Poslovni broj: Us I-4671/2023-9

REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U ZAGREBU

Avenija Dubrovnik 6 i 8

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sutkinji toga suda Meri Dominis Herman uz sudjelovanje Slobodanke Gorsensky, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice FJ iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenica Luana Šepek, odvjetnik iz Zagreba, Ulica Zdravka Horvatića 10, protiv tuženika Grad Zagreb, Gradonačelnik, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja, nakon objave presude, 24. siječnja 2025.,

p r e s u d i o  j e

I Odbija se tužbeni zahtjev za poništenje i oglašavanje ništavim rješenja tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/22-014/103, URBROJ: 251-02-01/001-23-5 od 31. srpnja 2023.

II Odbija se zahtjev za nadoknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Rješenjem Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22-013/387, URBROJ: 251-09-22-1/003-23-6 od 8. svibnja 2023. zamijenjeno je rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i šport, KLASA: UP/I-551-06/16-013/684, URBROJ: 251-10-01-16-3 od 11. studenoga 2016., u dijelu koji glasi: "Novčana pomoć će se isplaćivati mjesečno u visini prosječnog iznosa neto mjesečne plaće u Republici Hrvatskoj prema zadnjim objavljenim podacima Državnog zavoda za statistiku prije isplate novačen pomoći, umanjenog za pripadajuće doprinose, porez prirez počev od 14. rujna 2016. Pravo na novčanu pomoć prestaje sukladno odredbama članka 6. Odluke," novim rješenjem pobliže opisanim u točki II. i III izreke pobijanog rješenja. Točkom II. izreke rješenja određeno je da će se tužiteljici novčana pomoć isplaćivati mjesečno i to: do 31. ožujka 2023. u iznosu od 65% prosječne bruto plaće djelatnika u gospodarstvu Grada Zagreba za razdoblje I. -VIII mjeseca prethodne godine; od 1. travnja 2023. do 30. lipnja 2023., u iznosu neto minimalne plaće za 2023. u Republici Hrvatskoj; od 1. srpnja 2023., do prestanak novčane pomoći sukladno članku 7. Odluke u iznosu od 50% neto minimalne plaće za tekuću godinu u Republici Hrvatskoj. Točkom III izreke određeno je da novčana pomoć prestaje 30. rujna 2023., korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina ili će do 30. rujna 2023., navršiti 7 godina; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina, korisniku čije će dijete navršiti 7 godina nakon 30. rujna 2023.; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je odjavljeno prebivalište u [adresa] ili je evidentiran privremeni odlazak iz Republike Hrvatske korisniku ili djece; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je podnesen zahtjev za prestankom novčane pomoći od strane korisnika; posljednjeg dana u mjesecu u kojem su dijete za koje je ostvarena novčana pomoć ili ostala djeca ispisan iz osnovne škole na području Grada Zagreba ili Zagrebačke županije; posljednjeg dana u mjesecu u kojem se navršava šest mjeseci od kada je preminulo dijete za koje je ostvarena novčana pomoć.

2. Tuženik je rješenjem KLASA: UP/II-551-06/22-014/103, URBROJ: 251-02- 01/001-23-5 od 31. srpnja 2023., odbio prigovor tužiteljice izjavljen na naprijed označeno prvostupanjsko rješenje.

3. Tužiteljica osporava zakonitost pobijanog akta i u bitnome navodi kako je predmetnom Odlukom/22 povrijeđena odredba članka 73. stavka 5. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi kao i odredba članka 90. Ustava Republike Hrvatske. Navodi kako Odluka o novčanoj pomoći za roditelje odgojitelja djeluje na sve roditelje odgojitelje pa tako i na one koji su stekli pravo na novčanu pomoć prije njezina stupanja na snagu, u visini, pod uvjetima i u trajanju kako je to utvrđeno pojedinačnom odlukom Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport Grada Zagreba, odnosno Ureda za demografiju Grada Zagreba. Smatra kako je osporenom odlukom povrijeđeno i načelo stečenih prava stranaka – svih korisnika novčane pomoći koji su svoje pravo stekli do trenutka stupanja na snagu sporne Odluke. Također navodi da je povrijeđeno i pravo na zaštitu legitimnih očekivanja. Napominje kako kompenzacijske mjere koje je Grad Zagreba propisao radi prilagodbe korisnika novčane pomoći nisu provedene na način da je korisnicima omogućeno njihovo korištenje u punom opsegu. Opisuje situaciju u Gradu Zagrebu sa vrtićkim mjestima. Navodi kako je odredba članak 10. Odluke u suprotnosti s odredbama ZLPS i odredbama važećeg Statuta grada Zagreba. Predlaže da Sud sukladno odredbi članka 83. stavka 2. ZUS-a podnese Viskom upravnom sudu Republike Hrvatske ocjenu zakonitosti predmetnog općeg akta – Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 25/22). Ističe kako je o prigovoru tužiteljice protiv prvostupanjskog rješenje suprotno odredbama Statuta odlučivao gradonačelnik Grada Zagreba, a koji se ne može smatrati neovisnom i nepristranom osobom. Osporava i da bi rješenje bilo doneseno u roku propisanom člankom 6. Odluke/22 te navodi kako je taj rok neproduljiv. Predlaže da ju se sasluša kao stranku u postupku.

