Poslovni broj: Us I-1769/2024-4

REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U SPLITU

Split, Put Supavla 1

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

R J E Š E N J E

Upravni sud u Splitu, po sutkinji tog suda Leandri Mojtić kao sucu pojedincu uz sudjelovanje Milke Škaro Grozdanić kao zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja GA iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], protiv tuženika Ministarstva prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine, Samostalnog sektora za nadzor, žalbe i zastupanje, Zagreb, Ulica Republike Austrije, OIB: 95093210687, odlučujući o tužbi tužitelja od 10. srpnja 2024., izvaraspravno 29. siječnja 2025.

r i j e š i o  j e

Odbacuje se tužba u ovom upravnom sporu kao nedopuštena.

Obrazloženje

1. Tužitelj je ovom Sudu podnio tužbu 10. srpnja 2024. protiv Ministarstva prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine, Samostalnog sektora za nadzor, žalbe i zastupanje, Zagreb, radi propuštanja donošenja odluke u propisanom roku, u bitnom navodeći da mu prvostupanjsko tijelo Ministarstva prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine, Služba za zemljište, nije donijela i dostavila rješenje u propisanom roku u skladu s odredbama ZUP-a povodom njegovog Zahtjeva za pokretanje upravnog postupka u svezi s rješavanjem zahtjeva za osnivanje služnosti na k. č. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] dokaz na navedenu tvrdnju poziva se na Zahtjev od 13.03.2023. i karticu predmeta nadležnog tijela koje je priložio uz tužbu.

1.1. Nadalje navodi da tuženo tijelo kao drugostupanjsko tijelo nije provelo postupak, niti da je donijelo rješenje po njegovoj žalbi u roku do 60 dana od dana predaje žalbe, kako je to predviđeno člankom 121. ZUP-a već da mu je dostavilo obavijest od 27. svibnja 2024. da se njegov Zahtjev dostavlja na nadležno postupanje Gradu Splitu sukladno članku 58. stavku 1. Zakona o upravljanju i raspolaganju nekretninama i pokretninama u vlasništvu Republike Hrvatske. Tužitelj ističe da tuženo tijelo nije imalo osnova za delegiranje predmeta Gradu Splitu budući da članak 59. stavak 1. Zakona o upravljanju i raspolaganju nekretninama i pokretninama u vlasništvu Republike Hrvatske navodi da se postupci koji su započeti po odredbama Zakona o upravljanju državnom imovinom, a koji se odnose na upravljanje nekretninama, pokretninama i oduzetom imovinom, dovršavaju po odredbama ovog Zakona, ako je to povoljnije za stranku. Stoga da je nesporno da tuženo tijelo nije imalo osnova za promjenu nadležnosti tijela rješavanja budući da je zahtjev podnesen u vrijeme važenja ranijeg zakona te da ga je sukladno tom zakonu tuženo tijelo trebalo i riješiti. Stoga smatra da se dalje radi o šutnji administracije te predlaže da Sud nakon provedenog postupka, donese presudu kojom će usvojiti tužbu kao osnovanu te naložiti tuženom tijelu da donese rješenje o zahtjevu tužitelja kao stranke u upravnom postupku.

