Poslovni broj: Usž-3309/2024-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

R J E Š E N J E

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja ovoga suda Snježane Horvat-Paliska, predsjednice vijeća, Gordane Marušić-Babić i Mire Kovačić, članica vijeća, uz sudjelovanje više sudske savjetnice-specijaliste Blaženke Drdić kao zapisničara, u upravnom sporu tužiteljice OC, OIB: [osobni identifikacijski broj] iz [adresa], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1 (OIB: 61817894937), radi šutnje uprave, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv rješenja Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: UsI-1169/2024-5 od 29. travnja 2024., na sjednici vijeća održanoj 16. siječnja 2025.

r i j e š i o  j e

I. Žalba se odbija i potvrđuje rješenje Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: UsI-1169/2024-5 od 29. travnja 2024.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troška žalbenog postupka.

Obrazloženje

1. Pobijanim rješenjem prvostupanjskog suda u točki I. izreke tužba je odbačena, a u točki II. izreke odbijen je zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.

2. Tužiteljica žalbom osporava rješenje suda iz svih razloga propisanih u članku 66. stavku 1. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 20/10., 143/12., 152/14., 94/16., 29/17. i 110/21. – dalje: ZUS/10). U bitnome navodi da je rješenje nezakonito jer se temelji na pogrešnom pravnom shvaćanju prema kojem je tuženik rješenje o njezinom prigovoru podnesenom na temelju članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 10/18., 20/21. i 25/22. – dalje: Odluka) trebao donijeti u roku propisanom člankom 121. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj: 47/09. i 110/21. – dalje: ZUP). Smatra da je sud trebao primijeniti odredbu članka 122. stavka 3. ZUP-a, kojom je jasno propisan rok od 8 dana za rješavanje prigovora te članak 122. stavak 4. ZUP-a, koji jamči sudsku zaštitu zainteresiranim strankama koje izjavljuju prigovor. Navodi da su zbog pogrešnog pravnog shvaćanja pogrešno i nepotpuno utvrđene bitne činjenice i počinjena bitna povreda postupka. Smatra da je rješenje doneseno na temelju selektivnog tumačenja mjerodavnih propisa, što jasno upućuje na arbitrarnost u primjeni prava, neosnovano se pozivajući na odluke istog suda, poslovni broj: UsI- 4451/23 od 12. veljače 2024. i UsI-4225/23 od 10. travnja 2024., jer iste nisu od utjecaja na sporno pravno pitanje. Ističe da je ZUP različito i jasno propisao postupak po prigovoru kao pravnom lijeku u članku 122. Vezano uz članak 121. ZUP-a napominje da je akt na koji je ona uložila prigovor donio Gradski upravni ured Grada Zagreba pa drugostupanjsko tijelo može biti isključivo tijelo Uprave, dok je gradonačelnik nositelj izvršnih poslova u Gradu Zagrebu i predstavlja i zastupa Grad Zagreb. Ističe da se radi o različitim pravnim lijekovima i različitim drugostupanjskim tijelima, što potvrđuje i mišljenje koje je donositelj Odluke dao Visokom upravnom sudu u postupku ocjene zakonitosti općeg akta (Usoz-8/22), prema kojem u konkretnom slučaju nije riječ o upravnom aktu kojim se odlučuje o nekom pravu, a što proizlazi i iz članka 164. Statuta Grada Zagreba, kojim je u stavku 4. propisano da se protiv pojedinačnog upravnog akta koji donose gradska upravna tijela može izjaviti žalba nadležnom ministarstvu, ako posebnim