REPUBLIKA HRVATSKA
UPRAVNI SUD U ZAGREBU
Zagreb, Avenija Dubrovnik 6 i 8
Poslovni broj: Us I-5101/2024-4
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga suda Jasni Peroš Nikolić, kao sucu pojedincu, uz sudjelovanje zapisničarke Anđele Hambašić, u upravnom sporu tužiteljice LK iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, 24. siječnja 2025.,
p r e s u d i o j e
Odbija se tužbeni zahtjev za poništenje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1487, URBROJ: 251-02-01/001-23-2 od 24. svibnja 2023.
Obrazloženje
1. Osporavanim rješenjem tuženika odbijen je prigovor tužiteljice izjavljen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22-013/2097, URBROJ: 251-09-22-1/004-23-2 od 30. ožujka 2023., kao neosnovan.
2. Tužiteljica tužbom pobija zakonitost osporavanog rješenja, u bitnome navodeći da je povrijeđena odredba članka 13. Zakona o općem upravnom postupku. Navodi da je iz obrazloženja rješenja razvidno da je rješenje iz 2017., temeljem kojeg je stekla pravo, zamijenjeno odnosno de facto ukinuto i to ne na temelju zakona već na temelju Odluke, dakle, protivno članku 13. ZUP-a. Navodi da je članak 6. Odluke nezakonit te da je Gradska skupština Grada Zagreba prekoračila svoje ovlasti pri donošenju članka 6. navedene Odluke jer je na sebe preuzela ulogu zakonodavca tako što je općim aktom regulirala pravno područje koje je već uređeno ZUP-om i to je regulirala na način koji je u suprotnosti sa ZUP-om. Navodi da se rješenjem iz 2023. mijenja rješenje iz 2017. kojim je ona stekla pravo, odnosno stečeno pravo joj se mijenja na način da se smanjuje iznos i trajanje prava i to tako da se isto de facto ukida, iz čega se može zaključiti da se rješenjem iz 2023. rješava o istoj stvari o kojoj je već doneseno pravomoćno rješenje i to na drugačiji način te je stoga navedeno rješenje protivno načelu ne bis in idem te je sukladno članku 129. ZUP-a nezakonito. Također navodi da je rješenje iz 2023. doneseno bez njezinog zahtjeva te je sukladno članku 128. ZUP-a ništavo jer ona na isto nije dala svoj izričit niti prešutni pristanak. Navodi da predmetno rješenje ima povratno djelovanje te prema tome ne može proizvoditi pravne učinke u odnosu na nju prije 5. travnja 2023., kada ga je zaprimila. Navodi da je Odluka protivna članku 73. stavku 5. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, članku 161. stavku 4. Statuta Grada Zagreba, članku 120. stavku 4. Poslovnika Gradske skupštine Grada Zagreba te članku 90. stavku 4. i 5. Ustava Republike Hrvatske, a u kojima je izričito navedeno da zakoni i drugi propisi državnih tijela i tijela koja imaju javne ovlasti kao što su odluke i drugi opći akti ne mogu imati povratno djelovanje. Također ističe da je Odluka protivna i osnovnim načelima prava kao što su načelo vladavine prava, načelo pravne sigurnosti, načelo zabrane retroaktivnog djelovanja propisa i načelo legitimnih očekivanja. Navodi da je predmetnom Odlukom predviđeno retroaktivno djelovanje iste. Napominje da se radi o stečenom pravu na osnovi odluke nadležnog tijela. Pri tome se poziva na odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-5989/2013 od 9. veljače 2016. u kojemu Ustavni sud podsjeća na opće pravno načelo da u građanskom i upravnom pravu retroaktivnost nije poželjna ako negativno utječe na prava i pravne interese pojedinaca. U odnosu na presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj: Usoz-8/22 i Usoz-143/22, kojima je Sud zaključio da odluka nema povratno djelovanje, već da je riječ o pravnom učinku općeg akta koji je pod određenim uvjetima dopušten, ističe da se Visoki upravni sud pozvao na stajalište Ustavnog suda