2. Tužba tužitelja dostavljena je tuženiku na odgovor.

3. Ministarstvo prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine, ovdje tuženo tijelo, dostavilo je ovom Sudu odgovor na tužbu 17. rujna 2024. kojim je osporilo navode tužbe te je navelo da tužbu treba odbaciti budući da je tužba podnesena u stvari koja ne može biti predmet upravnog spora pozivom na odredbu čl. 30. st. 1. toč. 7. ZUS-a. Nadalje je navelo da prema odredbi članka 18. stavak 6. Zakona o ustrojstvu i djelokrugu tijela državne uprave (NN 85/2020) ovo Ministarstvo izvršava vlasničke ovlasti u ime Republike Hrvatske, u skladu s posebnim zakonom kojim se uređuje upravljanje državnom imovinom, a to je Zakon o upravljanju državnom imovinom (Narodne Novine br. 52/2018), odnosno sada Zakon o upravljanju nekretninama i pokretninama u vlasništvu Republike Hrvatske (NN 155/2023). Da odluka o osnivanju prava stvarne služnosti nije upravni akt (rješenje), niti da je protiv takve odluke moguće izjaviti pravni lijek te da se ista ne donosi u postupku u kojem bi se primjenjivala procesna pravila upravnog postupka, niti da su primjenjivi zakonski rokovi od 60 dana za postupanje. Da se ne radi o upravnom aktu u smislu odredbe članka 3. Zakona o upravnim sporovima, kojim bi javnopravno tijelo odlučivalo o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke u upravnoj stvari, već da se radi o upravljanju imovinom kojom vlasnik upravlja u skladu sa svojim vlasničkim ovlaštenjima. Da tužitelj pogrešno smatra da tuženik nije u zakonskom roku odlučio o njegovom zahtjevu slijedom čega je i podnio tužbu uslijed tzv. šutnje administracije. Međutim, kako odluka o raspolaganju nekretninama nije upravni akt, da nema osnove niti za pokretanje upravnog spora radi tzv. „šutnje uprave", a niti da je Zakonom o upravljanju državnom imovinom propisan rok koji obvezuje na donošenje odluka po podnesenim zahtjevima stranaka za stjecanje stvarnih prava na nekretninama.

3.1. Također je navelo da prema odredbi članka 37. stavak 4. Zakona o upravljanju državnom imovinom (NN 52/2018 kao tada važećeg zakona), odluku o raspolaganju nekretninama donosi ministar nadležan za poslove državne imovine. Da se radi o situaciji kada vlasnik Republika Hrvatska opterećuje svoju nekretninu, a način zasnivanja tereta i uvjeti za takvo raspolaganje propisani su posebnim zakonom temeljem kojeg je Vlada Republike Hrvatske u ime Republike Hrvatske povjerila ovom Ministarstvu vršenje vlasničkih ovlasti u odnosu na državnu imovinu. Kako je svaki vlasnik sukladno Zakonu o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (dalje: ZV), ovlašten s tom stvari i koristima od nje činiti što ga je volja, te ima pravo posjedovanja, uporabe, korištenja i raspolaganja svojom stvari, da je jasno da se ovdje ne radi o upravnoj stvari u smislu čl. 2. Zakona o općem upravnom postupku (NN 47/09 i 110/21). Dakle, da se ne radi se o upravnim aktima, već o aktima raspolaganja. Da Ministarstvo prostornoga uređenja, graditeljstva i državne imovine vodeći se načelima upravljanja državnom imovinom nije dužno zasnovati služnost u korist tužitelja, a sve sukladno prethodno navedenom o ovlastima svakog vlasnika. Kao dokaz poziva se na Odluku Ustavnog suda U-III-316/2021 od 30. ožujka 2023. g., presudu Upravnog suda u Rijeci posl.br: 11 Us 1-1301/2022-5 od 9. ožujka 2023.g., uvid u sudsku praksu Upravnog suda u Osijeku posl.br: Usl 215/2019-7, presudu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, pos.br: Usž-1543/15-2 i Upravnog suda u Osijeku posl.br: Usl- 1200/2020-43.

4. Ispitujući urednost tužbe u skladu s odredbama čl. 43. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj: 36/24, dalje ZUS-a) ovaj Sud ocjenjuje da nisu ispunjene pretpostavke za vođenje upravnog spora, a sve iz razloga koji slijede u daljnjem obrazloženju rješenja.

5. U skladu s međunarodnom pravnom stečevinom i regulacijom članka 6. stavka 1. Konvencije (Europske) za zaštitu ljudskih prava s protokolima 1, 4, 6, 7, 11, 12, 13 i 14, koja je u primjeni od 6. studenog 1997. („Narodne novine – Međunarodni ugovori“, broj: 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02., 13/03., 9/05., 1/06. i 2/10., u daljnjem tekstu: Konvencija), pravo na pravično suđenje, koje u sebi obuhvaća i pravo na pristup sudu, najvažnije je procesno ljudsko pravo, koje je u hrvatskom pravnom sustavu sadržano na ustavnoj i zakonskoj razini.

