REPUBLIKA HRVATSKA

VRHOVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Broj: U-zpz-20/2024-7

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Vrhovni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca dr. sc. Jadranka Juga predsjednika vijeća, Slavka Pavkovića člana vijeća i suca izvjestitelja, Damira Kontreca člana vijeća, Gordane Jalšovečki članice vijeća i mr. sc. Igora Periše člana vijeća, u upravnom sporu tužiteljice HE iz [adresa], OIB [osobni identifikacijski broj], koju zastupa punomoćnik Marko Višić, odvjetnik u Splitu, Istarska 3, protiv tuženika Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje, Direkcije, Zagreb, Margaretska 3, OIB 02958272670, radi utvrđenja statusa osigurane osobe, odlučujući o zahtjevu Državnog odvjetništva Republike Hrvatske broj GZ-DO-39/2024-2 od 4. srpnja 2024. za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj Usž-3701/2021-5 od 13. prosinca 2023., kojom je odbijena žalba i potvrđena presuda Upravnog suda u Splitu poslovni broj 5 Uslzs-65/20-6 od 21. svibnja 2021., u sjednici održanoj 16. siječnja 2025.,

p r e s u d i o  j e:

Usvaja se zahtjev, preinačuju presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj Usž-3701/2021-5 od 13. prosinca 2023. i Upravnog suda u Splitu poslovni broj 5 Uslzs-65/20-6 od 21. svibnja 2021. i sudi:

Odbija se tužbeni zahtjev.

Obrazloženje

1. Rješenjem tuženika Klasa: UP/II-503-01/20-01/01, Urbroj: 338-01-06-05-20-02 od 16. ožujka 2020. odbijena je žalba tužiteljice izjavljena protiv rješenja Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje, Regionalnog ureda Split Klasa: UP/I-503-01/19- 01/622, Urbroj: 338-17-14-19-03-4 od 28. studenog 2019., kojim je tužiteljici utvrđen s danom 5. travnja 2016. prestanak statusa osigurane osobe Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje.

2. Presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj Usž- 3701/2021-5 od 13. prosinca 2023. potvrđena je presuda Upravnog suda u Splitu, poslovni broj 5 Uslzs-65/20-6 od 21. svibnja 2021., kojom su poništena rješenja iz toč. 1. ovoga obrazloženja.

3. Protiv drugostupanjske presude Državno odvjetništvo Republike Hrvatske podnijelo je zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude zbog pogrešne primjene materijalnog prava. Predložilo je Vrhovnom sudu Republike Hrvatske usvojiti zahtjev za zaštitu zakonitosti, preinačiti nižestupanjske presude i sam riješiti stvari ili, podredno, ukinuti pobijane odluke i predmet vratiti na ponovno suđenje.

4. Na zahtjev nije odgovoreno.

5. Zahtjev je osnovan.

6. Predmet spora je zahtjev tužiteljice za poništenje upravnih rješenja iz toč. 1. ovoga obrazloženja kojima je tužiteljici utvrđen s danom 5. travnja 2016. prestanak statusa osigurane osobe Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje, a bitna činjenična utvrđenja nižestupanjskih sudova su:

- da tužiteljica od 14. kolovoza 2013. ostvaruje status u obveznom zdravstvenom osiguranju temeljem osnove osiguranja F 115 - osobe s prebivalištem, odnosno odobrenim stalnim boravkom u Republici Hrvatskoj, koje nisu obvezno zdravstveno osigurane po drugoj osnovi, i koje su se prijavile Zavodu u roku od 30 dana od prestanka radnog odnosa;

- da je tužiteljica od 6. travnja 2016. pa nadalje obvezno zdravstveno osigurana u Bosni i Hercegovini, s osnove radnog odnosa (zaposlena kod DM-Drogerie Markt d.o.o. Sarajevo, Podružnica Grude).

