Poslovni broj: UsII-223/2024-7

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Ljiljane Karlovčan-Đurović, predsjednice vijeća, Sanje Štefan i Lidije Rostaš, članica vijeća, te sudskog savjetnika Matije Vurneka, zapisničara, u upravnom sporu tužitelja Zadarske županije, OIB: 56204655363, Zadar, Božidara Petranovića 8, koju zastupa župan CĆ, protiv tuženika Povjerenika za informiranje Republike Hrvatske, OIB: 68011638990, Zagreb, Trg žrtava fašizma 3, uz sudjelovanje zainteresirane osobe TĆ iz [adresa], radi prava na pristup informacijama, na sjednici vijeća održanoj 22. siječnja 2025.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništenje rješenja Povjerenika za informiranje, klasa: UP/II-008-07/23-01/1075, urbroj: 401-01/06-24-2 od 11. rujna 2024.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Točkom I. izreke rješenja tuženika poništeno je rješenje Zadarske županije, klasa: UP/I-008-01/23-01/25, urbroj: 2198-13-02/1-23-4 od 16. studenog 2023., a točkom II. osporenog rješenja odobreno je zainteresiranoj osobi TĆ pravo na pristup zapisniku Ministarstva pravosuđa i uprave, Uprave za pravosudnu i upravnu inspekciju, Službe za inspekciju lokalne i područne (regionalne) samouprave, o provedenom neposrednom inspekcijskom nadzoru nad radom tijela i upravnih tijela Zadarske županije, klasa: 043-02/22-01/99, urbroj: 514-11-02-02/13-23-2 od 7. veljače 2022., a točkom III. izreke naloženo je Zadarskoj županiji da u roku osam dana od dana pravomoćnosti ovog rješenja postupi u skladu s točkom II. izreke ovog rješenja.

2. Protiv navedenog rješenja tužitelj je podnio tužbu u kojoj iznosi kronologiju postupka. U bitnome ponavlja sve što je navodio tijekom postupka. Poziva se na odredbu članka 23. stavka 2. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama ("Narodne novine", 25/13., 85/15., 69/22. – dalje: ZPPI). Ističe kako je navedenom odredbom propisano kako će tijelo javne vlasti rješenje odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisano u članku 15. stavcima 2., 3. i 4., a u vezi članka 16. stavkom 1. ZPPI- a, dok je člankom 16. stavkom 1. ZPPI-a propisano kako je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavak 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ZPPI-a, dužno prije donošenja odluke provesti test razmjernosti i javnog interesa. Navodi da je odredbom članka 15. stavka 2. točke 2. ZPPI-a propisano da je tijelo javne vlasti moglo ograničiti pristup informaciji, ako je informacija poslovna ili profesionalna tajna sukladno zakonu. Ističe da je odredbom članka 118. stavak 1. Zakona o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi ("Narodne novine", 86/08., 61/11., 4/18., 96/18., 112/19. – dalje: ZoSNLPS) propisano da podaci iz osobnih očevidnika i popisa službenika i namještenika predstavljaju profesionalnu tajnu. Kako se u dijelu zapisnika o inspekcijskom nadzoru, koji nije dostavljen podnositelju zahtjeva, nalaze između ostalog i informacije iz osobnih očevidnika službenika i namještenika, koje se smatraju profesionalnom tajnom, tužitelj zahtjevu podnositelja nije mogao udovoljiti. Ističe da je sukladno navodima Ministarstva pravosuđa i uprave zainteresiranoj osobi dana 5. listopada 2023. dostavio zapisnik koji se odnosi na odluku o izmjenama Odluke o ustrojstvu i djelokrugu upravnih tijela Zadarske županije, te da i dalje smatra da je to jedini dio zapisnika na koji podnositelj zahtjeva ima pravo uvida. Ističe da je prije donošenja odluke o odbijanju zahtjeva za dopunu proveden test razmjernosti, kojim nije utvrđeno da se ne radi o informaciji od javnog interesa, već privatnog interesa, te da bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji bio povrijeđen interes službenika koji su navedeni u zapisniku, te da prevladava potreba zaštite prava službenika. Navodi da je Povjerenik za informiranje u žalbenom postupku izvršio uvid u sadržaj zapisnika o inspekcijskom nadzoru i došao do zaključka kako isti unatoč tome što sadrži podatke iz osobnih očevidnika službenika i namještenika ne može biti označen kao profesionalna tajna, te da ne sadrži osobne podatke koje treba štititi, pri čemu se poziva na Opću uredbu o zaštiti podataka. Prema mišljenju tužitelja takav zaključak tuženika je u cijelosti neosnovan, s obzirom da je riječ o zaštićenim podacima navedenim Zakonom o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, koji kao lex specialis ima prednost u odnosu na ZPPI. Navodi da se tuženik neutemeljeno poziva na članak 16. stavak 3. ZPPI-a, u kojem se jasno navodi da se odnosi isključivo na informacije o raspolaganju javnim sredstvima o čemu u zapisniku o inspekcijskom nadzoru uopće nema riječi. Iz tih teza tuženika proizlazi kako tijelo javne vlasti ne treba provoditi testove razmjernosti pri ocjeni osnovanosti zahtjeva za pristup informacijama, s obzirom da su svi podaci javni, što nije točno i nije nigdje propisano. Navodi kako je podnositelj zahtijevao od tužitelja da mu dostavio cijeli zapisnik o inspekcijskom nadzoru. Ističe da je odredbom članka 23. stavak 5. ZPPI-a propisano da se ne smatra zahtjevom o pravu na pristup informacijama traženje uvida u cijeli spis. Predlaže da ovaj Sud prihvati tužbeni zahtjev i donese presudu kojom će poništiti rješenje tuženika i naložiti tuženiku da nadoknadi tužitelju troškove postupka sukladno zakonskoj zateznoj kamati.

