici korištenja nalazi u obuhvatu nova gradnja (neizgrađeni dio građevinskog područja prema PPU Grada Splita), a prema kartografskom prikazu broj 4. Način i uvjeti gradnje u obuhvatu vise obiteljski način gradnje.

11. Međutim, pokazalo se spornim je li planiranom izgradnjom prekoračena maksimalna dozvoljena visina građevine te je li ispravan način izračuna građevinske bruto površine zgrade, s obzirom na to da u tu površinu nije uračunata i površina stubišta na etažama katova, koje je na prvom, drugom i trećem katu s tri strane omeđeno zidovima, a s jedne strane ogradom visine 100 cm postavljenom u ravnini pročelja. Dakle, pokazalo se dvojbenim je li glavni projekt vezano za lokacijske uvjete u navedena dva segmenta usklađen s uvjetima za provedbu zahvata u prostoru koji su propisani GUP-om i UPU-om.

11.1. Valja primijetiti da u tom dijelu između stranaka, nisu sporne ključne činjenice, već samo primjena materijalnog propisa. Naime, tužitelj nije osporio da je stubište na etažama katova (na prvom, drugom i trećem katu) s tri strane omeđeno zidovima, a s jedne strane ogradom visine 100 cm postavljenom u ravnini pročelja. No, smatra da je riječ o otvorenom dijelu planirane građevine i da opisana stubišta prema definiciji i opisu imaju tretman lođa i koja, kao takva, ne ulaze u izračun građevinske bruto površine zgrade u smislu odredbi članka 4. Pravilnika o načinu izračuna građevinske bruto površine zgrade („Narodne novine“, broj: 93/17., u daljnjem tekstu: Pravilnik). S druge strane, tužitelj nije osporio niti činjenicu da je projektom predviđena izgradnja građevine P+3+N. Nije sporno ni da korisna površina predviđene dodatne etaže nadgrađa planirane građevine koja spada u niske građevine iznosi do 40% površine donje, odnosno zadnje etaže i da je ona uvučena 2 metra od pročelja prema ulici (osim vertikalnih komunikacija). Međutim, tužitelj smatra da ta površina ne ulazi u građevinsku bruto površinu i da se ta maksimalna građevinska površina odnosno koeficijent iskorištenosti građevine može za nju povećati.

12. Pokazalo se dvojbenim je li postupanje tijela graditeljstva protivno temeljnim načelima pravnog sustava, načelu vladavine prava, pravne sigurnosti, jednakosti svih pred zakonom i načelu dobrog upravljanja (dobre uprave), koje podrazumijeva i dosljednost upravno pravne prakse, ali i obvezu da se supstancijalno razmotri i takav prigovor stranke, žalitelja, a ovdje tužitelja.

13. Odredbom članka 110. stavka 1. ZoG-a je propisano da je tijelo graditeljstva dužno izdati građevinsku dozvolu za građevinu za koju se prema posebnom zakonu ne izdaje lokacijska dozvola nakon što u provedenom postupku utvrdi da: 1. su uz zahtjev priloženi svi propisani dokumenti 2. su utvrđeni svi propisani posebni uvjeti i uvjeti priključenja 3. su izdane sve propisane potvrde glavnog projekta 4. je glavni projekt u pogledu lokacijskih uvjeta izrađen u skladu s uvjetima za provedbu zahvata u prostoru propisanim prostornim planom 5. je glavni projekt izradila ovlaštena osoba, 6. je glavni projekt propisno označen i da je izrađen tako da je onemogućena neovlaštena promjena njegova sadržaja, odnosno zamjena njegovih dijelova i 7. je donesen urbanistički plan uređenja, ako se dozvola izdaje na području za koje je posebnim zakonom propisana obveza njegova donošenja.

13.1. Člankom 61. stavkom 1. Zakon o prostornom uređenju („Narodne novine“, broj: 153/13., 65/17., 114/18., 39/19. i 67/23., u daljnjem tekstu: ZPU) je propisano da prostorni plan mora biti u skladu s tim zakonom i propisima donesenim na temelju toga zakona, dok je stavkom 2. toga članka propisano da prostorni plan niže razine mora biti usklađen s prostornim planom više razine. Prema stavku 3. toga članka prostorni plan užega područja mora biti usklađen s prostornim planom širega područja iste razine, a prema stavku 4. toga članka prostorni planovi iste razine moraju biti međusobno usklađeni.