6.1. Tuženik se pri donošenju rješenja iz toč. 1. ovoga obrazloženja (u bitnom) vodio:

- čl. 4. st. 1. Zakona o obveznom zdravstvenom osiguranju („Narodne novine“, broj 150/08, 94/09, 153/09, 71/10, 139/10, 49/11, 22/12, 57/12, 90/12, 123/12, 144/12, 125/11, 80/13 - dalje: ZOZO), kojim je određeno: „(1) Na obvezno zdravstveno osiguranje prema jednoj od osnova osiguranja utvrđenih ovim Zakonom obvezne su se osigurati sve osobe s prebivalištem u [adresa] i stranci s odobrenim stalnim boravkom u Republici Hrvatskoj, ako međunarodnim ugovorom, odnosno posebnim zakonom nije drukčije određeno.“;

- čl. 7. st. 1. toč. 13. podtoč. a) ZOZO, kojim je određeno „Na obvezno zdravstveno osiguranje prema ovom Zakonu obvezno se osiguravaju i stječu status osiguranika: (…) (13.) osobe s prebivalištem, odnosno odobrenim stalnim boravkom u Republici Hrvatskoj koje nisu obvezno zdravstveno osigurane po drugoj osnovi i koje su se prijavile Zavodu u roku od (:a)) 30 dana od dana prestanka radnog odnosa, odnosno obavljanja djelatnosti ili od dana prestanka primanja naknade plaće na koju imaju pravo prema ovom Zakonu ili prema propisima donesenim na temelju ovoga Zakona (…);

- čl. 7. Ugovora o socijalnom osiguranju između Republike Hrvatske i Bosne i Hercegovine („Narodne novine“ - Međunarodni ugovori, broj 3/01 - dalje: Međunarodni Sporazum) kojim je određeno „Obveza osiguranja zaposlene osobe određuje se prema pravnim propisima države ugovornice na čijem teritoriju je osoba zaposlena, ako odredbama čl. 8. i 9. ovog Ugovora nije drukčije utvrđeno.“.

6.2. Utvrđujući da je tužiteljica od 6. travnja 2016. osigurana u Bosni i Hercegovini na temelju radnog odnosa koji joj je toga dana tamo započeo, upravnim je rješenjima utvrđeno da joj je status osigurane osobe u Republici Hrvatskoj prestao dan ranije, 5. travnja 2016.

7. Nižestupanjski su sudovi prilikom donošenja odluke prvenstveno pošli od analize sljedećih zakonskih i podzakonskih propisa:

- čl. 119. st. 1. ZOZO, kojim je propisano kako se pravo na obvezno zdravstveno osiguranje utvrđuje priznavanjem statusa osigurane osobe u Zavodu, pri čemu u skladu sa stavkom 2. tog članka osiguranoj osobi prestaje status osigurane osobe prestankom okolnosti na temelju kojih je stekla taj status;

- čl. 120. st. 3. ZOZO, prema kojem se prijava na obvezno zdravstveno osiguranje, prijava promjene u obveznom zdravstvenom osiguranju te odjava s obveznoga zdravstvenog osiguranja podnose u roku od osam dana od dana nastanka, promjene ili prestanka okolnosti na osnovi kojih se stječe ili prestaje status osigurane osobe, pri čemu će u skladu sa st. 4. tog članka osobi za koju obveznik plaćanja doprinosa ne podnese prijavu, odnosno odjavu s obveznoga zdravstvenog osiguranja Zavod rješenjem utvrditi status, odnosno prestanak statusa osigurane osobe po službenoj dužnosti;

- čl. 122. st. 1. ZOZO, kojim je propisano kako Zavod ima pravo i obvezu po zaprimanju prijave na obvezno zdravstveno osiguranje, kao i za sve vrijeme trajanja statusa osigurane osobe provjeravati postojanje okolnosti na osnovi kojih je prijava podnesena, odnosno na osnovi kojih je osobi priznao taj status. Prema stavku 3. tog članka ako Zavod ne prihvati podnesenu prijavu ili utvrdi status osigurane osobe po nekoj drugoj osnovi, odnosno ospori status osiguranoj osobi u obveznom zdravstvenom osiguranju zbog nepostojanja okolnosti na osnovi kojih joj je taj status utvrđen, o tome donosi rješenje koje dostavlja podnositelju prijave i zainteresiranoj osobi;