3. Tuženik se u odgovoru na tužbu protivi tužbenom zahtjevu i predlaže tužbeni zahtjev odbiti. Ističe da je cilj Zakona o pravu na pristup informacijama omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavnom Republike Hrvatske ("Narodne novine", 56/90., 135/97., 8/98. – pročišćeni tekst: 113/00., 124/00. – pročišćeni tekst: 28/01., 41/01. – pročišćeni tekst: 55/01. – pročišćeni tekst: 76/10., 85/10. – pročišćeni tekst: 5/14. – dalje: Ustav Republike Hrvatske) zajamčeno pravo na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti. S obzirom na navedene ustavne odredbe, potpuno je paušalna tvrdnja tužitelja kako u području primjene prava na pristup informacijama odredbe drugih posebnih propisa imaju prednost u primjeni.

Također smatra da su u potpunosti neutemeljeni i u cijelosti netočni navodi tužitelja kako tražitelj informacije u svom zahtjevu nije identificirao pojedinačnu informaciju, te da zapravo traži uvid u cjelokupni spis. Pri navedenom ističe kako se tužitelj potpuno pogrešno poziva i citira odredbu članka 23. stavak 5. ZPPI-a, a koja se zapravo odnosi na slučajeve kada se rješenjem odbacuje zahtjev, iz razloga što tijelo javne vlasti ne posjeduje traženu informaciju i nema saznanja gdje se ista nalazi. Isto tako ističe da je tuženik u žalbenom postupku osim u zatraženi zapisnik, izvršio uvid i u dostavljeni spis predmeta koji se kod tužitelja vodio o predmetnom inspekcijskom nadzoru koje je provelo Ministarstvo pravosuđa i uprave u kojem je izrađeno više akata, a iz kojeg spisa je utvrđeno da je predmet zapisnika postao izvršan i prije podnošenja zahtjeva za pristup informacijama od strane podnositelja zahtjeva. Posebno ističe kako je za ovaj postupak irelevantno pozivanje tužitelja na odgovor Ministarstva pravosuđa i uprave od 13. lipnja 2023. vezan za upit o mogućnosti dostavljanja zapisnika upravne inspekcije predstavničkom tijelu jedinice lokalne (regionalne) samouprave, jer je u konkretnom slučaju tražitelj informacije podnio zahtjev za pristup informacijama kojim je zatražio cjelovit zapisnik upravne inspekcije provedene u Zadarskoj županiji na temelju kojeg je donesena Odluka o izmjenama Odluke o ustrojstvu i djelokrugu upravnih tijela Zadarske županije, temeljem kojeg su mu dostavljeni dijelovi predmetnog zapisnika, a nakon čega je 13. listopada 2023. podnio predmetni zahtjev za dopunu informacije u kojem je zatražio da mu se dostavi cjelovit dokument. S obzirom da je u konkretnom slučaju bilo riječ o traženju informacije prema ZPPI-u, tuženik ističe da je predmetni zahtjev trebalo rješavati sukladno odredbama ZPPI-a, koji u članku 15. propisuje mogućnost ograničenja od pristupa informaciji. Stoga, smatra neosnovanim navode tužitelja kako se osobni podaci osoba zaposlenih u tijelu javne vlasti trebaju štiti sukladno posebno zakonu. Naime, ograničenje pristupa informacijama zbog zaštite osobnih podataka propisano je člankom 15. stavkom 2. točkom 4. ZPPI-a, odnosno tijelo javne vlasti može odbiti zahtjev ako je informacija zaštićena propisima kojima se uređuju područje zaštite osobnih podataka. S obzirom na navedeno, tuženik ističe da je u žalbenom postupku uzeo u obzir navedeno ograničenje pristupa informacijama, te