13.2. Prostornim planom lokalne razine užega područja mogu se propisati stroži kvantitativni i kvalitativni uvjeti i mjere za provedbu zahvata u prostoru, odnosno viši prostorni standardi od onih propisanih prostornim planom lokalne razine širega područja te se njime ne moraju planirati sve namjene prostora određene prostornim planom širega područja kao mogućnost, ako takvih ima (članak 62. ZPU-a).

13.3. Regulacijom članka 123. stavka 2. ZPU-a je propisano u slučaju protivnosti odredbe, odnosno dijela prostornog plana lokalne razine užega područja odredbi, odnosno dijelu prostornog plana lokalne razine širega područja prilikom izdavanja akta za provedbu prostornog plana primjenjuje se odredba, odnosno dio prostornog plana širega područja.

13.4. U skladu s odredbom članka 49. GUP-a, s obzirom na visinu, građevine se planiraju kao niske, srednje i visoke. Niska građevina je visine do najviše P+3. Srednja građevina je visine P+4 i P+5. Visoka građevina je visine P+6 do P+8. Površine za smještaj građevina s više od P+8 određene su u urbanim pravilima ove odluke. Treći kat niskih i peti kat srednjih građevina može se oblikovati ili kao potkrovlje ili kao etaža pod ravnim krovom. U slučaju da se oblikuje kao etaža pod ravnim krovom njena površina je maksimalno 40% površine donje etaže i mora biti uvučena najmanje 2 m od pročelja prema ulici (osim vertikalnih komunikacija). Kod urbanih pravila kojima je određena visina građevina (vrijedi za građevine visine do P+4) dopušta se još i gradnja potkrovlja ili etaže pod ravnim krovom, na način propisan u prethodnom stavku.

13.5. Člankom 37. stavkom 5. UPU-a je propisano da je na površinama mješovite - pretežito stambene namjene (M1) dopuštena gradnja jednonamjenskih stambenih građevina, dok se prema stavku 6. toga članka na površinama mješovite - pretežito stambene namjene (M1) planirane građevine grade kao niske građevine (visine do najviše P+3) ili niske stambene građevine – vile (visine do najviše P+2 i najviše 3 stana), a mogu se graditi kao stambene građevine, stambeno - poslovne ili poslovno - stambene građevine.

13.6. Prema odredbi članka 44. UPU-a izgradnja novih i rekonstrukcija postojećih stambenih, stambeno – poslovnih i poslovno – stambenih građevina temeljem ovog Plana u kazetama M1-10 do M1-26 planira se uz sljedeće uvjete: dozvoljava se izgradnja slobodnostojeće građevine na Ppmin=700 m2, kig=0,30, kigP=0,60, E=Po+(Su)+P+3, kis=2,40, kisN=1,20, maksimalna tlocrtna površina pod nadzemnim dijelom građevine za slobodnostojeće građevine 250 m2, minimalna udaljenost građevine od granica čestice 3,0 m)

13.7. Prema regulaciji članka 48. UPU-a s obzirom na visinu, građevine se planiraju kao niske. Niska građevina je visine do najviše P+3 (stavak 1.); treći kat niskih građevina može se oblikovati ili kao potkrovlje ili kao etaža pod ravnim krovom. U slučaju da se oblikuje kao etaža pod ravnim krovom njena površina je maksimalno 40% površine donje etaže i mora biti uvučena najmanje 2 m od pročelja prema ulici osim vertikalnih komunikacija (stavak 2.); ukoliko se na građevini grade terase i/ili balkoni, maksimalni koeficijenti iskorištenosti građevina mogu se uvećati za površinu tih prostora (stavak 3.); ukoliko se treći kat niskih građevina oblikuje kao potkrovlje ili etaža pod ravnim krovom površine do 40% donje etaže, a iznad visine definirane tim planom, maksimalna građevinska bruto površina odnosno koeficijenti iskorištenosti tih građevina mogu se uvećati za tu površinu (stavak 4.)