6. Tako Ustav Republike Hrvatske („Narodne novine“, broj: 85/10. – pročišćeni tekst i 5/14., u daljnjem tekstu: Ustav), u članku 29. stavku 1., a Zakon o sudovima („Narodne novine“, broj: 28/13., 33/15., 82/15., 82/16., 67/18., 126/19., 130/20., 21/22., 60/22., 16/23., 155/23. i 36/24., u daljnjem tekstu: ZS), u članku 4. stavku 1., određuje da svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obvezama, ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela. Dakle, navedene odredbe osiguravaju svakome da od suda zatraži i dobije djelotvornu sudsku zaštitu u vezi sa svojim pravima i/ili obvezama.

7. Ustavotvorac, u članku 19. stavku 2. Ustava, jamči sudsku kontrolu zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti.

8. Navedena jamstava prava na pravično suđenje primjenjuju se i na sudski postupak koji se vodi pred upravnim sudom, a koji je, na ustavnoj razini, reguliran navedenom odredbom članka 19. stavka 2. Ustava, a na zakonskoj razini, odredbama Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 20/10, 143/12, 152/14 i 94/16). Izloženo pravno shvaćanje izraženo u odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske poslovni broj U-III-1001/07 od 7. srpnja 2010. („Narodne novine“, broj: 90/10.).

9. U nekolicini odluka Europskog suda za ljudska prava i Ustavnog suda Republike Hrvatske, izraženo je pravno shvaćanje prema kojem pravo na pristup sudu, kao važan aspekt prava na sud koje je jedno od imanentnih pravu na pravično suđenje, nije i ne može biti apsolutno. Ono je podvrgnuto ograničenjima (osobito kad je riječ o pretpostavkama koje se tiču dopuštenosti ulaganja pravnih sredstava), budući da po samoj svojoj naravi zahtijeva regulaciju države, koja u tom pitanju ima izvjesnu slobodu procjene. Ta ograničenja, međutim, ne smiju umanjiti pristup sudu na takav način ili do takve mjere da s time bude narušena sama bit "prava na sud". Takva se ograničenja također neće smatrati suglasnima članku 29. stavku 1. Ustava ako nisu propisana radi ostvarenja legitimnog cilja ili ne postoji razuman odnos razmjernosti između sredstava koja su upotrijebljena i cilja koji se namjeravao postići (vidi odluku Ustavnog suda broj: U-III-1/2009 od 3. studenoga 2010., objavljenu u "Narodnim novinama" broj 126/10.). Drugačije izneseno, takva ograničenja ne smiju ugroziti ili ograničiti pravo na pristup sudu na način koji ne bi bio u skladu s člankom 6. stavkom 1. Konvencije, osim kada takva ograničenja služe da bi se ostvario legitiman cilj te kada postoji proporcionalan odnos između cilja koji se želi ostvariti i nametnutih ograničenja. Ustavni sud je istaknuo i da je obveza sudova, i u situaciji vlastite nenadležnosti, pa i u situaciji zakonske podnormiranosti, pitanje sudske nadležnosti ili dopuštenosti pojedinog pravnog sredstva, metodom teleološkog tumačenja osigurati ostvarivanje prava na sud za svaku stranku, barem usmjeravanjem na drugi raspoloživi put učinkovite pravne zaštite utvrđenjem koji bi to pravni put bio, a ako ga nema onda utvrđenjem zašto sudska zaštita nije potrebna. Tako i u odluci poslovni broj U-III-2042/2013 od 19. svibnja 2020. (dostupno na: www.usud.hr).