odredbe propisa kojima je u Republici Hrvatskoj uređeno područje zaštite osobnih podataka (Uredba EU 2016/679 Europskog parlamenta i vijeća od 27. travnja 2016.) o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka i o slobodnom kretanju takvih podataka, te stavljanju izvan snage Direktive 95/46/EZ, odnosno Opću uredu o zaštiti podataka. Što se tiče drugih razloga odbijanja predmetnog zahtjeva od strane tužitelja, te druge mogućnosti zakonskog ograničenja pristupa informacijama, tuženik je uzeo u obzir i odredbu članka 15. stavka 3. točke 1. ZPPI-a i odredbu članka 15. stavka 2. točke 7. ZPPI-a, kojom je propisano da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informacijama u ostalim slučajevima utvrđenim zakonom, pa stoga s njom u vezi i s odredbom članka 118. ZoSNLPS, te članka 24. stavka 1. i 2. Zakona o upravnoj inspekciji. Pri tome tuženik posebno ističe kako je sam tužitelj dostavio podnositelju zahtjeva dio zatraženog zapisnika, a u žalbenom postupku je utvrđeno da se u predmetnom slučaju na zatraženu informaciju ne mogu primijeniti ograničenja pristupa informacijama ZPPI-a, s obzirom da predmetni zapisnik ne predstavlja profesionalnu tajnu, te ne sadrži osobne podatke koje treba štititi. Naime, u zapisniku su navedeni podaci o imenima i prezimenima službenika i dužnosnika tužitelja, tijela koje je obavilo nadzor i o odlukama kojima su određene osobe raspoređene na određena radna mjesta u prvostupanjskom tijelu. Prema stavu tužitelja, podnositelju zahtjeva tražena informacija treba biti nedostupna i kao vijećniku tužitelja i kao podnositelju zahtjeva za pristup informacijama, i to iz razloga što se u trenutku traženja još postupalo po mjerama koje su predmetnim zapisnikom naložene. Tužitelj pri tome zaboravlja spomenuti kako je sam podnositelju zahtjeva omogućio pristup dijelu navedenog zapisnika, iz kojeg su vidljive sve mjere koje su naložene istim zapisnikom, te rokovi za njihovo izvršenje, a kojima se između ostalog navode i imena i prezimena službenice tužitelja, te klasifikacijska oznaka, urbroj, te datum odluke o rasporedu na radno mjesto, a u tužbi ne osporava da se radi o dovršenom i izvršnom aktu na čije donošenje i sadržaj više nikako nije moguće utjecati, niti bi se isti mogao izmijeniti. Tuženik ističe da odbijanje zahtjeva za pristup već gotovoj i konačno dovršenoj informaciji, ne može se prema odredbama ZPPI-a temeljiti na tome da tijelo javne vlasti postupa po mjeri koje su određene nekim zapisnikom, jer takvo ograničenje pristupa informacijama nije zakonom propisano. Isto tako, tuženik smatra da je neprihvatljiva tvrdnja tužitelja da predmetna informacija nije od javnog interesa, te da se na istu ne može primijeniti odredba članka 16. stavka 3. ZPPI-a, jer se u njoj ne ogovori o potrošnji sredstava. Naime, u konkretnom slučaju tijelo javne vlasti je jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, a plaće njezinih zaposlenika se isplaćuju iz javnih sredstava slijedom čega imena i prezimena istih zaposlenika se na pojedinim informacijama tijela javne vlasti ne štite Općom uredbom o zaštiti podataka, nego se javni interes za tim podacima podrazumijeva, kako je to navedeno i osporenom rješenju.

