Poslovni broj: Usž-3794/2024-2
REPUBLIKA HRVATSKA
VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Frankopanska 16
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
I
R J E Š E N J E
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, Senke Orlić-Zaninović, predsjednice vijeća, Eveline Čolović Tomić i mr.sc. Inge Vezmar Barlek, članica vijeća, te više sudske savjetnice Ane Matacin, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja ŠTIKLA d.o.o., Split, Kneza Višeslava 5, OIB: 12852359105, kojeg zastupaju opunomoćenici Mijo Jeličić i Marina Bosnić, odvjetnici u Odvjetničkom društvu Jeličić&Partneri d.o.o., Split, Kliška 29, protiv tuženika Grada Splita, Upravnog odjela za komunalne poslove, Odsjeka za površine javne namjene, Split, Obala kneza Branimira 17, OIB: 78755598868, radi prigovora u predmetu postavljanja štekata na javnoj površini, odlučujući o žalbi tužitelja protiv presude i rješenja Upravnog suda u Splitu, poslovni broj: UsI-2258/2023-11 od 4. srpnja 2024., na sjednici vijeća održanoj 21. siječnja 2025.
p r e s u d i o j e
i
r i j e š i o j e
I. Poništava se presuda Upravnog suda u Splitu, poslovni broj: UsI- 2258/23-11 od 4. srpnja 2024.
II. Poništava se rješenje Upravnog suda u Splitu, poslovni broj: UsI- 2258/23-11 od 4. srpnja 2024.
III. Poništava se rješenje Grada Splita, Upravnog odjela za komunalne poslove, Odsjeka za površine javne namjene, KLASA: UP/I-940-06/23-
04/31 URBROJ: 2181-1-07-4/3-23-2 od 18. kolovoza 2023.
IV. Odbacuje se prigovor protiv odgovora Grada Splita, Upravnog odjela za komunalne poslove, Odsjeka za površine javne namjene, KLASA: 940-
06/23-03/84, URBROJ: 2181/01-07-4/3-23-14 od 25. srpnja 2023.
V. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troška sastava žalbe.
Obrazloženje
1. Osporenom presudom prvostupanjskog suda odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika, KLASA: UP/I-940-06/23-04/31 URBROJ: 2181-1-07-4/3- 23-2 od 18. kolovoza 2023., kojim je odbijen prigovor tužitelja izjavljen na odgovor istog tijela, KLASA: 940-06/23-03/84, URBROJ: 2181-1-07-4/3-23-14 od 25. srpnja 2023., a kojim je tužitelj obaviješten da se ne može udovoljiti njegovom zahtjevu za korištenje javne površine radi postavljanja štekata na lokaciji u [adresa], jer tužitelj bespravno koristi drugu javnu površinu na lokaciji Ispod ured 2, u većinskom vlasništvu Grada Splita.
1.1. Osporenim sudskim rješenjem odbačen je tužbeni zahtjev kojim tužitelj traži sklapanje ugovora o zakupu javne površine na adresi [adresa], za postavljanje štekata uz pročelje ugostiteljskog objekta (točka I. izreke), odbijen je prijedlog tužitelja za izdavanje privremene mjere (točka II. izreke) i odbijen zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora (točka III. izreke).