10. Može se zaključiti da je obveza suda u upravnom sporu u situaciji kada posebnim zakonom, kojima se specijalno uređuje određena pravna materija, nije uređena ikakva daljnja upravno sudska zaštita, prilikom odlučivanja o tužbi podnesenoj protiv odluka državnih tijela i pravnih osoba s javnim ovlastima (javnopravnih tijela), kao prvi korak kod ispitivanja tužbe, valja procijeniti je li riječ o pojedinačnoj odluci u smislu članka 3. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 36/24., u daljnjem tekstu: ZUS) koju je donijelo javnopravno tijelo kako je ono definirano člankom 2. stavkom 2. ZUS-a.

11. Prema odredi članka 2. stavka 1. ZUS-a cilj zakona je osigurati zakonitost i sudsku zaštitu prava i pravnih interesa fizičkih i pravnih osoba i drugih stranaka povrijeđenih pojedinačnom odlukom ili postupanjem javnopravnog tijela, dok prema stavku 2. toga članka javnopravnim tijelom u smislu toga zakona smatra se tijelo državne uprave i drugo državno tijelo, tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravna osoba koja ima javnu ovlast i pravna osoba koja obavlja javnu službu (pružatelj javnih usluga).

12. Prema odredbi članka 3. stavka 1. točkama 1. do 4. ZUS-a predmet upravnog spora je ocjena zakonitosti pojedinačne odluke javnopravnog tijela (upravnog akta), ocjena zakonitosti postupanja i propuštanja javnopravnog tijela iz područja upravnog prava da u zakonom propisanom roku odluči o pravu, obvezi ili pravnom interesu ili redovitom pravnom lijeku stranke odnosno da postupi prema propisi te ocjena zakonitosti sklapanja, raskidanja i izvršavanja upravnog ugovora, s time da je točkom 1. toga stavka upravni akt određen kao pojedinačna odluka kojom je javnopravno tijelo odlučilo o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke u upravnoj stvari. U tom smislu, elementi pojma pojedinačne odluke pretpostavljaju određenog nosioca, autoritativnost, pravno djelovanje, konkretnost i da se takva odluka donosi u nekoj upravnoj stvari.

13. Prema odredbi članka 2. stavku 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj: 47/09. i 110/21., u daljnjem tekstu: ZUP-a) upravnom stvari smatra se svaka stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava o pravima, obvezama ili pravnim interesima fizičke ili pravne osobe ili drugih stranaka (u daljnjem tekstu: stranke) neposredno primjenjujući zakone, druge propise i opće akte kojima se uređuje odgovarajuće upravno područje.

14. U skladu s naprijed citiranim odredbama ZUS-a i ZUP-a proizlazi da kumulativne pretpostavke da bi se pojedini predmet smatrao upravnom stvari koja bi bila podvrgnuta upravno - sudskoj kontroli podrazumijevaju: a) odlučivanje od javnopravnog tijela, b) odlučivanje u upravnom postupku, c) odlučivanje o pravima, obvezama ili pravnim interesima fizičkih ili pravnih osoba ili drugih stranaka i d) neposredna primjena zakona, drugih propisa ili općih akata, kojima je uređeno pojedino upravno područje.

15. Polazeći od iznesenih pravnih stajališta i ocjena Ustavnog suda Republike Hrvatske te izloženih općenitih pravnih shvaćanja vezano za definiranje upravne stvari i cilja uspostavljanja novog pravnog uređenja upravno-sudske zaštite te primijenivši ta načelna pravna shvaćanja na konkretan predmet, ocjenjujući pretpostavke za vođenje upravnog spora, potrebno je istaknuti sljedeće.

16. Nije sporno da je tužitelj Ministarstvu prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine, Područnom odjelu Split podnio Zahtjev za osnivanje prava služnosti na k. č. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] u površini od 100m2, te da je tužitelj Ministarstvu prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine, Samostalnom sektoru za nadzor, žalbe i zastupanje, Zagreb, kao drugostupanjskom tijelu podnio žalbu zbog šutnje administracije radi ne donošenja rješenja o njegovom zahtjevu u zakonom propisanom roku, te da je podnošenjem predmetne tužbe zatražio upravno-sudsku zaštitu zbog šutnje uprave.