13.8. Člankom 49. stavkom 1. UPU-a je propisano da ukupno povećanje građevinske (bruto) površine odnosno koeficijenata iskorištenosti u kazetama M1-1 do M1-9 može biti za novu izgradnju slobodnostojećih i dvojnih građevina maksimalne vrijednosti kig=0,35, dok je stavkom 2. propisano da ukupno povećanje građevinske (bruto) površine odnosno koeficijenata iskorištenosti u kazetama M1-10 do M1-26 može biti za novu izgradnju slobodnostojećih i dvojnih građevina maksimalne vrijednosti kig=0,30.

13.9. Ukoliko se na građevini ne grade terase i/ili balkoni te završna etaža ne oblikuje kao potkrovlje ili etaža pod ravnim krovom površine do 40% donje etaže, a iznad visine definirane ovim Planom, navedeno povećanje ne može se koristiti odnosno primjenjuje se građevinska (bruto) površina tj. koeficijenti iskorištenosti koji su propisani odredbama ovog Plana: - kazete M1-1 do M1-9 - slobodnostojeće građevine: kis=1,80, kisN=1,20 / kis=0,90, kisN=1,20 - dvojne građevine: kis=1,80, kisN=1,20 - kazete M1-10 do M1-26 - slobodnostojeće građevine: kis=1,50, kisN=0,90 / kis=1,20, kisN=0,90 / kis=2,40, kisN=1,20 - dvojne građevine: kis=1,50, kisN=0,90 (članak 49. stavak 3. UPU-a).

14. Analizirajući navode suprotstavljenih stranaka, ali i sadržaj citiranih odredbi članka 44., 48. i 49. UPU-a i članka 49. GUP-a može se zaključiti da u kontekstu izraženih dvojbi između UPU-a, prostornog plana lokalne razine užeg područja i GUP- a, prostornog plana lokalne razine šireg područja, postoje određene protivnosti vezano za visinu građevine. Stoga je u konkretnom predmetu, pri izdavanju građevinske dozvole za traženi planirani zahvat na konkretnoj nekretnini, trebalo primijeniti kao mjerodavan dio GUP-a, konkretno odredbu članka 49. GUP-a, jer je riječ o prostornom planu šireg područja.

14.1. Iščitavajući citirane zakonske i podzakonske norme pojedinačno i u njihovoj ukupnosti, a u navedenim nespornim ključnim činjenicama i osobito uzimajući u obzir postignute urbanističko arhitektonske pokazatelje iz glavnog projekta, sud smatra da je zatražena izgradnja visine P+3+N s iskazanim građevinskim parametrima u skladu s odredbama članka 49. GUP-a, ali i odredbama članka 44., 48. i 49. UPU-a. Valja ponoviti, da je člankom 49. GUP-a, lokalnim prostornim planom iste razine ali šireg područja, kod urbanih pravila kojima je određena visina građevina (vrijedi za građevine visine do P+4) dopuštena još i izgradnja potkrovlja ili etaže pod ravnim krovom koja u potonjoj situaciji mora biti maksimalno 40% površine donje etaže i mora biti uvučena najmanje 2 m od pročelja prema ulici (osim vertikalnih komunikacija).

14.2. Izneseno pravno shvaćanje ovoga suda je dostatno u suglasju i s pravnim stajalištima i ocjenama koje je izrazio Visoki upravni sud Republike Hrvatske u presudi poslovni broj Usž-3360/2020-3 od 29. siječnja 2021. (kojom je potvrđena presuda ovoga suda poslovni broj UsIgr-450/2019-2 od 18. veljače 2020.).

14.3. Osim toga, ako bi se i ocijenilo pravilnim tumačenje tuženika da treba primijeniti samo odredbe UPU-a, a ne GUP-a vezano za maksimalnu visinu (katnost) planiranog zahvata, sud ocjenjuje da bi ono bilo protivno i pravnim stajalištima Ustavnog suda Republike Hrvatske izraženim u odluci poslovni broj U-III-5989/2013 od 9. veljače 2016. (dostupno na: www.usud.hr), u kojoj je sud upozorio i na pretjerani formalizam koji opterećuje rad nadležnih tijela državne i javne uprave, kad odlučuju o pravima i obvezama stranaka u upravnim postupcima. Upozorio je i da u situaciji kada je mjerodavan jedan zakon, ali združeni učinci toga i nekoga drugog ili više drugih zakona izravno utječu na zakonska prava ili obveze stranaka, onda su nadležna tijela, uključujući sudove, bez iznimke dužni tumačiti sve te mjerodavne propise u njihovoj ukupnosti, polazeći od združenih učinaka koji one proizvode za stranku u svjetlu osobitih okolnosti konkretnoga slučaja, stalno imajući na umu da njihove odluke ne smiju dovoditi do nerazumnog i objektivno neopravdanoga ishoda za stranku, a ponajmanje ne smiju kršiti njihova ustavna prava ili objektivne vrijednosti hrvatskoga ustavnog poretka.

