Poslovni broj: UsII-189/2022-12

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

I

R J E Š E N J E

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda Eveline Čolović Tomić, predsjednice vijeća, Senke Orlić-Zaninović i Marine Kosović Marković, članica vijeća, te više sudske savjetnice Ane Matacin, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja Hrvatske komore inženjera građevinarstva, Zagreb, Ulica grada Vukovara 271, OIB: 65080653676, protiv tuženika Povjerenika za informiranje Republike Hrvatske, Zagreb, Trg žrtava fašizma 3, OIB: 68011638990, uz sudjelovanje zainteresirane osobe JT, [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], radi prava na pristup informacijama, na sjednici vijeća održanoj 14. siječnja 2025.

r i j e š i o  j e

Upravni spor se nastavlja.

p r e s u d i o  j e

Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Povjerenika za informiranje Republike Hrvatske, KLASA: UP/II-008-07/20-01/988, URBROJ: 401- 01/11-22-17 od 1. rujna 2022.

Obrazloženje

1. Rješenjem ovoga Suda, poslovni broj: UsII-189/2022-9 od 2. lipnja 2023., prekinut je predmetni upravni spor te je određeno da će se spor nastaviti nakon što Sud Europske unije donese odluku u predmetu broj: C-336/23. S obzirom da je Sud Europske unije u navedenom predmetu donio odluku, broj: C-336/23 od 21. studenoga 2024., to je valjalo donijeti rješenje o nastavku spora.

2. Osporenim rješenjem tuženika, povodom žalbe zainteresirane osobe, poništavaju se točke 5., 6. i 7. rješenja Hrvatske komore inženjera građevinarstva, KLASA: 101-01/20-01/28, URBROJ: 500-00-20-5 od 8. lipnja 2020. i predmet dostavlja istom tijelu na ponovni postupak. Prvostupanjskim rješenjem, u osporenom dijelu, odbija se zahtjev zainteresirane osobe kojim se traži preslika ugovora o radu za ŽT koji je važio za 2018. godinu s pripadajućim aneksima (točka V. izreke), odbija se zahtjev kojim se traži preslika ugovora o radu aktualne predsjednice Hrvatske komore inženjera građevinarstva, s pripadajućim aneksima (točka VI. izreke), odbijaju se zahtjevi kojima se traži preslika dokumenata (potvrde o isplaćenom primitku, dohotku, uplaćenom doprinosu, porezu na dohodak ili prirezu u 2019. godini ili drugog dokumenta) u sklopu kojeg je naveden ukupan iznos primitka prof.dr.sc. ZT u 2019. godini, preslika svih ugovora (s aneksima) sklopljenih između prof.dr.sc. ZT i donositeljice akta u 2019. godini, te preslika dokumenata u sklopu kojega je naveden iznos koji je donositeljica akta uplatila prof.dr.sc. ZT za "Pravno mišljenje o ustavnopravnim aspektima odredaba Prijedloga zakona o izmjenama i dopunama Zakona o poslovima i djelatnostima prostornog uređenja i gradnje i Prijedloga zakona o izmjenama i dopunama Zakona o komori arhitekata i komorama inženjera u graditeljstvu i prostornom uređenju, kojima se ukida članstvo u komorama za ovlaštene voditelje građenja i ovlaštene voditelje radova." (točka VII. izreke).