17. Sporno je može li odluka tuženog tijela kojom bi bilo odlučeno o tužiteljevoj žalbi, biti predmet ocjene u upravnom sporu, odnosno je li riječ o pojedinačnoj odluci javnopravnog tijela čiju se zakonitost razmatra unutar upravno-sudske kontrole, te je li posljedično tome riječ o šutnji uprave.

18. Pravilno Ministarstvo prostornoga uređenja, graditeljstva i državne imovine u svom odgovoru na tužbu navodi da se u konkretnom slučaju ne radi o upravnom aktu u smislu odredbe članka 3. Zakona o upravnim sporovima, kojim bi javnopravno tijelo odlučivalo o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke u upravnoj stvari, već da se radi o upravljanju imovinom kojom vlasnik upravlja u skladu sa svojim vlasničkim ovlaštenjima. Da odluka o osnivanju prava stvarne služnosti nije upravni akt (rješenje), niti da je protiv takve odluke moguće izjaviti pravni lijek te da se ista ne donosi u postupku u kojem bi se primjenjivala procesna pravila upravnog postupka, niti da su primjenjivi zakonski rokovi od 60 dana za postupanje, radi čega da je potrebno tužbu odbaciti.

19. Naprijed navedeno pravno shvaćanje u odnosu na raspolaganje nekretninama u vlasništvu Republike Hrvatske, kao i raspolaganje nekretninama u vlasništvu jedinice lokalne samouprave, proizlazi i iz odredbe čl. 37. st. 4. Zakona o upravljanju državnom imovinom (NN 52/2018, kao tada važećeg zakona) te odredbe čl. 18. st. 6. Zakona o ustrojstvu i djelokrugu tijela državne uprave (NN 85/2020) te odredbi Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima, te je izraženo u brojnoj upravno sudskoj praksi, pa tako i presudi Upravnog suda RH posl. br. Us-8781/2002-9 od 18. siječnja 2007. koja je potvrđena rješenjem Ustavnog suda RH posl. br. U-III-1749/2007 od 25. studenog 2010., presudama istog suda posl. br. Usž-2646/19-2 od 4. srpnja 2019. i posl. br. Usž-4418/19-2 od 24. listopada 2019.

20. Slijedom navedenog, a u skladu s naprijed citiranim odredbama ZUS-a i ZUP-a, Sud ocjenjuje da u konkretnom predmetu nije riječ o pojedinačnoj odluci javnopravnog tijela kojom se odlučuje o ikakvim pravima, obvezama i pravnim interesima tužitelja na području upravnog prava u smislu odredbi članka 3. ZUS-a i članka 2. stavka 1. ZUP-a. Nije riječ o odluci koja bi bila predmet ocjene u upravnom sporu i o situaciji u kojoj bi tužitelju bila osigurana upravno-sudska zaštita pa i u situaciji tzv. šutnje uprave. Sud ocjenjuje da u konkretnom predmetu nije riječ o upravnoj stvari u smislu odredbi članka 2. ZUP-a.

21. Stoga, a budući da ne postoje pretpostavke za vođenje spora, valjalo je, na temelju odredbi članka 46. stavka 1. točke 2. i 7. ZUS-a, odbaciti tužbu kao nedopuštenu, odnosno riješiti kao u izreci.

U Splitu 29. siječnja 2025.

S U D A C

Leandra Mojtić

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ovog rješenja dopuštena je žalba u roku od 15 dana od dana primitka pisanog otpravka istog, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, putem ovog suda, pismeno, za Visoki upravni sud Republike Hrvatske, Žalba ne odgađa izvršenje rješenja ( čl. 30. st. 2. ZUS-a).

DNA:

- tužitelju

- tuženiku

- pozvati tužitelja na plaćanje pristojbe za tužbu i rješenje, po pravom.

- u spis

- kal. do 20.03.2025.