15. Drugo, vezano za (ne)uračunavanje stubišta na prvom, drugom i trećem katu u građevinsku bruto površinu planirane izgradnje, valja istaknuti sljedeće.

15.1. Prema odredbi članka 3. stavka 1. točke 5. ZPU-a građevinska (bruto) površina zgrade u smislu toga zakona te propisa i akata koji se donose na temelju toga zakona definira se kao zbroj površina mjerenih u razini podova svih dijelova (etaža) zgrade (Po, S, Pr, K, Pk) određenih prema vanjskim mjerama obodnih zidova s oblogama, osim površine vanjskog dizala koje se dograđuje na postojeću zgradu, a koja se izračunava na način propisan tim zakonom i propisom donesenim na temelju toga zakona.

15.2. Odredbom članka 4. Pravilnika propisano je da se u građevinsku (bruto) površinu ne uračunava površina slijedećih dijelova zgrade: - vanjskog dizala koje se dograđuje na postojeću zgradu - toplinske izolacije kojom se poboljšavaju energetska svojstva zgrade koja se stavlja na postojeću zgradu - etaže, odnosno dijelovi etaže svijetle visine manje od 2,0 m - galerije unutar funkcionalne jedinice zgrade - otvorenih dijelova zgrade (natkrivene i nenatkrivene terase, nadstrešnice, lođe, balkoni, strehe vijenca i drugih istaka, vanjska stubišta, vanjske rampe za ulaz u zgradu, konstrukcije za zaštitu od sunca, rasvjetne dimne i ventilacijske kupole i sl.).

16. Teleološki, nomotehnički i gramatički tumačeći navedene zakonske i podzakonske norme, po pravnom stajalištu suda, zakonodavac nije taksativno propisao koji se otvoreni dijelovi zgrade ne uračunavaju u građevinsku bruto površinu već ih je naveo primjerice uz korištenje kratice i slično. Dakle, nije riječ o numerus clausus dijelovima zgrade koji se ne uračunavaju u tu površinu. Sud smatra da se svi otvoreni dijelovi zgrade uključujući i otvorena vanjska stubišta ne uračunavaju u građevinsku bruto površinu planirane izgradnje. Konkretno stubište na prvom, drugom i trećem katu koje predstavlja vanjski prostor zgrade i koje je otvoreno s jedne strane odgovaralo bi opisu i tretmanu lođe koja je izrijekom naznačena u članku 4. Pravilnika kao otvoreni dio zgrade koji se ne uračunava u građevinsku (bruto) površinu. Ono bi se kako je u glavnom projektu planirano moglo podvesti pod otvoreni dio zgrade, budući da ono nije zatvoreno i budući da je vanjsko.

16.1. Tuženik je ocijenio da se konkretno stubište ne može smatrati otvorenim dijelom zgrade, budući da se ono ne može podvesti pod vanjskim stubištem. Može se zaključiti da tuženik vanjskim stubištem podrazumijeva ono koje je većim dijelom svoje površine smješteno izvan linije obodnih zidova zgrade istaknuto izvan razine pročelja zgrade. Tuženik je mišljenja da se planirano stubište, koje je uvučeno u tijelo zgrade i koje je otvoreno s jedne strane i s obzirom na njegov smještaj u odnosu na obodne zidove zgrade, ne može tretirati vanjskim u smislu odredbi članka 4. Pravilnika. Međutim, sud ocjenjuje da izraženo tumačenje propisa i ocjene nemaju ikakvo logično i racionalno utemeljenje u mjerodavnom članku 4. Pravilnika. Štoviše, sud smatra da je takvo tumačenje arbitrarno. Sud mora primijetiti i da tuženik u tom dijelu nije konkretno ocijenio neosnovanost navoda i argumentacije žalitelja.