4. Predlaže Sudu da poništi prvostupanjsko i osporeno rješenje te potražuje troškove upravnog spora.

5. Tuženik u odgovoru na tužbu navodi kao je ista neosnovana iz razloga iznesenih u obrazloženju osporenoga rješenja. U bitnome navodi kako je rješenje doneseno na temelju odredbe članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelje odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba 10/18., 20721. i 25/22.) kojom je propisano kako se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od 8 dana od dostave pojedinačnog akta te da je gradonačelnikova odluka o prigovoru konačna. Ističe da je prvostupanjsko rješenje doneseno na temelju odredbe članka 6. Odluke/22 kojom je propisano da će o iznosima novčane pomoći i razlozima prestanka novčane pomoći sukladno ovoj Odluci nadležno gradsko upravno tijelo po službenoj dužnosti donijeti pojedinačne akte radi usklađenja s odredbama Odluke do 31. prosinca 2022. Napominje kako je navedena Odluka bila predmet ocjene zakonitosti pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske te da je taj sud 27. veljače 2023., donio presudu broj: Usoz-143/22 kojom je navedenu Odluku ocijenio zakonitom. U toj svojoj odluci Sud je zaključio da novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u klasičnom smislu, već financijska pomoć koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti, a koja pomoć se ne temelji na obvezi javne vlasti, nego solidarnosti zbog čega adresati Odluke/16 i Odluke/17 nemaju legitimno pravo očekivati trajnu neprimjenjivost pravnog uređenja statusa roditelja odgojitelja. Također, ističe da je Visoki upravni sud Republike Hrvatske ocijenio legitimnim pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba. Ukazuje da je VUSRH ocijenio legitimnim pravo Gradske skupštine Grada Zagreba na uređivanje odnosno modificiranje predmetne novčane pomoći te je prvostupanjsko rješenje donijeto upravo na temelju Odluke kojom se uređuje odnosno modificira predmetna novčana pomoć. Nadalje, navodi da je VUSRH u točci 123. pravomoćne presude broj: Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022., naveo da pravomoćni pojedinačni akti kojima je roditeljima odgojiteljima priznata novčana pomoć proizvode pravne posljedice za njihove adresate i u budućnosti. Naime, da ti pojedinačni akti priznaju pravo na novčanu pomoć u duljem vremenskom razdoblju (u pravilu do navršene petnaeste godine života djeteta), a koje razdoblje, u vrijeme stupanja na snagu osporavane Odluke (Odluka o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik, Grada Zagreba, broj 29/21.), u pravilu, nije završilo. Poziva se i na točku 124. navedene presude, u kojoj VUSRH ističe da Odluka 29/21., ni na koji način ne zadire u prava ostvarena do njezina stupanja na snagu (ne zadire ni u pravo, kao takvo, ni u njegov opseg), već utječe na opseg prava i trajanje prava u budućnosti te zaključuje da djeluje na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti. Ističe kako je tužiteljica rješenjem od 11. studenoga 2018., stekla pravo na novčanu pomoć za roditelj odgojitelja, a da je predmetnim prvostupanjskom rješenjem od 8. svibnja 2023., zamijenjeno navedeno rješenje samo u dijelu koji se odnosi na iznose novčane pomoći i razloge prestanka novčane pomoći sukladno naprijed navedenom zaključku VUSRH-a. Navodi da je pojedinačni akt kojim je tužiteljica stekla pravo na novčanu naknadu i dalje na snazi i pravomoćan u dijelu koji se odnosi na njezino pravo, dok se rješenje prvog stupanja odnosi na usklađivanje iznosa novčane pomoći i razloga prestanka novčane pomoći, a radi potrebe usklađenja s odredbama Odluke 25/22. Ističe kako je pravomoćnom presudom VUSRH broj:

Usoz-143/22 potvrđena i adekvatnost kompenzacijskih mjera kojima se ublažavaju negativne posljedice Odluke 25/22 za njezine adresate te uspostavlja ravnoteža između javnog interesa i legitimnih očekivanja adresata. Također navodi kako je VUSRH u svojoj odluci broj: Usoz-143/22 u kojoj se pozvao na raniju presudu broj:

Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022., jasno zaključuje kako Odluka nema povratno djelovanje koje je za opće akte beziznimno zabranjeno, već je riječ o kvaziretroaktivnosti tj. pravnom učinku općeg akta koji je pod određenim uvjetima dopušten, a koje stajalište Suda je u potpunosti primjenjivu na osporenu Odluku u sporu broj: Usoz-143/22. Vezano uz rok propisan odredbom članka 6. Odluke navodi kako nema mjesta tumačenju da je isti materijalno pravni rok te napominje kako je VUSRH 12. prosinca 2022., obustavio od izvršenja Odluku/22 do donošenja odluke VUSRH-a u postupku ocjene zakonitosti toga općeg akta. U odnosu na navode tužiteljice da je odredba članka 10. Odluke 25/22 nezakonita ističe da su u točki 55. presude VUSRH broj:

Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022., podnositelji ocjene zakonitosti Odluke/21 povodom koje je donesena navedena presuda već upirali na članak 10. koji kao pravni lijek podređuje prigovor gradonačelniku te da se prigovor kao pravni lijek navodi i u točkama 88., 91. i 113. navedene presude zbog čega nedvojbeno proizlazi kako je pitanje zakonitosti pravnog lijeka iz Odluke bilo predmet ocjene o kojoj je VUSRH već odlučio na način da je isti nesporno zakonit. Također navodi kao je VUSRH u presudi od 5. srpnja 2022., istaknuo neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba a uredi, odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja na način koji smatra odgovarajućim, odnosno sukladnim s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba.

6. Predlaže da Sud odbije tužbeni zahtjev.

7. U odnosu na navode tuženika tužiteljica se očitovala podneskom zaprimljenim na ovome sudu 25. studenoga 2023. U istome u bitnome ponavlja navode iznesene u tužbi.

8. Sud je 3. siječnja 2025., održao usmenu i javnu raspravu u prisutnosti opunomoćenika tužitelja i tuženika čime je u skladu s odredbom članka 6. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj 36/24., dalje ZUS) dana mogućnost da se izjasne o zahtjevima i navodima drugih stranaka te o svim pitanjima koja su predmet ovog upravnog spora. Na navedenom ročištu tužiteljica ponavlja sve što je već do sada iznijela u tužbi i naknadno dostavljenom podnesku.

9. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja (članak 114. stavak 3. ZUS-a), Sud je utvrdio da tužbeni zahtjev nije osnovan.

10. Prema podacima spisa proizlazi da je tužiteljica rješenjem KLASA: UP/I- 551-06/16-013/684, URBROJ: 251-10-01-16-3 od 11. studenoga 2016., stekla pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja. Predmetnim prvostupanjskim rješenjem zamijenjeno je navedeno rješenje samo u dijelu koji se odnosi na iznose novčane pomoći i razloga prestanka novčane pomoći, a sve sukladno odredbi članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, br. 25/22.), a koja Odluka je i bila predmet ocjene zakonitosti pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske i koja je odlukom toga suda Usoz- 143/22 od 27. veljače 2023., ocijenjena zakonitom.

11. Naime, kao što je to i tuženik naveo u obrazloženju osporenoga rješenja, pravilno je tijelo izmijenilo rješenje samo u dijelu koji se odnosi na iznose novčane naknade i vrijeme trajanja te naknade te razloge zbog kojih prestaje isplata novčane naknade, a sve u skladu s naprijed navedenom Odlukom i pravnim shvaćanjem Visokog upravnog suda Republike Hrvatske iznesenog u svojoj odluci od 27. veljače 2023. Za napomenuti je također, da je Ustavni sud Republike Hrvatske donio odluku U-III/1744/2023 od 21. studenoga 2023., kojom je odbio ustavne tužbe podnesene u povodu presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. i rješenja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usoz- 149/22-12 od 13. ožujka 2023. Nastavno na navedeno za napomenuti je da se odredbama Odluke 25/22., ponovno usklađuje visina mjesečnih novčanih iznosa, ali se i nadalje ne dira u pravomoćnost upravnog akta u dijelu koji se odnosi na ostvarivanje prava na novčanu pomoć, kako je to i bilo Odlukom 10/18., kada se modificirala visina mjesečnih novčanih iznosa kada nije bilo prigovora, jer su se mjesečni novčani iznosi povećavali.

