Poslovni broj: Us I-5448/2023-11
REPUBLIKA HRVATSKA
UPRAVNI SUD U ZAGREBU
Zagreb, Avenija Dubrovnik 6
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Upravni sud u Zagrebu, po sutkinji toga suda Meri Dominis Herman uz sudjelovanje Slobodanke Gorsensky, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice UKS iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnik, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: [osobni identifikacijski broj], radi zaštite od drugih oblika postupanja javnopravnih tijela, nakon objave presude, 27. siječnja 2025.,
p r e s u d i o j e
I Odbija se tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/I-371-03/23-006/15, URBROJ: 251-11-01/009-23-2 od 13. listopada 2023.
II Odbija se zahtjev za nadoknadu troškova upravnog spora.
Obrazloženje
1. Rješenjem tuženika KLASA: UP/I-371-03/23-006/15, URBROJ: 251-11- 01/009-23-2 od 13. listopada 2023., odbačen je prigovor tužiteljice izjavljen radi zaštite od drugih oblika (ne) postupanja Grada Zagreba, kao nedopušten te je i odbijen zahtjev za nadoknadu troškova postupka.
2. Tužiteljica u tužbi navodi kako raspolaganje stanom nije privatna stvar već javna, radi čega je u svim tim postupcima raspolaganja, odnosno donošenja "akta raspolaganja" u obvezi primijeniti ZUP i postupati u skladu s ZUP-om tj. upravnim pravom. Smatra da je prigovor dopušten jer akt raspolaganja predstavlja drugi oblik postupanja javnopravnog tijela. U odnosu na troškove tužiteljica ističe da je rješenje i u tom dijelu nezakonito, jer je ona troškove opravdano potraživala jer je upravo propustom tuženika došlo do potrebe za izjavljivanjem prigovora. Radi se o obvezi naknade troška prigovora po načelu culpe.
3. Predlaže da Sud poništiti osporavano rješenje i predmet vratiti tuženiku na ponovni postupak te potražuje troškove upravnog spora.
4. Tuženik u odgovoru na tužbu navodi kako ista nije osnovana te da ova ovosudna stvar ne spada u upravno područje, odnosno da tužitelj nije bio ovlašten podnijeti prigovor iz članka 156. ZUP-a, a time posljedično tuženik nije imao ovlasti po takvom prigovoru postupati. Smatra da se radi se o čistom vlasničkopravnom raspolaganju tuženika nekretninom koje je vlasnik, a koji dvostrani, obvezno pravni odnos između tuženika i tužitelja je nastao i uređen je sklopljenim ugovorom o najmu stana. Smatra da je razvidno kako ova pravna stvar nije mogla biti predmetom upravnog postupka, pa se stoga posljedično sudska zaštita ne može ostvarivati u upravnom sporu već dapače izvan istog. Ističe kako tužitelj nije uspio u upravnom postupku koji je prethodio predmetnom upravnom sporu, odnosno obzirom je prigovor tužitelja odbačen to znači da je za tužitelja prethodni upravni postupak, pokrenut na njegov zahtjev, nepovoljno okončan. Smatra da stoga tužitelj, sukladno odredbi članka 161. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku, u cijelosti sam snosi trošak upravnog postupka koji je prethodio predmetnom upravnom sporu.
5. Predlaže da Sud odbaci, odnosno podredno odbije tužbeni zahtjev.
6. U odnosu na navode tuženika tužiteljica se očitovala podneskom zaprimljenim na ovome sudu 5. studenoga 2024. U bitnome ponavlja navode iznesene u tužbi te se poziva na odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske i Ustavnog suda Republike Hrvatske.
7. Sud je 20. siječnja 2025., održao usmenu i javnu raspravu u prisutnosti opunomoćenika tužitelja i tuženika čime je u skladu s odredbom članka 6. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj 36/24., dalje ZUS) dana mogućnost da se izjasne o zahtjevima i navodima drugih stranaka te o svim pitanjima koja su predmet ovog upravnog spora. Na navedenoj raspravi stranke spora u bitnome navode kao u tužbi, odnosno odgovoru na tužbu.
8. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja (članak 114. stavak 3. ZUS-a), Sud je utvrdio da tužbeni zahtjev nije osnovan.