3. Tužitelj je protiv osporenog rješenja podnio tužbu, smatrajući isto nezakonitim. U tužbenim razlozima, u bitnom, upire na stajalište koje je Visoki upravni sud zauzeo u presudi poslovni broj: UsII-203/21-7 od 10. lipnja 2022., prema kojem je trebalo utvrditi da li je tužitelj javnopravno tijelo u smislu članka 2. Direktive (EU) 2019/1024 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. lipnja 2019. o otvorenim podacima i ponovnoj uporabi informacija javnog sektora (dalje u tekstu: Direktiva 2019/1024) te, ukoliko utvrdi da jest, ocijeniti da li traženi podaci/dokumenti predstavljaju dokumente nastale unutar opsega javne zadaće tog javnopravnog tijela, a nakon toga, ovisno o utvrđenom, odlučiti o zakonitosti prvostupanjskog rješenja u dijelu koji se žalbom osporava. Tuženik, međutim, nije postupio po uputi Suda, već je zauzeo stajalište da Direktiva 2019/1024 nije primjenjiva na tužiteljev slučaj, nego Zakon o pravu na pristup informacijama. Takvo stajalište tužitelj smatra u cijelosti arbitrarnim i paušalnim, te se poziva na Zakon o komori arhitekata i komorama inženjera u graditeljstvu i prostornom uređenju ("Narodne novine", broj: 78/15., 114/18. i 110/19.), prema kojem je tužitelj samostalna strukovna organizacija koja čuva ugled, čast i prava članova Komore, promiče, zastupa i usklađuje njihove zajedničke interese pred državnim i drugim tijelima u zemlji i inozemstvu te se skrbi o tome da članovi Komore savjesno i u skladu sa zakonom i javnim interesom obavljaju svoje poslove i pri tome štite i unapređuju hrvatsku graditeljsku baštinu i vrsnoću izgrađenog prostora u skladu s posebnim propisima, uloga Komore usmjerena je na zastupanje i usklađivanje zajedničkih interesa njezinih članova i unapređenje inženjerske struke u graditeljstvu, a nije uspostavljena u svrhu zadovoljavanja potreba od općeg interesa kako to zahtjeva točka 2.a članka 2. Direktive 2019/1024. Iz članka 23. citiranog Zakona, kojim su propisane javne ovlasti Komore, vidljivo je da je riječ o javnim ovlastima koje imaju veze s članovima Komore, primjerice upis u Imenike, upisnike i evidencije, stručni nadzor, stručno usavršavanje. Nastavno tužitelj upire na članak 58. stavak 2. Zakona o komori arhitekata i komorama inženjera u graditeljstvu i prostornom uređenju, prema kojem su prihodi komore članarina, vlastiti prihodi, donacije i druga sredstva ostvarena u skladu s važećim propisima, pri čemu naglašava da Komora nema nikakvih sredstava iz državnog proračuna ili proračuna regionalnih ili lokalnih tijela, zbog čega ne udovoljava ni zahtjevu točke 2.c članka 2. Direktive 2019/1024 u odnosu na financiranje. Također, tužitelj u upravljačkim tijelima nema imenovanih članova od strane države, regionalnih ili lokalnih tijela ili drugih javnopravnih tijela, što predstavlja zahtjev za javnopravnost tijela iz točke 2.c članka 2. navedene Direktive. Nadalje, tužitelj dovodi u vezu definicije javnopravnog tijela sukladno Direktivi 2019/1024 i Direktivi o javnoj nabavi (Direktiva 2014/24/EU), te ističe da nije javni naručitelj u smislu Zakona o javnoj nabavi niti podliježe odredbama toga Zakona, slijedom čega ni po toj osnovi ne spada u javnopravna tijela. Konačno, tužitelj drži paušalnim određenje tuženika u odnosu na njegove javne zadaće, jer je potpuno nesporno da radnopravni odnosi te ugovori koje tužitelj sklapa s različitim izvršiteljima usluga koje mu isporučuju nije niti može biti javna zadaća odnosno ove vrste odnosa i ugovora ne mogu ulaziti u opseg javnih ovlasti. Javne ovlasti Komore propisane su odredbom članka 23. Zakona o komori arhitekata i komorama inženjera u graditeljstvu i prostornom uređenju, te samo u odnosu na te zadaće Komora podliježe nadzoru zakonitosti rada od strane nadležnog ministarstva. Smatra paušalnim i nalog tuženika da u ponovnom postupku provede test razmjernosti i javnog interesa, jer iz prvostupanjskog rješenja jasno proizlazi da je takav test proveden te je zaključeno kako postoje razlozi koji pretežu zaštiti interesa osobnih podataka osoba čiji se podaci traže, zbog čega ne postoje uvjeti za pristup informacijama. S obzirom na izloženo, tužitelj predlaže ovom Sudu poništiti osporeno rješenje.