- čl. 6. st. 1. Pravilnika o uvjetima i načinu ostvarivanja prava iz obveznog zdravstvenog osiguranja („Narodne novine“, broj 49/14, 51/14, 11/15, 17/15, 123/16 i 129/17 - dalje: Pravilnik), kojem je propisano da osigurana osoba kod koje su prestale okolnosti na osnovi kojih joj je utvrđen status osigurane osobe gubi taj status danom prestanka tih okolnosti;

- čl. 7. st. 5. Pravilnika, prema kojem, ako Zavod ne prihvati prijavu ili utvrdi status osigurane osobe po nekoj drugoj osnovi osiguranja, odnosno ukida status osiguranoj osobi u obveznom zdravstvenom osiguranju zbog nepostojanja okolnosti na osnovi kojih joj je taj status utvrđen, o tome donosi rješenje koje dostavlja podnositelju prijave i zainteresiranoj osobi;

- čl. 7. st. 6. Pravilnika, kojim je propisano kako osobi za koju obveznik plaćanja doprinosa ne podnese prijavu, odnosno odjavu s obveznog zdravstvenog osiguranja, Zavod će rješenjem utvrditi status, odnosno prestanak statusa osigurane osobe po službenoj dužnosti na osnovi podataka koje po službenoj dužnosti Zavodu dostavljaju nadležna tijela, odnosno na osnovi zahtjeva same osobe.

7.1. Nižestupanjski su sudovi zaključili da, prema citiranim odredbama tuženik ima obvezu za sve vrijeme trajanja statusa osigurane osobe provjeravati postojanje okolnosti na osnovi kojih je osobi priznao taj status, pri čemu Pravilnik predviđa ukidanje statusa osiguranoj osobi u obvezom zdravstvenom osiguranju zbog nepostojanja okolnosti na osnovi kojih joj je taj status utvrđen, o čemu se donosi rješenje. Dalje su zaključili da je iz navedenoga razvidno da ZOZO predviđa utvrđivanje prestanka statusa i osporavanje statusa osigurane osobe, a Pravilnik donesen temeljem zakonskog ovlaštenja predviđa ukidanje statusa osiguranoj osobi u obveznom zdravstvenom osiguranju zbog nepostojanja okolnosti na osnovi kojih joj je taj status utvrđen. Dakle, zaključuju da ni ZOZO ni Pravilnik ne propisuju mogućnost poništavanja priznatog statusa, što bi imalo pravno djelovanje unazad, odnosno učinak da se poništavaju i sve pravne posljedice statusa koji je bio priznat. Stoga, da utvrđenje prestanka i osporavanje statusa ne mogu djelovati retroaktivno, jer ZOZO ne predviđa tu mogućnost, a ukidanje koje propisuje Pravilnik djeluje samo ubuduće, pri čemu pravne posljedice koje su u međuvremenu proizvedene ne gube učinak. Ovo dodatno potkrjepljuju i tumačeći pravno shvaćanje koje je Ustavni sud Republike Hrvatske izrazio u odluci i broj: U-III-4423/2011 od 13. srpnja 2017., prema kojem „…u građanskom i upravnom pravu retroaktivnost nije poželjna ako negativno utječe na prava i interese pojedinaca …“.

8. Takvo pravno shvaćanje ovo vijeće Vrhovnog suda Republike Hrvatske ocjenjuje pogrešnim.

9. Naime, iako čl. 7. st. 5. Pravilnika predviđa „ukidanje“ statusa osiguranoj osobi, koji zakonski termin bi prima facie ukazivao na regulaciju pravnog odnosa sa učinkom počam od dana donošenja tog rješenja (ex nunc), mora se smisleno uzeti u obzir cjelokupna zakonska i podzakonska regulacija koja navodi na zaključak da se, u ovom konkretnom slučaju, prilikom utvrđivanja prestanka statusa osigurane osobe sa danom koji prethodi danu donošenja samoga rješenja kojim se to utvrđuje, ne radi o slučaju retroaktivnosti, nego o utvrđenju (već nastupilog) dana nastupa okolnosti temeljem kojih je došlo do promijene pravnog statusa.