9. Prema podacima spisa proizlazi da je tužiteljica 5. listopada 2023., podnijela prigovor u kojem je navela da je 1. kolovoza 2023., podnijela Gradu Zagrebu ispunjeni obrazac Zahtjeva za produljenje ugovora o najmu javno najamnog stana sukladno točki 5. Zaključka Gradonačelnika Grada Zagreba KLASA: 370-01/18-002/456, URBROJ: 251-03/02-18-72 od 19. srpnja 2018., kojim je odlučeno o pravu podnositeljice zahtjeva na dodjelu stana u najam primjenom Odluke o najmu stanova (Službeni glasnik Grada Zagreba broj: 7/09, 22/09 i 26/14) i kojim je određeno da će se ugovor o najmu produžiti ako najmoprimac, prije isteka ugovornog vremena, podnese zahtjev za produženje ugovora i dokaže da je prebivališno prijavljen na adresi stana koji koristi kao najmoprimac, da on i članovi njegova obiteljskog kućanstva nemaju u vlasništvu useljiv odgovarajući stan ili kuću na području Republike Hrvatske i da ispunjavaju sve obveze iz ugovora o najmu javno najamnog stana te da je tužiteljica uz zahtjev je priložila potrebnu dokumentaciju, no po proteku roka od 60 dana od dana zaprimanja nije odlučeno o zahtjevu iste, niti je proslijeđen drugom upravnom tijelu ili čelniku tijela u slučaju nenadležnosti.
10. Tuženik je odbacio tužiteljičin prigovor kao nedopušten uz obrazloženje kako se u konkretnoj pravnoj stvari ne radi o postupanju Grada Zagreba iz područja upravnog prava u kojem slučaju bi se stoga donosio upravni akt, već se radi o aktu raspolaganja Grada Zagreba stanom u njegovu vlasništvu te se ne primjenjuje odredba članka 156. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj 47/09. i 110/21., dalje ZUP).
11. Odlukom o najmu javno najamnih stanova utvrđeni su uvjeti, postupak i mjerila za davanje u najam javno najamnih stanova u vlasništvu Grada Zagreba. Predmetni postupak davanja u najam započinje raspisivanjem natječaja, a završava donošenjem akta o davanju stana u najam i sklapanjem ugovora o najmu stana. Riječ je raspolaganju vlasništvom na građanskopravnom temelju s posebnim pravnim režimom u odnosu na postupak koji prethodi sklapanju ugovora o najmu. Taj postupak nije upravni postupak, a odluka o zahtjevu za davanje u najam ne predstavlja upravni akt. Naime, radi se o propisanom obliku raspolaganja imovinom u vlasništvu Grada Zagreba, odnosno vršenju vlasničkih ovlaštenja u kojem Grad Zagreb prilikom raspolaganja imovinom ne postupa kao nositelj javne vlasti koji rješava o pravima, obvezama ili pravnim interesima stranaka. Ugovor o najmu stana je obveznopravni ugovor, a ne upravni ugovor s obzirom da mu ne prethodi upravni akt da bi se smatrao upravnim ugovorom. Nema razloga da se navedeno stajalište ne primjeni i na pojedinačni akt o produženju najma.
12. Tuženik je javnopravno tijelo u smislu članka 1. ZUP-a i članka 2. stavak 2. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj 36/24., dalje ZUS). Međutim, akt o davanju stana u najam ili akt o produženju ugovora o najmu nije upravni akt u smislu članka 3. stavak 1. točka 1. ZUS-a (tako i Visoki upravni sud Republike Hrvatske u odluci poslovni broj: Usž-1127/24 od 30. listopada 2024.).
13. Pojam upravnog akta sadržan je u članku 3. stavku 1. točki 1. ZUS-a. Upravni akt je pojedinačna odluka kojom je javnopravno tijelo odlučilo o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke u upravnoj stvari. Pojam upravne stvari sadržan je u članku 2. ZUP-a. Upravnom stvari smatra se svaka stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava o pravima, obvezama ili pravnim interesima fizičke ili pravne osobe ili drugih stranaka (u daljnjem tekstu: stranke) neposredno primjenjujući zakone, druge propise i opće akte kojima se uređuje odgovarajuće upravno područje.
14. U pravnoj teoriji se navodi da se u poslovima uprave donose se različiti akti koji se u nedostatku nekog od bitnih obilježja (autoritativnost, konkretnost i pravno djelovanje) ne mogu smatrati upravnim aktom. Ako nekom aktu javnopravnog tijela nedostaje makar i samo jedno od bitnih obilježja ne može se smatrati upravnim aktom.
15. Akt o davanju stana u najam ili akt o produženju ugovora o najmu je konkretan akt, jer se odnosi na određen slučaj, ali nema karakter upravnog akta jer mu nedostaje obilježje autoritativnosti s obzirom da njime odlučuje o raspolaganju nekretninom u vlasništvu Grada Zagreba, odnosno radi se o vršenju vlasničkih ovlaštenja u kojem Grad Zagreb prilikom raspolaganja nekretninom ne postupa kao nositelj javne vlasti koji rješava o pravima, obvezama ili pravnim interesima stranaka.