zakonom nije drukčije propisano. Navodi nadalje da je sud zanemario načelo supsidijarne primjene propisa te osporava stav suda da je članak 122. ZUP-a ograničen samo na postupanje tijela po prigovorima koje ZUP točno određuje. Smatra da bi prihvaćanje obrazloženja prvostupanjskog suda dovelo do toga da u slučaju ako se ne bi radilo o prigovoru određenom u ZUP-u, stranke ne bi imale pravo na sudsku zaštitu. Izražava shvaćanje da isključivo sukladno članku 122. stavku 4. ZUP-a, stranke otvaraju mogućnost sudske zaštite kada je propušteno odlučiti o njihovom prigovoru na temelju te odredbe, neovisno o odredbama o žalbi u Glavi I. Četvrtog dijela ZUP-a. Poziva se na stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske izraženo u nizu odluka (primjerice odluka broj: U-III- 5755/2020 od 14. ožujka 2024.) prema kojem sukladno Ustavu Republike Hrvatske, u odnosu na sve pojedinačne akte javnopravnih tijela (neovisno o tome imaju li oni ili nemaju svojstvo upravnih ili kakvih drugih akata) mora biti osigurana sudska zaštita. Također navodi da mjera propisana Odlukom ulazi u mjere iz članka 62. Ustava Republike Hrvatske, a da Ustav u odredbi članka 130. izričito propisuje da su jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave samostalne u obavljanju poslova iz svog djelokruga, ali da podliježu nadzoru ustavnosti i zakonitosti, koju vrši upravni sud nadzirući postupanje tih tijela kroz pojedinačni sudski spor do kojeg će u slučaju prigovora doći upravo zbog članka 122. ZUP-a. Izražava shvaćanje da je prigovor stoga dopušten u svakoj upravnoj stvari, osim kada je propisano pravo na žalbu, koja u biti obuhvaća tek usko područje, dok je prigovor dopušten ex lege temeljem članka 122. ZUP-a, kojim se osigurava općenita zaštita. Smatra da je sud propustio pravilno tumačiti doseg navedene odredbe i prigovora kao pravnog lijeka te utvrditi da on ne ovisi o žalbi i rokovima za rješavanje žalbe. Ističe da je ona u svakom slučaju bila legitimirana izjaviti prigovor, a da je tuženik imao obvezu taj prigovor riješiti u roku od 8 dana propisanom za postupanje po prigovoru. Smatra stoga da joj je sud odbacujući tužbu nezakonito i nerazmjerno uskratio pravo na pravično suđenje i pristup samom sudu, te da je posljedično tome nezakonito odbijen i njezin zahtjev za naknadu troškova spora. Također navodi da je zakonodavac jasan i da sudu nije dopušteno, makar se radi o tijelu pune jurisdikcije, stvoriti novi pravni lijek mimo ZUP-a i to na štetu prava građana, budući da je rješavanje u roku propisanom u članku 121. ZUP-a otegotnije od rješavanja u roku propisanom u članku 122. stavku 3. ZUP-a. Ističe nadalje, da je razvidna nužnost i opravdanost sastavljanja podneska kojim je iznijeto očitovanje na odgovor na tužbu, pa da je zakonitom primjenom ZUS-a/10 sud trebao usvojiti specificirani zahtjev za naknadu troškova. Predlaže da ovaj Sud pobijano rješenje poništi i predmet vrati na ponovno postupanje, uz obvezivanje tuženika na naknadu troškova upravnog spora, a podredno predlaže da se pobijano rješenje preinači na način da se upravni spor obustavi i tuženiku naloži da joj naknadi trošak upravnog spora u iznosu od 3.750,00 eura. Potražuje naknadu troška za sastav žalbe sukladno Tarifi o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika ("Narodne novine", broj: 138/23. – dalje: Tarifa) u iznosu od 1.562,50 eura.