10. Tumačenjem cjelokupne regulative gore navedene dolazi se do zaključka da osigurana osoba kod koje su prestale okolnosti na osnovi kojih joj je utvrđen status osigurane osobe gubi taj status danom prestanka tih okolnosti što proizlazi iz čl. 6. st. 1. Pravilnika, kao i iz čl. 119. st. 2. ZOZO, kojim je određeno u bitnom isto - da osiguranoj osobi prestaje status osigurane osobe prestankom okolnosti na temelju kojih je stekla taj status.

11. Dakle, iako se u citiranim propisima, u pogledu prestanka statusa osiguranika, upotrebljava izraz „ukidanje“ (a ne termin koji bi bio bliži pojmu „poništenje“), jasno je da cjelokupna (pod)zakonska regulacija predviđa da se prestanak prava iz tog osiguranja veže uz dan kada su prestale okolnosti na temelju kojih je osigurana osoba stekla taj status, pa tako i uz dan kada su nastale okolnosti zbog kojih osiguranik gubi to pravo. To već samo po sebi podrazumijeva da će se u mnogim slučajevima upravnim rješenjima kojim će se utvrđivati osiguranički status morati konstatirati nastup tih okolnosti sa danom koji prethodi danu donošenja samoga rješenja, slijedom čega će osiguranoj osobi „prestati status osigurane osobe prestankom okolnosti na temelju kojih je stekla taj status“ (u tom smislu čl. 6. st. 1. Pravilnika, kao i iz čl. 119. st. 2. ZOZO).

12. Iako je pravo i obveza tuženika, sukladno čl. 122. st. 1. ZOZO, po zaprimanju prijave na obvezno zdravstveno osiguranje, kao i za sve vrijeme trajanja statusa osigurane osobe, provjeravati postojanje okolnosti na osnovi kojih je prijava podnesena - neažurnost u takvom postupanju ne može imati za posljedicu utvrđenje drugačijeg dana prestanka okolnosti iz prethodne dvije točke ovoga obrazloženja. Ovo osobito stoga što se ne može zanemariti obveza osiguranika po čl. 121. st. 1. ZOZO na dostavu (Zavodu) svih podataka u vezi s prijavom, promjenom i odjavom osiguranih osoba, a radi ostvarenja prava i obveza iz obveznog zdravstvenog osiguranja (…), odnosno na osnovi kojih je osobi priznao taj status.

13. Pogrešno je pozivanje nižestupanjskih sudova na ustavnosudsku odluku broj: U- III-4423/2011 od 13. srpnja 2017. Naime, pravno je shvaćanje u toj odluci dano u okviru činjeničnopravne situacije nepodudarne s ovopredmetnom. U tom je slučaju osporenim upravnim rješenjem podnositeljici retroaktivno prekinuto pravo na dopust radi njege djeteta s težim smetnjama u razvoju s danom 31. kolovoza 2009. i obustavljena isplata naknade plaće za vrijeme korištenja prava na dopust radi njege djeteta s težim smetnjama u razvoju. Taj prekid prava na dopust i obustavljanje isplate uslijedilo je nakon retroaktivno utvrđenog prestanka radnog odnosa supruga podnositeljice (oca djeteta s težim smetnjama u razvoju) s datumom 31. kolovoza 2009., a upravo je zaposlenje drugog roditelja uvjet za priznavanje tog prava podnositeljice. Podnositeljičin suprug je stranac (nije državljanin Republike Hrvatske) i njegov radni odnos je prestao zbog isteka dozvole boravka, a, unatoč tome što je on pravovremeno podnio zahtjev za produljenje boravka taj mu je zahtjev tek naknadno riješen s „retroaktivnim“ utvrđenjem dana s kojim mu je produžen boravak. Dakle, tamo je pravo podnositeljice bilo uvjetovano radnopravnim statusom njezinog supruga (stranog državljana), a njegov status nije riješen, unatoč tome što je on zahtjev za takvo rješavanje (produžetak boravka) državnim tijelima pravovremeno podnio. Ustavni je sud u toj odluci zaključio da „Ako je u nekom konkretnom slučaju mjerodavan jedan zakon, ali združeni učinci tog i nekog drugog ili više drugih zakona izravno utječu na zakonska prava ili obveze stranaka, onda su nadležna tijela, uključujući sudove, bez iznimke dužni tumačiti sve te mjerodavne propise u njihovoj ukupnosti, polazeći od združenih učinaka koje oni proizvode za stranku u svjetlu osobitih okolnosti samog slučaja, stalno imajući na umu da njihove odluke ne smiju dovoditi do nerazumnog i objektivno neopravdanog ishoda za samu stranku, a ponajmanje kršiti njihova ustavna prava ili objektivne vrijednosti hrvatskog ustavnog poretka.“. Tako je i pravno shvaćanje „opće pravno načelo da u građanskom i upravnom pravu retroaktivnost nije poželjna ako negativno utječe na prava i pravne interese pojedinaca“, koje je taj sud izrazio u toj odluci, izraženo u okviru opisane interakcije dvaju prava, podnositeljice i njezinog supruga te je stoga retroaktivnost negativno utjecala na prava i interese podnositeljice.