2. Tužitelj je protiv osporene odluke (presude i rješenja) izjavio žalbu zbog bitnih povreda pravila sudskog postupka, pogrešno ili nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja u sporu te pogrešne primjene materijalnog prava. U žalbenim razlozima, u bitnom, ističe da je prvostupanjski sud, izokretanjem činjenica i prilagođavanjem dokaza interesima tuženika, grubo prekršio prava tužitelja, zanemario bitne prigovore tužitelja i nije dao logično i dostatno obrazloženje za svoju odluku. Zaključak suda da je izvršno tijelo, gradonačelnik, čelnik nadležnog javnopravnog tijela je besmislen, proturječan činjenicama i praksi istog suda. Navodi da ustavna uloga suda nije, na sve moguće načine, opravdati nezakonito postupanje javnopravnog tijela, nego stranci omogućiti zaštitu njezinih prava sukladno pozitivnim propisima i temeljnim načelima upravnog postupka i spora. Obrazloženje presude ne sadrži dostatne razloge iz kojih bi se moglo provjeriti je li pojedinačna odluka u ovom slučaju zakonita ili nije, a izneseni razlozi, koji se tiču činjenične osnove, su proturječni izreci, a iznesena pravna stajališta su protivna mjerodavnom pravu. Sporni upravni akt donijelo je nadležno upravno tijelo (Upravni odjel za komunalne poslove, Odsjek za površine javne namjene Grada Splita) što proizlazi iz uvoda osporene odluke koja je donesena temeljem članka 96. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj 47/09. i 110/21., dalje: ZUP) i članka 52. Statuta Grada Splita, ali ga je potpisao gradonačelnik Grada Splita, koji nije čelnik tog upravnog tijela, nego, temeljem Statuta i mjerodavnih zakonskih odredbi o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, izvršno tijelo koje zastupa Grad Split sukladno odredbama Statuta Grada Splita. Odredbom članka 52. Statuta propisani su poslovi koje obavlja gradonačelnik i iz te odredbe ne proizlazi njegovo ovlaštenje i nadležnost za donošenje rješenja u upravnom postupku, odnosno on, u smislu odredbe članka 122. stavka 1. i 3. i članka 3. ZUP-a nije nadležan osoba za donošenje osporenog upravnog akta. Dakle, gradonačelnik nije pročelnik Upravnog odjela za komunalne poslove, Odsjeka za površine javne namjene Grada Splita i nije službena osoba tog upravnog tijela pa slijedom toga nije nadležan niti ovlašten donositi odluke o zahtjevima stranaka, odnosno nije ovlašten rješavati u upravnim stvarima niti u smislu odredbe članka 156. ZUP-a, donositi rješenja povodom prigovora stranke, već je osoba koja nakon usvajanja zahtjeva stranke, sukladno Statutu, samo potpisuje ugovor o zakupu javne površine. Pojašnjava da je zakonskim odredbama o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi propisano da se za obavljanje poslova iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, kao i povjerenih poslova državne uprave, ustrojavaju upravni odjeli i službe (upravna tijela). Istim zakonskim odredbama propisane su njihove nadležnosti i djelokrug rada i podzakonski akti kojima je propisan rad tih tijela. S tim u vezi, poziva se na Odluku o ustroju Gradske uprave Grada Splita („Službeni glasnik Grada Splita“, broj 39/22.), iz koje ne proizlazi da bi poslovi vezani za davanje u zakup površina javne namjene spadali u djelokrug rada gradonačelnika, odnosno izvršnog tijela jedinice lokalne samouprave. Pojašnjava da je odredbom članka 107. Zakona o komunalnom gospodarstvu („Narodne novine“, broj; 68/18., 110/18. i 32/20.) propisano da u poslove komunalnog reda spadaju poslovi dopuštanja i određivanja uvjeta za korištenje površine javne namjene i zemljišta u vlasništvu jedinice lokalne samouprave za gospodarske i druge svrhe, uključujući i njihovo davanje na privremeno korištenje. Tom zakonskom odredbom je također propisano da poslove provedbe odluke o komunalnom redu obavlja upravno tijelo jedinice lokalne samouprave određeno općim aktom predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave o ustroju upravnih tijela. Spornom odredbom članka 5. stavka 2. Odluke o određivanju visine zakupnine/naknada, zonama i načinu korištenja javnih površina za postavljanje kioska, štekata, štandova, pokretnih naprava i dr. na području Grada Splita („Službeni glasnik Grada Splita“, broj: 74/22., dalje: Odluka), a protivno zakonskim i podzakonskim odredbama, pogrešno se izvršnom tijelu pripisuje pravo i mogućnost da arbitrarno, bez ikakvih kriterija, uz apsolutni izostanak prava da se o tome raspravlja, a kamoli odlučuje, donose odluke kojima se stranku onemogućuje u ostvarivanju određenog prava. Navedena Odluka je u postupku ocjene zakonitosti pred ovim Sudom. Dosljedno tome postoji i osnova za usvajanje prijedloga za privremenu mjeru, te nije bilo razloga za odbijanje tužiteljevog prijedloga. Osporava i odluku o trošku, koju smatra nezakonitom, jer je tužbeni zahtjev u cijelosti osnovan, zbog čega je i taj zahtjev trebalo usvojiti. Slijedom svega navedenog, predlaže ovom Sudu usvojiti žalbu, poništiti prvostupanjsku presudu, usvojiti u cijelosti tužbeni zahtjev i prijedlog za donošenje rješenja o privremenoj mjeri, te tuženika obvezati na plaćanje troškova postupka iskazanih u žalbi.