3. Tuženik nije dostavio sudu odgovor na žalbu tužiteljice.

4. Žalba nije osnovana.

5. Ispitujući pobijano rješenje sukladno članku 73. stavku 1. ZUS-a/10, koji se primjenjuje na temelju članka 169. stavka 2. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 36/24. – dalje: ZUS), ovaj Sud nalazi da ne postoje razlozi zbog kojih se rješenje žalbom pobija niti razlozi na koje pazi po službenoj dužnosti.

6. Prvostupanjski je sud, utvrdivši da je tužiteljica podnijela tužbu zbog nedonošenja rješenja o njezinom prigovoru izjavljenom protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, klasa: UP/I-551-06/23-014/3325, urbroj: 251-09-22-1/003-24-3 od 15. siječnja 2024., tužbu odbacio kao prijevremenu na temelju članka 30. stavka 1. točke 1. ZUS- a/10, jer je prigovor podnesen 30. siječnja 2024., a tužba je sudu podnesena 16. veljače 2024.

7. Prema članku 24. stavku 2. ZUS-a/10 pri pokretanju spora zbog propuštanja donošenja pojedinačne odluke ili propuštanja postupanja u propisanom roku tužba se sudu podnosi najranije osam dana nakon proteka propisanog roka.

8. Odredbom članka 10. stavka 1. Odluke propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od 8 dana od dostave pojedinačnog akta preko nadležnog gradskog upravnog tijela.

9. Rok za donošenje odluke o pravnom lijeku izjavljenom protiv prvostupanjskog rješenja (pojedinačne odluke) propisan je odredbom članka 121. ZUP-a, prema kojoj je drugostupanjsko tijelo rješenje o žalbi (pravnom lijeku) izjavljenoj protiv rješenja dužno donijeti i dostaviti stranci putem prvostupanjskog tijela što je prije moguće, a najkasnije u roku 60 dana od dana predaje uredne žalbe, ako zakonom nije propisan kraći rok.

10. U konkretnoj upravnoj stvari uređenoj općim aktom (status i pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja) nadležno prvostupanjsko tijelo donijelo je rješenje kojim je odlučeno o pravu i pravnom interesu stranke, a koje se prema pravnom shvaćanju ovoga Suda izraženom u presudi poslovni broj Usoz-134/22-91 od 17. veljače 2023., potvrđenoj odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-1744/2023 od 14. studenoga 2023., smatra pojedinačnom odlukom (upravnim aktom). Stoga se ne radi niti o jednoj od situacija u kojima ZUP kao pravni lijek propisuje prigovor, odnosno ne radi se o situaciji iz članka 42. (inicijativa za pokretanje postupka po službenoj dužnosti), članka 155. (traženje obavijesti o uvjetima, načinu i postupku ostvarivanja ili zaštite prava i pravnog interesa zainteresirane osobe u određenoj upravnoj stvari), članka 156. (zaštita od drugih oblika postupanja javnopravnih tijela) niti članka 157. i 158. ZUP-a (zaštita od postupanja pružatelja javnih usluga), kako to pravilno utvrđuje i prvostupanjski sud u pobijanom rješenju.

11. S obzirom na navedeno, suprotno mišljenju tužiteljice, neovisno o tome što je propisani pravni lijek protiv predmetne pojedinačne odluke u općem aktu nazvan prigovorom, a imajući na umu i članak 12. stavak 1. i 3. ZUP-a, u konkretnom slučaju ne dolazi do primjene odredbe članka 122. ZUP-a. Naime, prema članku 12. stavku 1. ZUP-a protiv prvostupanjske odluke, odnosno ako javnopravno tijelo nije o upravnoj stvari riješilo u propisanom roku, stranka ima pravo žalbe, ako zakonom nije drukčije propisano. Budući da u konkretnom slučaju zakonom nije drukčije propisano, ne dolazi do primjene odredbe članka 122. stavka 3. ZUP-a. Člankom 122. ZUP-a uređen je institut prigovora kao pravnog lijeka u točno određenim situacijama, pa javnopravno tijelo za odlučivanje (gradonačelnik) nema obvezu o izjavljenom prigovoru odlučiti u roku od 8 dana od dana izjavljivanja prigovora.

12. Stoga i prema ocjeni ovoga Suda u vrijeme podnošenja tužbe nisu bili ispunjeni procesni uvjeti za njeno podnošenje, jer nije protekao rok za odlučivanje o pravnom lijeku (prigovoru) tužiteljice propisan odredbom članka 121. ZUP-a, pa je predmetna tužba zbog propuštanja tuženika da u zakonom propisanom roku odluči o redovitom pravnom lijeku (tužba zbog šutnje uprave) podnesena prije isteka roka propisanog člankom 24. stavkom 2. ZUS-a/10.

13. Prvostupanjski je sud prilikom odlučivanja o predmetnoj tužbi odnosno utvrđivanju pretpostavki za vođene spora iskazao pravilno pravno shvaćanje, te navodi žalbe nisu osnovani niti od utjecaja na donošenje drukčije odluke. Stoga je na temelju članka 74. stavka 1. u svezi članka 67. stavka 3. ZUS-a/10 odlučeno kao u točki I. izreke ovog rješenja.

14. Zahtjev tužiteljice za naknadu troškova žalbenog postupka odbijen je na temelju članka 79. stavka 4. ZUS-a/10 (točka II. izreke).

U Zagrebu 16. siječnja 2025.

Predsjednica vijeća

Snježana Horvat-Paliska