12. Stoga Sud samo još jednom ukazuje na točku 124. navedene presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, u kojoj taj sud ističe da Odluka 29/21., ni na koji način ne zadire u prava ostvarena do njezina stupanja na snagu (ne zadire ni u pravo, kao takvo, ni u njegov opseg), već utječe na opseg prava i trajanje prava u budućnosti te zaključuje da djeluje na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti. Nastavno na navedeno za napomenuti je da se odredbama Odluke 25/22., ponovno usklađuje visina mjesečnih novčanih iznosa, ali se i nadalje ne dira u pravomoćnost upravnog akta u dijelu koji se odnosi na ostvarivanje prava na novčanu pomoć.

13. Nadalje, odredbom članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 10/18., 20/21. i 25/22.), propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od 8 dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnog tijela. Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna. Navedena odredba bila je predmetom ocjene zakonitosti u postupku pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske, povodom čega je donesena pravomoćna presuda poslovni broj Usoz-254/23 od 19. prosinca 2023., kojom su odbijeni zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba,10/18., 20/21., 29/21. i 25/22.). U toj presudi je sud iznio stav da pravni lijek iz ove odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije, u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom RH. Osim toga, da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Dakle, Visoki upravni sud Republike Hrvatske je spornu odredbu ocijenio zakonitom.

14. Stoga je i prema ocjeni ovoga suda za odlučivanje o prigovoru protiv predmetnog prvostupanjskog rješenja, sukladno citiranoj odredbi, koja je u postupku pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske ocijenjena zakonitom, nadležan gradonačelnik Grada Zagreba. Naime, potrebno je napomenuti da nije postojala obveza donošenja odluka o novčanoj pomoći roditeljima odgojiteljima s obzirom na činjenicu da prava koja su uređena tim odlukama nisu zakonom zajamčena prava niti je jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave dužna urediti pitanja koja su uređena tim odlukama. Polazeći od navedenoga kao i neupitne ovlasti jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da autonomno uređuje dodjelu novčane pomoći u okviru svog samoupravnog djelokruga, prema mišljenju ovog suda nadležnost za donošenje odluke o dodjeljivanju novčane pomoći, visini novčane pomoći i prestanku novčane pomoći u nadležnosti je jedinice lokalne samouprave. Time što je člankom 10. navedene Odluke propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik, nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije.

15. Neosnovan je i prigovor tužiteljice da su predmetna prvostupanjska rješenja trebala biti donesena do 31. prosinca 2022., a sukladno odredbi članka 6. Odluke/22. Ovo stoga što se prema mišljenju ovog suda radi o procesnom, a ne materijalnom roku, budući se radi o roku u kojem je upravno tijelo dužno donijeti određenu odluku, te da se radi o instruktivnom roku, budući da nisu propisane posljedice ne postupanja u navedenom roku. Nadalje, Visoki upravni sud Republike Hrvatske je dana 12. prosinca 2022., obustavio je od izvršenja Odluku/22., do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti toga općeg akta, a koja odluka je donesena 27.veljače 2023. Dakle, za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22., nadležno gradsko upravno tijelo nije smjelo postupati po istoj odnosno nije smjelo donositi pojedinačne akte.

16. Kako tužiteljica u tužbi ne iznosi pravno relevantne prigovore koji bi utjecali na drukčije rješenje ove upravne stvari, Sud nije našao osnove za uvažavanje tužbenog zahtjeva. Sud je raspravnim rješenjem odbio dokazni prijedlog tužiteljice za njenim saslušanjem, jer je isti nesvrsishodan i ne bi doveo do drugačije odluke u predmetnoj upravnoj stvari. Nadalje, valja napomenuti da je o zakonitosti Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 10/18, 20/21 i 25/22.- 25/22), već pravomoćno odlučeno i odredbom članka 10. stavak 2. ZUS-a, propisana je za sve obveznost pravomoćne presude o zakonitosti općeg akta, a ovaj sud ne nalazi zakonski osnovanim niti potrebitim podnošenje zahtjeva za ocjenu zakonitosti Odluke kao to predlaže tužiteljica u tužbi.

17. U odnosu na paušalni prijedlog da se rješenje oglasi ništavim valja, naglasiti kako Sud ne nalazi razloge za oglašavanje rješenja ništavim propisane odredbom članka 128. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj 47/09. i 110/21.).

18. Trebalo je stoga temeljem odredbe članka 116. stavak 1. ZUS-a, odlučiti kao u točki I izreke.

19. Odluka o troškovima utemeljena je na odredbi članka 147. stavak 1. ZUS-a (točka II izreke).

U Zagrebu 24. siječnja 2025.

Sutkinja

Meri Dominis Herman

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude.

DNA:

1. Odvjetnica Luana Šepek, Zagreb, Ulica Zdravka Horvatića 10,

2. Grad Zagreb, Gradonačelnik, [adresa] Zagreb, Trg Stjepana Radića 1,

3. U spis