16. Prema odredbi članka 156. ZUP-a osoba koja smatra da joj je drugim postupanjem javnopravnog tijela iz područja upravnog prava, o kojem se ne donosi rješenje, povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes, može izjaviti prigovor sve dok takvo postupanje traje ili traju njegove posljedice.
17. Pravna zaštita koja je strankama osigurana člankom 156. ZUP-a primjenjiva je u situacijama u kojima javnopravno tijelo prema stranci nastupa izvan upravnog postupka, ali u području upravnog prava. U članku 156. ZUP-a izričito se navodi „drugo postupanje“ javnopravnog tijela. Radi se o postupanju izvan vođenja upravnog postupka. Takvo „drugo postupanje“ ne završava donošenjem rješenja, za razliku od upravnog postupka koji završava donošenjem rješenja. Svrha članka 156. ZUP-a je pružiti strankama pravnu zaštitu u situacijama kada javnopravno tijelo prema njima nastupa izvan upravnog postupka, ali unutar područja upravnog prava. Tek se podnošenjem prigovora inicira pokretanje upravnog postupka radi zaštite od nezakonitog postupanja ili propuštanja postupanja javnopravnog tijela izvan upravnog postupka, ali u području upravnog prava.
18. Odredba članka 156. ZUP-a omogućuje opću supsidijarnu zaštitu u upravnom postupku, koja se može koristiti kada osobi ni jedno drugo pravno sredstvo ne stoji na raspolaganju.
19. Tužiteljica neosnovano smatra da je pravna zaštita osigurana sukladno članku 156. ZUP-a. Naime, obveza produženja ugovora o najmu stana je ugovorna obveza Grada Zagreba kao najmodavca u smislu članka III. Ugovora o najmu stana sklopljenog između Grada Zagreba i tužiteljice kao najmoprimca ako su za to ispunjeni ugovorom određeni uvjeti za produženje najma, iz čega proizlazi da se radi o sporu o povredi ugovorne obveze iz najamnog odnosa od strane najmodavca za koji je odlučno pitanje ispunjava li tužiteljica uvjete za produženje ugovora o najmu, dakle pitanju iz obveznog, a ne upravnog prava.
20. Pravna zaštita nije osigurana u upravnom postupku, a zatim u upravnom sporu pred upravnim sudom, nego u parničnom postupku pred općinskim sudom sukladno članku 34. stavka 1. točki 7. Zakona o parničnom postupku (Narodne novine, broj 53/91., 91/92., 112/99., 88/01., 117/03., 88/05., 2/07., 84/08., 96/08. – Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, 123/08., 57/11., 148/11. – pročišćeni tekst, 25/13., 89/14. – Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, 70/19., 80/22. i 114/22.), kojom je propisano da općinski sudovi u parničnom postupku uvijek sude u prvom stupnju u sporovima iz najamnih, zakupnih i stambenih odnosa. Dakle, tužiteljici nije uskraćeno pravo na pristup sud jer tužiteljica ako smatra da ispunjava uvjete za produženje ugovora o najmu, ima na raspolaganju parnični postupak pred općinskim sudom.
21. Povodom podnesenog zahtjeva za produženje najma nekretnine u vlasništvu Grada Zagreba ne donosi se pojedinačna odluka koja bi predstavljala upravni akt niti se postupanje povodom zahtjeva za produženje najma može smatrati drugim postupanjem javnopravnog tijela iz područja upravnog prava, iz čega proizlazi da je osnovano tuženik odbacio tužiteljičin prigovor kao nedopušten.
22. Tužiteljica očito nema pravo na naknadu troškova sastavljanja prigovora koji je okončan odbacivanjem prigovora iz članka 156. ZUP-a.
23. Slijedom navedenog, Sud je osporavano rješenje tuženika ocijenio zakonitim. S obzirom na sve naprijed navedeno odlučeno je kao u točki I. izreke ove presude primjenom odredbe članka 116. stavak 1. ZUS-a,
24. Odluka o troškovima utemeljena je na odredbi članka 147. stavak 1. ZUS-a (točka II izreke).
U Zagrebu 27. siječnja 2025.
Sutkinja
Meri Dominis Herman
Uputa o pravnom lijeku:
Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude.
DNA:
1. Odvjetnik Martin Sherri, [adresa] Zagreb, Kordunska 1,
2. Grad Zagreb, Gradonačelnik, [adresa] Zagreb, Trg Stjepana Radića 1,
3. U spis