13.1. U neskladu s činjeničnopravnim supstratom iz te ustavnosudske odluke, u ovopredmetnom slučaju je upravo propust same tužiteljice da postupi na zakonit način i prijavi promjene u svom osiguraničkom statusu (ali i očita neefikasnost tuženika u utvrđivanju tog statusa) po inerciji dovela do opstanka prava tužiteljici u okolnostima kada su zapravo nastupile okolnosti po kojima ona to pravo više nema, sukladno odredbi čl. 7. Međunarodnog Sporazuma i čl. 4. st. 1., čl. 7. st. 1. toč. 13. podtoč. a)., čl. 119. st. 1. ZOZO i čl. 6. st. 1. Pravilnika.

13.2. Osim toga, iz činjeničnih utvrđenja iz te ustavnosudske odluke proizlazi da je prekid radnog odnosa supruga tamo podnositeljice bio kratak, jer mu se naknadno „s retroaktivnim učinkom“ odobrilo boravište, dok neprijavljivanje osiguraničkog statusa tužiteljice i ostvarivanje nepripadnog prava s te osnove, predstavlja trajno, višegodišnje stanje.

14. Iako tužiteljica u tužbi problematizira povredu upravnog postupka, kao i utvrđeno činjenično stanje, ona ne konkretizira u čemu bi se te povrede očitovale, pri čemu se napominje da, protivno navodima tužbe, u upravnim rješenjima jesu dani dostatni razlozi da donošenje odluke i te se razloge može ispitati. Nadalje, tužiteljica u tužbi ni tijekom upravnosudskog postupka ne predstavlja bitno činjenično stanje ni na koji drukčiji način od onog utvrđenog u upravnim rješenjima i pobijanim presudama (v. toč. 6.), uz napomenu da, iako ovaj sud shvaća i respektira poziciju tužiteljice vezano uz njezino teško zdravstveno stanje, to ne može utjecati na promjenu odluke u ovoj pravnoj stvari.

15. Slijedom svega navedenog, ovaj sud utvrđuje da je upravnim rješenjima pravilno primijenjeno materijalno pravo - čl. 7. Međunarodnog Sporazuma i čl. 4. st. 1., čl. 7. st. 1. toč. 13. podtoč. a). i čl. 119. st. 1. ZOZO i čl. 6. st. 1. Pravilnika - kada je tužiteljici utvrđen s danom 5. travnja 2016. prestanak statusa osigurane osobe Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje te, s obzirom da su neosnovani i u bitnom neodređeni i ostali navodi tužbe, valjalo je, na temelju čl. 78. st. 8. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj 20/10, 143/12, 142/14, 94/16, 29/17 i 110/21), odlučiti kao u izreci.

Zagreb, 16. siječnja 2025.

Predsjednik vijeća:

dr. sc. Jadranko Jug