4. Tuženik, u odgovoru na tužbu, smatra da navodi iz tužbe nisu osnovani te u potpunosti ostaje kod osporenog rješenja iz razloga navedenih u tom rješenju. Dodatno upire na odredbu članka 5. stavka 1. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama ("Narodne novine", broj: 25/13. i 85/15. – dalje u tekstu: ZPPI), koji je bio na snazi u vrijeme podnošenja zahtjeva, a kojim je propisano da su tijela javne vlasti, u smislu toga Zakona, među ostalim, pravne osobe i druga tijela koja imaju javne ovlasti, kao i trgovačka društva u kojima Republika Hrvatska i jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju zasebno i zajedno većinsko vlasništvo. Odredba članka 5. stavka 1. točke 2. ZPPI-a, kojim je definiran pojam tijela javne vlasti ostala je nepromijenjena i stupanjem na snagu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o pravu na pristup informacijama ("Narodne novine", broj: 69/22. – dalje u tekstu: ZID ZPPI), kojim je preuzeta Direktiva 2019/1024. Člankom 14. ZID ZPPI-a izmijenjen je članak 29. ZPPI-a tako što je novom odredbom propisano koji subjekti nisu dužni postupati po zahtjevima za ponovnu uporabu informacija, a u koji krug subjekata ulazi i tužitelj. Međutim, u ovom konkretnom slučaju ne radi se o ostvarivanju prava na ponovnu uporabu informacija od strane zainteresirane osobe, već o ostvarivanju prava na pristup informacijama, gdje ni jedan od obveznika iz članka 5. stavak 1. točke 2. ZPPI-a nije izuzet od postupanja po pojedinačnim zahtjevima za pristup informacijama, a što tuženik nastavno detaljnije obrazlaže dovodeći u vezu članak 18. ZPPI-a (što zahtjev za pristup informacijama treba sadržavati) i članak 29. ZPPI-a (što mora sadržavati zahtjev za ponovnu uporabu informacija). Razlog zbog kojeg je posve neosnovano pozivanje tužitelja na primjenu Direktive 2019/1024 (o otvorenim podacima i ponovnoj uporabi informacija javnog sektora), kao i na iznimke od primjene iste, temelji se na činjenici što se navedena Direktiva odnosi na otvorene podatke i ponovnu uporabu informacija, a ne na pravo na pristup informacijama koje je predmet ovog postupka. Tuženik drži nespornim da su dokumenti koje je zainteresirana osoba zatražila zahtjevom za pristup informacijama od 11. veljače 2020. nastali unutar opsega javne zadaće tužitelja, osobito uzevši u obzir odredbe Zakona o komori arhitekata i komorama inženjera u graditeljstvu i prostornom uređenju, koji uređuje temeljni ustroj, djelokrug, javne ovlasti i članstvo, te javnost rada Komore, tijela Komore, opće akte koje donosi Komora, upis u imenike Komore, mirovanje i prestanak članstva u Komori, kvalitetu pružene usluge u poslovima prostornog uređenja, projektiranja i/ili stručnog nadzora građenja, stručni nadzor nad radom članova Komore, stegovnu odgovornost članova Komore, profesionalno osiguranje i osiguranje od odgovornosti, prekršajne odredbe i nadzor nad provođenjem Zakona. U odnosu na prigovor da tuženik pri donošenju pobijanog rješenja nije postupao po naloženom iz presude ovoga Suda od 10. lipnja 2022., ističe kako činjenica da Direktiva 2019/1024 definira pojam tijela javnog sektora i javnopravna tijela (članak 2. točke 1. i 2.) ne može biti od utjecaja u konkretnom slučaju, s obzirom da se ne radi o ostvarivanju prava na ponovnu uporabu informacija, već o ostvarivanju prava na pristup informacijama, s tim da Hrvatska komora inženjera građevinarstva nesumnjivo predstavlja tijelo javne vlasti iz članka 5. stavka 1. točke 2. ZPPI-a, i to po više kriterija iz navedene definicije: kao pravna osoba koja ima javne ovlasti, pravna osoba čiji je osnivač Republika Hrvatska (Komora se osniva temeljem Zakona o komori arhitekata i komorama inženjera u graditeljstvu i prostornom uređenju, a prema javno dostupnim podacima iz Sudskog registra Ministarstva pravosuđa i uprave, Republika Hrvatska upisana je kao jedini osnivač) i kao pravna osoba koja se financira iz javnih sredstava. S obzirom da je tužitelj u točkama V. i VI. prvostupanjskog rješenja odbio zahtjev zainteresirane osobe temeljem članka 23. stavka 5. točke 2., vezano uz članak 15. stavak 2. točku 4. ZPPI- a, iz razloga što je zatražena informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka, dok je točkom VII., temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. ZPPI-a, zahtjev odbio zbog zlouporabe prava na pristup informacijama, a uvažavajući stav Visokog upravnog suda iznesen u presudi od 10. lipnja 2022., da se Komora ne financira iz javnih sredstava, tuženik je utvrdio da je potrebno predmet vratiti prvostupanjskom tijelu na ponovno odlučivanje, a kako bi tužitelj proveo test razmjernosti i javnog interesa. Naime, nakon zaprimanja presude ovoga Suda od 10. lipnja 2022., tuženik nije bio u posjedu informacija koje su predmet zahtjeva, te je utvrdio da je u ovom slučaju potrebno da tužitelj, kao prvostupanjsko tijelo, provede test razmjernosti i javnog interesa u odnosu na zatražene informacije, s obzirom na primijenjeno ograničenje te ponovno razmotri i mogućnost primjene odredbe o zlouporabi prava na pristup informacijama. Slijedom svega iznesenoga, tuženik smatra da osporenim rješenjem nije povrijeđen zakon na štetu tužitelja, te predlaže ovom Sudu tužbeni zahtjev odbiti.