17. Vezano za treće dvojbeno, valja istaknuti sljedeće.

18. Nije sporno da je tužitelj žalbom osporio zakonitost prvostupanjske odluke, istaknuvši u bitnom iste one navode koje je istaknuo u tužbi. Povrh toga je u žalbi istaknuo i dodatno detaljno obrazložio prigovor povrede temeljenih načela pravnog sustava: vladavine prava, pravne sigurnosti, jednakosti svih pred zakonom i dobrog upravljanja (dobre uprave) što podrazumijeva i dosljednost upravno pravne prakse i odlučivanja pozivajući se na niz odluka i dotadašnju upravno pravnu praksu istog tijela graditeljstva u postupcima izdavanja građevinske dozvole na istom području gdje se nalazi i planirani zahvat na koje se primjenjuje UPU.

19. Iz sadržaja žalbe od 6. veljače 2024. (koja je priložena spisu upravnog tijela) razvidno je da je tužitelj uz žalbu priložio građevinske dozvole Grada Splita, Upravnog odjela za urbanizam i izgradnju, Odsjeka za izdavanje akata prostornog uređenja i gradnje, dakle istoga tijela graditeljstva Klasa: UP/I-361-03/23-01/000009, Urbroj: 2181-1-10-3/5-23-0023 od 31. ožujka 2023., Klasa: UP/I-361-03/23-01/000070, Urbroj: 2181-1-10-3/5-23-0017 od 27. travnja 2023. i rješenje o izmjeni i dopuni građevinske dozvole Klasa: UP/I-361-03/19-01/000253, Urbroj: 2181/01-03-02/28-19- 0007 od 11. listopada 2019. Iz priloženih dozvola razvidno je da se odnose na planirane zahvate izgradnje na nekretninama u K. O. [katastarska općina] i u obuhvatu primjene UPU-a Stobreč i da je riječ o postupcima koji su se usporedno vremenski vodili kao i postupak kojeg je tužitelj pokrenuo radi izdavanja građevine dozvole.

20. Iz navedenih izdanih akata za gradnju istog tijela graditeljstva proizlazi i da je investitorima dopuštena izgradnja novih građevina visine P+3+N na istom području i primjenom odredbi članka 44. do 49. UPU-a, ali i odredbi članka 49. GUP-a u istom ili približno istom vremenskom razdoblju. Te činjenice tuženik tijekom postupka pred sudom nije osporio, a one su razvidne i iz sadržaja građevinskih dozvola koje su sadržane u spisu upravnog tijela i sastavni dio izjavljene žalbe investitora. Sud te činjenice smatra dostatno utvrđenim i s obzirom na to da je riječ o javnim ispravama i odlukama javnopravnog tijela čiju vjerodostojnost tuženik pred sudom nije osporio. 21. Uvidom u sadržaj osporenih rješenja, valja istaći da se ni tuženik, niti prvostupanjsko tijelo nisu očitovali o tužiteljevu prigovoru o neujednačenoj upravno pravnoj praksi istog tijela graditeljstva u postupcima izdavanja građevinskih dozvola u odnosu na isto područje obuhvata GUP-a i UPU-a te tužiteljevom navodu da je odbijanjem njegovog zahtjeva odstupljeno od dotadašnje ustaljene prakse.

22. U situaciji kada je (i ako je) riječ o činjenično i pravno istim pravnim situacijama, odnosno istim dvojbenim pravnim pitanjima i kada je javnopravno tijelo, bez uzimanja u obzir konteksta i bez sagledavanja pravnog problema kao jedinstvene cjeline te bez iznošenja dostatnih i pravno relevantnih razloga za to, različito tumačeći i primjenjujući iste pravne norme, jednom investitoru izdalo građevinsku dozvolu, a u (približno) istom vremenskom razdoblju, na istom području i primjenom iste prostorno- planske dokumentacije u drugom predmetu odbilo izdavanje građevinske dozvole, a uzimajući kao polazišnu osnovu ono što je Ustavni sud Republike Hrvatske istaknuo u odlukama poslovni broj U-III-247/2017 od 26. rujna 2019., U-III-11/2018 od 8. studenoga 2018. i U-III-308/2016 od 20. veljače 2020. (dostupne na: www.usud.hr), sud smatra da je takvo postupanje protivno temeljnim načelima pravnog sustava, načelu vladavine prava, pravne sigurnosti, jednakosti svih pred zakonom i načelu dobrog upravljanja, koje podrazumijeva i dosljednost upravno pravne prakse ali i obvezu da supstancijalno razmotri i takav prigovor stranke.