izraženog u rješenju broj: U-I-4455/2015 od 4. travnja 2017., međutim, da je iz navedenog razvidno da se isto odnosilo na ocjenjivanje ustavnosti zakona, a ne podzakonskog akta pa stoga načelna stajališta o retroaktivnosti izražena u tom rješenju nisu primjenjiva i na predmetnu situaciju. Iz navedenog proizlazi da je retroaktivno djelovanje moguće samo u slučaju zakona i to ne cijelog zakona već pojedinih odredbi zakona, a nikako ne podzakonskih akata odnosno da se stečena prava mogu ukidati ili mijenjati samo zakonom, a ne podzakonskim aktima, kao što je to u konkretnom slučaju učinjeno. U prilog navedenom upućuje i na odluke Ustavnog suda broj: U-II-538/1996 od 5. svibnja 1999. i U-II-383/1998 od 26. svibnja 1999., kojima je navedeno da prema odredbi članka 90. stavka 2. Ustava samo pojedine odredbe zakona mogu imati povratno djelovanje, a ta se ustavna mogućnost ne odnosi na akte nižeg pravnog ranga od zakona. Nadalje navodi da su postojeći korisnici prava na novčanu pomoć predmetno pravo stekli na temelju pojedinačnog akta nadležnog tijela, a protiv kojeg se više ne može podnijeti pravni lijek te je stoga opravdano očekivati da će isto moći koristiti do redovitog prestanka važenja takve odluke odnosno da ima pravo na zaštitu svojih legitimnih očekivanja, a to je da će novčanu pomoć ostvarivati u navedenom iznosu sve do 15. godine života djeteta za kojeg se pomoć ostvaruje. Navodi da se radi o upravnom aktu temeljem kojeg je stekla pravo. Dodaje da Odluka nije niti u javnom interesu s obzirom na demografsko stanje u Republici Hrvatskoj, radi čega je ova mjera i bila donesena. Navodi da će se ukidanje ovog prava reflektirati i na obiteljski odgoj jer će roditelji zbog egzistencije svoju obitelji morati uključiti na tržište rada, a bez adekvatnog rješenja koje bi im omogućilo zbrinjavanje djece, posebno s obzirom na činjenicu da Grad Zagreb trenutno ne raspolaže dovoljnim brojem mjesta u vrtićima u koja bi se sva djeca koja su obuhvaćena ovim pravom mogla uključiti. Navodi da je obitelj sukladno Ustavu Republike Hrvatske pod osobitom zaštitom države. Navodi da se navedenom Odlukom korisnicima nameče dodatan financijski teret. Protivi se kompenzacijskim mjerama. Također ističe da je protiv presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske: Usoz-143/22 pred Ustavnim sudom podneseno niz tužbi pa stoga smatra da je donošenje osporavanog rješenja preuranjeno. Dodaje da najmlađe dijete po kojem je dobila pravo na novčanu pomoć ima razvojni poremećaj vještina učenja te izraženija odstupanja na planu radnog i kratkoročnog pamćenja te nije samostalan. Pojašnjava da je po zanimanju frizerka i da će prijevremenim ukidanjem mjere morati raditi u smjenama te se teško prilagoditi djetetovim potrebama. Napominje da je prije mjere imala dugogodišnji uhodani frizerski salon i da joj novac nije bio prioritet za uzimanje novčane pomoći već želja da se posveti djeci i obitelji. Navodi da će pronalazak novog posla biti problem, pogotovo zbog djeteta s teškoćama, a i sama je narušenog zdravstvenog stanja pa ima manje šanse za zapošljavanje. Također veliku otegotnu situaciju predstavlja joj kredit koji je dobila na osnovu rješenja za novčanu pomoć. Dodaje da je 31.prosinca 2022. prekluzivni rok do kojeg nadležno tijelo može donijeti pojedinačne akte, a u konkretnom slučaju to je učinjeno tek 30. ožujka 2023. Ističe da i time što nije mogla izjaviti žalbu je stavljena u nepovoljniji položaj jer bi žalba imala odgodni učinak, za razliku od prigovora. Dodaje da je gradonačelnik u medijima izjavio da nije on rješavao prigovore, čime je priznao da ih je rješavala neovlaštena osoba.