4. Zainteresirana osoba je podnijela odgovor na tužbu. Odgovor tuženika na tužbu dostavljen je sukladno odredbi članka 6. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine", 36/24. – dalje: ZUS) tužitelju i zainteresiranoj osobi.

5. Sud je uzeo u obzir činjenice utvrđene u postupku donošenja osporavane odluke, kao i očitovanja tijekom postupka, te je na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja utvrdio da tužbeni zahtjev nije osnovan.

6. Prema podacima spisa nije sporno da je postupak koji je prethodio donošenju osporenog rješenja vođen u povodu zahtjeva tužitelja za dopunu informacije, kojim je zatražio cjelovit zapisnik upravne inspekcije proveden u Zadarskoj županiji na temelju koje je donesena Odluka o izmjenama Odluke o ustrojstvu i djelokrugu upravnih tijela Zadarske županije. Navedeni zahtjev je odbijen temeljem članka 23. stavka 6. točke 2. ZPPI-a i članka 15. stavka 2. točke 2. i 7., te stavka 3. točke 2. istog članka ZPPI-a zbog profesionalne tajne, službene tajne, te zbog mogućeg utjecaja na postupak nadzora i onemogućavanja učinkovitog, neovisnog i nepristranog rada tijela kojega provode. U žalbenom postupku tuženik je pribavio spise predmeta, te je utvrdio da je žalba zainteresirane osobe osnovana, poništio je rješenje tuženika, te odobrio zainteresiranoj osobi pravo na pristup spornom zapisniku.

7. Prema ocjeni ovog Suda, tuženik je pravilno postupio kada je poništio rješenje tužitelja i odobrio pravo na pristup zapisniku upravne inspekcije provedene u Zadarskoj županiji na temelju kojeg je donesena Odluka o izmjenama Odluke o ustrojstvu i djelokrugu upravnih tijela Zadarske županije.

8. Naime, odredbom članka 6. ZPPI-a propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima tog Zakona, a ograničenja su propisana člankom 15. ZPPI-a. U konkretnom slučaju, i prema ocjeni ovoga Suda radi se o dokumentu čiji sadržaj se odnosi na rad i postupanje tijela javne vlasti za koji se time javni interes podrazumijeva. Isto tako uzeta su u obzir i ograničenja pristupa informacijama na koje se poziva tužitelj, prema kojem tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji, ako je informacija zaštićena propisima kojima se uređuje područje zaštite osobnih podataka.

9. Prema ocjeni ovoga Suda, pravilno se tuženik poziva na to da je područje zaštite osobnih podataka uređene (Uredbom EU 2016/679 Europskog parlamenta i vijeća od 27. travnja 2016. – dalje: Opća uredba o zaštiti podataka).

10. Člankom 4. stavkom 1. Opće uredbe o zaštiti podataka definirano je da su osobni podaci svi podaci koji se odnose na pojedinca čiji je identitet utvrđen ili se može utvrditi; pojedinačni se identitet može utvrditi jest osoba koja se može identificirati izravno ili neizravno, osobito uz pomoć identifikatora kao što su ime, identifikacijski broj, podaci o lokaciji, mrežni identifikator ili uz pomoć jednog ili više čimbenika svojstvenih za fizički, fiziološki, genetski, mentalni, ekonomski, kulturni ili socijalni identitet tog pojedinca.

Stavkom 2. članka 4. Opće uredbe propisano je da obrada znači svaki postupak ili skup postupaka koji se obavljaju na osobnim podacima ili na skupovima osobnih podataka bilo automatiziranim, bilo neautomatiziranim sredstvima, kao što su prikupljanje, bilježenje, organizacija, strukturiranje, pohrana, prilagodba ili izmjena, pronalaženje, obavljanje uvida, uporaba, otkrivanje prijenosom, širenjem ili stavljanjem na raspolaganje na drugi način, usklađivanje ili kombiniranje, ograničavanje, brisanje ili uništavanje.

11. Člankom 6. Opće uredbe o zaštiti podataka utvrđeni su uvjeti zakonitosti obrade osobnih podataka.