22.2. Naime, ishodi različitih postupanja unutar upravnog postupka te različito tretiranje tužitelja kao adresata pravne norme, iako je riječ o istim činjeničnim i pravnim situacijama (dvojbama) te iako je riječ o stranci čiji je pravni i činjenični položaj u pravnom sustavu isti, sud smatra da, iako se vode odvojeni i samostalni postupci, ne bi bilo objektivnoga i razumnog opravdanja za razliku u ishodima postupaka izdavanja građevinskih dozvola. Tim više što je u konkretnoj situaciji riječ o istom pravnom pitanju (problemu) te istom javnopravnom tijelu graditeljstva koje je donijelo odluke u usporedivoj upravnoj stvari. Dosljednost upravnog odlučivanja jedan je od bitnih elemenata načela dobrog upravljanja. Ono podrazumijeva i da je uloga javnopravnog tijela da izbjegava razilaženja i osigura jedinstvenu primjenu zakona u predmetima iz svoje upravne nadležnosti. Razvoj pravne interpretacije pod ustavnosudskih utjecajem došao je do aktualnog stupnja kada se više ne može pravno prihvatljivim niti dostatnim smatrati nebitnim navod stranke koja se poziva na različito postupanje (odlučivanje) javnopravnih tijela. To je osobito primjenjivo u konkretnom predmetu.

23. Zaključno sud smatra da tijela graditeljstva, osim što su pogrešno protumačila i primijenila mjerodavno materijalno pravo pri (ne)izdavanju građevinske dozvole, nisu konkretno ni ocijenili (ne)osnovanost svih navoda žalitelja, podnositelja zahtjeva, ovdje tužitelja. Naime, pravilno i potpuno obrazloženje po prirodi stvari neophodna je pretpostavka ostvarenja ustavnog prava stranke na žalbu, ali i prava na sudsku zaštitu odnosno ocjenu zakonitosti upravnog akta u upravnom sporu. Time su povrijeđene i odredbe članka 98. stavka 5. i članka 120. stavak 2. i 3. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj: 47/09. i 110/21.).

24. Slijedom svega naprijed navedenog, sud osporena rješenja nije mogao ocijeniti zakonitim, radi čega je valjalo odlučujući u granicama tužbenog zahtjeva, na temelju odredbe članka 117. stavka 1. u vezi s člankom 47. stavkom 1. ZUS-a, s obzirom na prirodu upravne stvari, poništiti osporene odluke, predmet vratiti na ponovni postupak te obvezati prvostupanjsko tijelo graditeljstva da u ponovljenom postupku postupi u skladu s izraženim pravnim shvaćanjima i primjedbama suda, odnosno presuditi kao u izreci.

24.1. U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo graditeljstva je dužno, nakon što ukloni uočene nedostatke i procesne povrede, pravilnom primjenom materijalnog propisa, odlučiti o izdavanju građevinske dozvole pridržavajući se pravnih shvaćanja i primjedaba suda u skladu s odredbama članka 119. stavka 4. i članka 151. ZUS-a.

25. Odluka o troškovima spora je izostala obzirom na činjenicu da stranke trošak u tužbi, ni do donošenja odluke, nisu popisale, ni zatražile.

U Splitu 31. siječnja 2025.

S U D A C

Leandra Mojtić

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ove presude dopuštena je žalba u roku 15 dana od dana dostave. Žalba se podnosi ovome sudu u 4 primjerka, a o njoj odlučuje Visoki upravni sud Republike Hrvatske. Žalba odgađa izvršenje pobijane presude.

DNA:

- opun. tužitelja

- tuženiku

- povrat spisa tuženog tijela, po pravom.

- u spis

- kal. 01.03.2025.