3. Predlaže da Sud usvoji tužbeni zahtjev i poništi osporavano rješenje.
4. Tuženik u odgovoru na tužbu navodi da u cijelosti ostaje kod navoda danih u obrazloženju osporavanog rješenja. Obrazlaže da je prvostupanjsko rješenje donijeto na temelju odredbe članka 6. Odluke 25/22 kojom je propisano da će o iznosima novčane pomoći i razlozima prestanka novčane pomoći sukladno ovoj Odluci nadležno gradsko upravno tijelo po službenoj dužnosti donijeti pojedinačne akte, radi usklađenja s odredbama ove Odluke, do 31. prosinca 2022. Ističe da je navedena Odluka 25/22 bila predmet ocjene zakonitosti pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske (dalje u tekstu: VUSRH) te je VUSRH dana 27. veljače 2023. donio presudu broj: Usoz-143/22 kojom je navedenu Odluku ocijenio zakonitom. Navodi da je u navedenoj presudi VUSRH, ponovno, kao i u ranijoj presudi broj: Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022. zaključio, da novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u klasičnom smislu, već financijska pomoć koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti, a koja pomoć se ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti, zbog čega adresati Odluke/16. i Odluke/17. nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelj odgojitelj. Također, da je VUSRH ocijenio legitimnim pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba. Ukazuje da je VUSRH ocijenio legitimnim pravo Gradske skupštine Grada Zagreba na uređivanje odnosno modificiranje predmetne novčane pomoći te je prvostupanjsko rješenje donijeto upravo na temelju Odluke kojom se uređuje odnosno modificira predmetna novčana pomoć. Smatra da pogrešno upire tužiteljica na pitanje retroaktivnosti, ističući da VUSRH u presudi, broj: Usoz-143/22 u kojoj se pozvao na raniju presudu, broj: Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022, zaključivši kako je za opće akte beziznimno zabranjeno povratno djelovanje te kako se djelovanje Odluke ne može smatrati povratnim, već da se radi o kvaziretroaktivnosti, odnosno pravnom učinku općeg akta koji je pod određenim uvjetima dopušten, a koje stajalište Suda da je u potpunosti primjenjivo na osporenu Odluku u sporu, broj: Usoz-143/22. Smatra neosnovanim navod tužiteljice da se odluka USRH, broj: U-I-4455/2015 od 4. travnja 2017. ne može primijeniti na predmetnu pravnu situaciju obzirom se ista odnosi na ustavnost zakona, a ne podzakonskog propisa. Pojašnjava da VUSRH u presudi, broj: Usoz-8/22 ističe kako je predmet navedene odluke ocjena ustavnosti zakona no da su načelna stajališta o retroaktivnosti izražena u tom rješenju primjenjiva i u objektivnom upravnom sporu koji je bio predmet navedene presude. Dakle, VUSRH razmatra retroaktivnost pravnog pravila odnosno norme propisa kao takve i to sa načelnog stajališta. Stoga je slijedom navedenog isto tako potpuno neutemeljeno pozivanje na odluku USRH, broj: U-III-5989/2013 od 9. veljače 2016. Također ističe da navodi tužiteljice u odnosu na kompenzacijske mjere predstavljaju njezino osobno mišljenje i nisu relevantni za odluku u ovoj upravnoj stvari. Također, s obzirom da je VUSRH ocjenjivao zakonitost Odluke i ocijenio je zakonitom, podnesena tužba Ustavnom sudu Republike Hrvatske ne odgađa izvršenje Odluke i nema osnove za prekid odnosno zastoj do odluke Ustavnog suda. Ustavni sud
5. Predlaže da Sud odbije tužbeni zahtjev kao neosnovan.
6. Budući da su u konkretnom slučaju ispunjeni uvjeti iz članka 98. stavka 1. točke 4. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj 36/24 - dalje ZUS), Sud je spor riješio bez rasprave, a nakon što je strankama, sukladno članku 6. ZUS- a, dana mogućnost izjasniti se o zahtjevima i navodima drugih stranaka te o svim pitanjima koja su predmet ovog upravnog spora.