12. Člankom 15. stavkom 3. točkom 1. ZPPI-a propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako postoje osnove sumnje da bi njezino objavljivanje onemogućilo učinkovito neovisno i nepristrano vođenje sudskog upravnog ili drugog pravno uređenog postupka izvršenja sudske odluke ili kazne. Člankom 15. stavkom 2. točka 7. ZPPI-a propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informacijama u ostalim slučajevima utvrđenim zakonom.

13. Sukladno članku 24. stavku 1. i 2. Zakona o upravnoj inspekciji nakon provedenog inspekcijskog nadzora upravni inspektor sastavlja zapisnik koji obvezno sadržava naznaku predmeta nadzora, utvrđeno činjenično stanje, te povrede zakona ili drugo propisa, nepravilnosti i nedostataka u radu nadziranog tijela, mjere inspekcijskog nadzora, uputu o pravu na primjedbe na zapisnik i obvezu izvješćivanja upravnog inspektora o poduzetim mjerama.

14. Iz spisa proizlazi da je tijekom postupka izvršen uvid u dostavljeni spis predmeta koji se kod prvostupanjskog tijela vodi o predmetu inspekcijskog nadzora koje je provelo Ministarstvo pravosuđa i uprave, te je utvrđeno da su u konkretnom slučaju na taj zapisnik od strane čelnika tijela izjavljene primjedbe na određene mjere i stoga uz traženje produženja roka za izvršenje jedne od mjera. Nadalje, da su primjedbe od strane Ministarstva pravosuđa i uprave ocijenjene neosnovanim s time da je određen zadnji dan do kojeg se mjere za koju je traženo produženje roka za izvršenje mora izvršiti. Iz navedenog spisa je utvrđeno kako je prvostupanjsko tijelo dostavilo nadležnom tijelu izvješće o izvršenju pojedinih mjera, pa je iz svega razvidno kako je predmetni zapisnik postao izvršan i prije podnošenja zahtjeva za pristup informacijama od strane zainteresirane osobe.

15. Stoga su neosnovani prigovori tužitelja o mogućnosti utjecaja na postupak inspekcijskog nadzora. Isto tako pravilno je utvrđeno da se radi o informaciji od javnog interesa, jer se ista odnosi na rad tijela javne vlasti koji sukladno zakonu treba biti javan, te ne prevladava potreba zaštite prava na ograničenja, već javni interes. Naime, prema ocjeni i ovog Suda pravilno je u postupku utvrđeno da zatražena informacija ne može biti profesionalna tajna, te ne sadrži osobne podatke koje treba štititi.

16. Imajući na umu sve navedeno, ovaj Sud nalazi pravilnom ocjenom tuženika da prvostupanjsko tijelo, tužitelj u ovom postupku, nije potkrijepilo svoju tvrdnju da tražene informacije predstavljaju profesionalnu tajnu, te da osim citiranja općenitih zakonskih odredbi, te ispitujući pravilnost provedenog testa razmjernosti i javnog interesa od strane prvostupanjskog tijela u postupku povodom žalbe pravilno utvrdilo da je predmetna informacija od javnog interesa, jer se odnosi na rad tijela javne vlasti koji sukladno zakonu treba biti javan, te ne prevladava potreba zaštite prava ograničenje, već javni interes.

17. Sukladno svemu navedenom, a imajući u vidu odredbe ZPPI-a, Opće uredbe o zaštiti osobnih podataka, te Zakona o upravnoj inspekciji, sud nije imao razloga ocijeniti nezakonitim osporeno rješenje tuženika kojim je poništeno rješenje tužitelja, kojim rješenjem je zainteresiranoj osobi uskraćeno pružanje zatraženih informacija pri čemu je tuženik prema ocjeni suda dao valjano obrazloženje za svoju odluku sukladno odredbi članka 120. stavak 3. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", 47/09. i 110/21.).

18. Kako prigovori tužitelja u tužbi nisu odlučni, niti od utjecaja na zakonitost osporenog rješenja, trebalo je pozivom na odredbu članka 116. stavak 1. odlučiti kao u presudi pod točkom I.

19. S obzirom na navedeno, trebalo je temeljem odredbe članka 147. stavak 1. odlučiti kao pod točkom II. izreke presude.

U Zagrebu 22. siječnja 2025.

Predsjednica vijeća:

Ljiljana Karlovčan-Đurović