3. Tuženik, uredno pozvan, nije dostavio odgovor na žalbu.
4. Žalba je osnovana.
5. Ispitujući prvostupanjsku presudu u granicama razloga navedenih u žalbi, sukladno odredbi članka 73. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 20/10., 143/12., 152/14., 29/17. i 110/21., dalje: ZUS), ovaj Sud nalazi da osporena presuda nije na zakonu utemeljena.
6. Naime, iz podataka sveza spisa proizlazi da je, o zahtjevu tužitelja za korištenje javne površine radi postavljanja štekata na adresi u [adresa], Upravni odjel za komunalne poslove, Odsjek za površine javne namjene (dalje: Upravni odjel), kao javnopravno tijelo nadležno za rješavanje ove stvari, odlučio dopisom-odgovorom od 25. srpnja 2023. iz kojeg je razvidno da zahtjevu nije moguće udovoljiti jer tužitelj bespravno koristi dvorište na drugoj lokaciji u Splitu, Ispod Ure u 2/3 vlasništvu Grada Splita bez ugovornog odnosa sa Gradom, odnosno bez odobrenja Grada Splita. Pri tom se prvostupanjsko tijelo pozvalo na članak 5. stavak 2. Odluke, prema kojoj, ukoliko Gradonačelnik ili osoba koju on ovlasti procjene da je sklapanje ugovora ili sporazuma neprimjereno, protivno važećim propisima ili bi sklapanje ugovora ili sporazuma prouzročilo štetu Gradu Splitu ili trećim osobama, zadržavaju pravo odbiti sklopiti ugovor o zakupu odnosno sporazum.
6.1. Tužitelj je protiv navedenog odgovora izjavio prigovor čelniku Upravnog odjela, o kojem je odlučeno osporenim rješenjem tuženika potpisanim po gradonačelniku Grada Splita, iako gradonačelnik nije ni službena osoba ni čelnik tog upravnog tijela koji je, u smislu članka 23. ZUP-a, ovlašten na donošenje takvog akta. Naime, upravnim tijelima jedinice lokalne samouprave (upravnim odjelima i službama), sukladno članku 53.a stavku 1. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi („Narodne novine“, broj: 33/01., 129/05., 109/07., 125/08., 36/09., 150/11., 144/22., 19/13., 137/15., 123/17., 98/19. i 144/20., dalje: ZLP(R)S), upravljaju pročelnici koji su, stoga, u smislu članka 23. stavka 3. odnosno članka 122. stavka 1. i stavka 3. ZUP-a, ovlašteni donositi rješenja o zahtjevu/prigovoru stranaka, na koju okolnost tužitelj osnovano upire u žalbi.
7. Međutim, tužitelj pogrešno smatra da se u konkretnoj stvari radi o postupanju tuženika u smislu članka 156. ZUP-a, temeljem koje odredbe je osoba koja smatra da joj je drugim postupanjem javnopravnog tijela iz područja upravnog prava, o kojem se ne donosi rješenje, povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes, ovlaštena izjaviti prigovor sve dok takvo postupanje traje ili traju njegove posljedice.