7. Radi ocjene zakonitosti osporavanog rješenja, Sud je izvršio uvid u sudski spis i isprave priložene spisu tuženika.
8. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je ocijenio tužbeni zahtjev neosnovanim.
9. Prvostupanjskim rješenjem, donesenim temeljem članka 6. Odluke 25/22 zamijenjeno je rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: 551-06/16-013/2215, URBROJ: 251-10-01-17-2 od 4. siječnja 2017. na način da se novčana pomoć isplaćuje mjesečno i to: do 31. ožujka 2023. u iznosu od 65 % prosječne bruto plaće djelatnika u gospodarstvu Grada Zagreba za razdoblje I. - VIII. mjesec prethodne godine; od 1. travnja 2023. do 30. lipnja 2023. u iznosu neto minimalne plaće za 2023. u Republici Hrvatskoj; od 1. srpnja 2023. do prestanka novčane pomoći sukladno članku 7. Odluke 25/22, u iznosu od 50 % neto minimalne plaće za tekuću godinu u Republici Hrvatskoj. Također je utvrđeno da novčana pomoć prestaje 30. rujna 2023., korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina ili će do 30. rujna 2023. navršiti 7 godina; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina, korisniku čije će dijete navršiti 7 godina nakon 30. rujna 2023.; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je odjavljeno prebivalište u [adresa] ili je evidentiran privremeni odlazak iz Republike Hrvatske korisnika ili djece; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je podnesen zahtjev za prestankom novčane pomoći od strane korisnika; posljednjeg dana u mjesecu u kojem su dijete za koje je ostvarena novčana pomoć ili ostala djeca ispisana iz osnovne škole na području Grada Zagreba ili Zagrebačke županije; posljednjeg dana u mjesecu u kojem se navršava šest mjeseci od kada je preminulo dijete za koje je ostvarena novčana pomoć.
10. Tužiteljici je navedenim rješenjem od 4. siječnja 2017. priznato pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja, a prvostupanjskim rješenjem zamijenjen je dio rješenja samo u dijelu koji se odnosi na iznose novčane pomoći i razloge prestanka novčane pomoći, sve sukladno odredbi članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 25/22.), a koja Odluka je bila i predmet ocjene zakonitosti pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske i koja je odlukom toga suda, broj: Usoz-143/22 od 27. veljače 2023., ocijenjena zakonitom.
11. Naime, pravilno je prvostupanjsko tijelo izmijenilo rješenje samo u dijelu koji se odnosi na iznose novčane naknade i vrijeme trajanja te naknade te razloge zbog kojih prestaje isplata novčane naknade, a sve u skladu s naprijed navedenom Odlukom i pravnim shvaćanjem Visokog upravnog suda Republike Hrvatske iznesenog u odluci od 27. veljače 2023. Za napomenuti je da je Ustavni sud Republike Hrvatske donio odluku broj: U-III/1744/2023 od 21. studenoga 2023., kojom je odbio ustavne tužbe podnesene u povodu presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. i rješenja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usoz-149/22-12 od 13. ožujka 2023.
12. Stoga, Sud ukazuje na točku 124. navedene presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, u kojoj taj Sud ističe da Odluka 29/21. ni na koji način ne zadire u prava ostvarena do njezina stupanja na snagu (ne zadire ni u pravo, kao takvo, ni u njegov opseg), već utječe na opseg prava i trajanje prava u budućnosti te zaključuje da djeluje na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti. Nastavno na navedeno za napomenuti je da se odredbama Odluke 25/22. ponovno usklađuje visina mjesečnih novčanih iznosa, ali se i nadalje ne dira u pravomoćnost upravnog akta u dijelu koji se odnosi na ostvarivanje prava na novčanu pomoć.
13. Odredbom članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 10/18, 20/21 i 25/22. - dalje u tekstu: Odluka) propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od 8 dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnog tijela.
Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna.
14. Odredbom članka 6. Odluke 25/22 propisano je da će o iznosima novčane pomoći i razlozima prestanka novčane pomoći sukladno ovoj Odluci nadležno gradsko upravno tijelo po službenoj dužnosti donijeti pojedinačne akte, radi usklađenja s odredbama ove odluke, do 31. prosinca 2022.