8. Ovo iz razloga jer se ovdje radi o odbijanju zahtjeva za korištenje javne površine radi postavljanja štekata na zatraženoj adresi, dakle o upravnoj stvari u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava o pravima ili pravnim interesima tužitelja upravnim aktom. Stoga je o takvom zahtjevu nadležni prvostupanjski Upravni odjel Grada Splita trebao odlučiti rješenjem, protiv kojeg je, sukladno članku 76. stavku 3. ZLP(R)S-a, dopušteno izjaviti žalbu nadležnom upravnom tijelu županije, a kakav postupak je u konkretnom slučaju izostao zbog pogrešne primjene materijalnog i postupovnog prava.
8.1. Naime, zaštita koja se na temelju odredbe članka 156. ZUP-a pruža od drugih oblika postupanja javnopravnih tijela ima karakter opće supsidijarne zaštite koju stranka može koristiti kada joj nijedno drugo pravno sredstvo ne stoji na raspolaganju. Prigovor se može izjaviti zbog zaštite od postupanja javnopravnog tijela u slučajevima u kojima se ne donosi rješenje kao upravni akt. U konkretnom slučaju pak radi se o upravnoj stvari koja je po prirodi takva da se vodi upravni postupak u kojem treba odlučiti upravnim aktom (rješenjem) pa stoga u ovakvoj pravnoj situaciji nema mjesta za ovu vrstu pravne zaštite (prigovor).
8.2. S tim u vezi tužitelja se upućuje da, ukoliko prvostupanjsko tijelo ne donese rješenje o njegovom zahtjevu u propisanom roku, ima mogućnost podnijeti žalbu zbog šutnje uprave (članak 119. ZUP-a) te tako na zakonom propisani način štititi svoja prava i pravne interese.
9. Slijedom izloženog, a kraj činjenice da se odgovor Upravnog odjela od 25. srpnja 2023. ne smatra postupanjem kakvo ima u vidu članak 156. ZUP-a, već se u predmetnom slučaju radi o stvari o kojoj se odlučuje upravnim aktom (rješenjem), to se nisu ostvarili zakonski uvjeti za izjavljivanje prigovora u smislu članka 122. stavka 1. i članka 156. ZUP-a, radi čega ovaj Sud nalazi da prigovor tužitelja nije dopušten. 10. Kako je, već samo iz navedenih razloga, valjalo poništiti osporenu presudu i rješenje tuženika te odbaciti prigovor tužitelja, to je, s obzirom na prirodu ove stvari i donesenu odluku, trebalo poništiti i osporeno rješenje prvostupanjskog suda. Pritom, a upravo zbog načina na koji je predmetna stvar riješena, ovaj Sud nije našao potrebnim odlučivati o ostalim prigovorima i prijedlogu tužitelja za izdavanje privremene mjere.
11. Na kraju, a u odnosu na zahtjev tužitelja za naknadom troškova predmetnog upravnog spora, ovaj Sud ističe da, sukladno odredbi članka 79. stavka 4. ZUS-a, stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora. Budući je u konkretnom slučaju, nakon što je usvojio žalbu, Sud sam riješio stvar o kojoj se vodi upravni spor na način da je odbacio prigovor tužitelja, proizlazi da je tužitelj izgubio predmetni upravni spor radi čega je njegov zahtjev valjalo odbiti.
12. Trebalo je stoga, temeljem odredbe članka 74. stavka 2., u vezi članka 58. stavka 1. i članka 79. stavka 6. ZUS-a, a sukladno ovlaštenju iz članka 169. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 36/24.), odlučiti kao u izreci ove odluke.
U Zagrebu 21. siječnja 2025.
Predsjednica vijeća
Senka Orlić-Zaninović