15. Navedene odredbe članka 10. Odluke i članka 6. Odluke 25/22 bile su predmetom ocjene zakonitosti u postupku pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske, povodom čega je donesena pravomoćna presuda. poslovni broj: Usoz- 254/23 od 19. prosinca 2023., kojom su odbijeni zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba,10/18, 20/21, 29/21 i 25/22), dok je obustavljen postupak ocjene zakonitosti članaka 3., 4. i 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, 25/22). U navedenoj presudi Sud je iznio stav da pravni lijek iz ove odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije, u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom RH. Osim toga, da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. U odnosu na članak 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja sud je naveo da je zakonitost Odluke o izmjenama/22, uključujući i navedenu odredbu, bila predmet ocjene u objektivnom upravnom sporu pred istim sudom, koji spor je okončan presudom, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. kojom su odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti te Odluke. Navedenu presudu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio je ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje, broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.). Dakle, Visoki upravni sud Republike Hrvatske je sporne odredbe ocijenio zakonitima.
16. Imajući u vidu navedena pravna shvaćanja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, za odlučivanje o prigovoru protiv predmetnog prvostupanjskog rješenja, sukladno citiranoj odredbi, koja je u postupku pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske ocijenjena zakonitom, nadležan je gradonačelnik Grada Zagreba. Također, prvostupanjsko tijelo bilo je ovlašteno donijeti prvostupanjsko rješenje o usklađivanju novčane pomoći na temelju odredbe članka 6. Odluke 25/22.
17. Nadalje, potrebno je napomenuti da nije postojala obveza donošenja odluka o novčanoj pomoći roditeljima odgojiteljima s obzirom na činjenicu da prava koja su uređena tim odlukama nisu zakonom zajamčena prava niti je jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave dužna urediti pitanja koja su uređena tim odlukama. Polazeći od navedenoga kao i neupitne ovlasti jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da autonomno uređuje dodjelu novčane pomoći u okviru svog samoupravnog djelokruga, prema mišljenju ovog Suda, nadležnost za donošenje odluke o dodjeljivanju novčane pomoći, visini novčane pomoći i prestanku novčane pomoći u nadležnosti je jedinice lokalne samouprave. Time što je člankom 10. navedene Odluke propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik, nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije.
18. Neosnovan je i prigovor tužiteljice da su predmetna prvostupanjska rješenja trebala biti donesena do 31. prosinca 2022., a sukladno odredbi članka 6. Odluke 25/22. Ovo stoga što se prema mišljenju ovog Suda radi o procesnom, a ne materijalnom roku, budući se radi u roku u kojem je upravno tijelo dužno donijeti određenu odluku, te da se radi o instruktivnom roku, budući da nisu propisane posljedice nepostupanja u navedenom roku. Nadalje, Visoki upravni sud Republike Hrvatske je dana 12. prosinca 2022. obustavio od izvršenja Odluku/22 do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti toga općeg akta, a koja odluka je donesena 27. veljače 2023. Dakle, za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno gradsko upravno tijelo nije smjelo postupati po istoj odnosno nije smjelo donositi pojedinačne akte.
19. Neosnovan je i prigovor tužiteljice vezan za donošenje rješenja. Naime, o prigovoru je odlučio Gradonačelnik L [adresa] koji je i potpisao rješenje, a što tužiteljica ničim nije dovela u sumnju.
20. Kako tužiteljica u tužbi ne iznosi pravno relevantne prigovore koji bi utjecali na drukčije rješenje ove upravne stvari, Sud nije našao osnove za uvažavanje tužbenog zahtjeva.
21. Valjalo je stoga na temelju članka 116. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima presuditi kao u izreci.
U Zagrebu 24. siječnja 2025.
Sudac:
Jasna Peroš Nikolić
Uputa o pravnom lijeku:
Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda, u dovoljnom broju primjeraka za Sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave ove presude.
Dna:
1. KK, [adresa]
2. Grad Zagreb, Gradonačelnik, [adresa] Zagreb, Trg Stjepana Radića 1
3.U spis