5. Zainteresirana osoba, uredno pozvana, nije dostavila odgovor na tužbu.

6. Sukladno odredbi članka 6. ranije važećeg Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 20/10., 143/12., 152/14., 29/17. i 110/21.), koja odredba je istovjetna članku 6. mjerodavnog Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 36/24. - dalje u tekstu: ZUS), a koji se nastavno u postupku primjenjuje temeljem ovlaštenja iz članka 169. ZUS-a, odgovor na tužbu tuženika dostavljen je tužitelju.

7. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

8. Iz podataka sveza spisa razvidno je da je predmetni spor prekinut ovosudnim rješenjem od 2. lipnja 2023., iz razloga jer je, u predmetu poslovni broj: UsII-188/2022, podnesen zahtjev Sudu Europske unije za tumačenje prava Europske unije, odnosno za donošenje prethodne odluke vezano na pitanje primjenjuje li se na zahtjeve za pristup informaciji Direktiva 2019/1024 od 20. lipnja 2019. (o otvorenim podacima i ponovnoj uporabi informacija javnog sektora), kojom su izmijenjene definicije obveznika pružanja informacije i kojom su u cijelosti stavljene izvan snage Direktive koje su implementirane u ZPPI ili se navedena Direktiva odnosi samo na zahtjeve za ponovnu uporabu informacija.

9. Presudom Suda Europske unije, broj: C-336/2023 od 21. studenoga 2024., odlučeno je da Direktivu 2019/1024 od 20. lipnja 2019. treba tumačiti na način da zahtjev za pristup dokumentima u posjedu tijela javnog sektora ne ulazi u njezino područje primjene. S obzirom da je, dakle, o ponesenom zahtjevu donesena odluka, to su, u smislu članka 105. stavka 5. ZUS-a, ostvareni uvjeti za nastavak predmetnog upravnog spora i donošenje meritorne odluke u ovoj stvari.

10. Ocjenjujući zakonitost osporenog rješenja u granicama zahtjeva iz tužbe, a uvažavajući stajalište iz navedene presude Suda Europske unije, ovaj Sud nalazi da tuženik nije povrijedio zakon time što je, povodom žalbe zainteresirane osobe, poništio rješenje tužitelja u osporenom dijelu i predmet vratio na ponovni postupak, jer je za svoju odluku dao pravno prihvatljive razloge, utemeljene na podacima sveza spisa i pravilnoj primjeni mjerodavnog materijalnog prava.

11. Naime, prema odredbi članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj: 47/09. i 110/21. – dalje u tekstu: ZUP), kad je za donošenje novoga rješenja, s obzirom na prirodu upravne stvari, nužno neposredno rješavanje prvostupanjskog tijela, a drugostupanjsko tijelo utvrdi da rješenje treba poništiti, dostavit će predmet na ponovno rješavanje prvostupanjskom tijelu.

12. U ovom predmetu, a sukladno ranijoj presudi ovoga Suda poslovni broj: UsII- 203/21-7 od 10. lipnja 2022., za donošenje pravilne i na zakonu utemeljene odluke bilo je potrebno prethodno utvrditi da li je tužitelj tijelo javne vlasti kakvo ima u vidu odredba članka 5. stavka 1. točke 2. ZPPI-a, prema kojoj su tijela javne vlasti, u smislu ovoga Zakona, tijela državne uprave, druga državna tijela, jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravne osobe i druga tijela koja imaju javne ovlasti, pravne osobe čiji je osnivač Republika Hrvatska ili jedinica lokalne ili područne (regionalne) samouprave, pravne osobe koje obavljaju javnu službu, pravne osobe koje se temeljem posebnog propisa financiraju pretežito ili u cijelosti iz državnog proračuna ili iz proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave odnosno iz javnih sredstava (nameta, davanja i sl.), kao i trgovačka društva u kojima Republika Hrvatska i jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju zasebno ili zajedničko većinsko vlasništvo.

13. Imajući u vidu citiranu zakonsku odredbu, kao i presudu Suda Europske unije od 21. studenoga 2024., i po ocjeni ovoga Suda, tuženik osnovano zaključuje da tužitelj predstavlja tijelo javne vlasti iz članka 5. stavka 1. točke 2. ZPPI-a , te da se u konkretnom slučaju radi o ostvarivanju prava na pristup informacijama, a ne o ostvarivanju prava na ponovnu uporabu informacija.

14. Tuženik je za takvu svoju odluku dao jasne i dostatne razloge, pozivajući se pritom, pored ostalog, i na Zakon o komori arhitekata i komorama inženjera u graditeljstvu i prostornom uređenju, a koje razloge, zbog nepotrebnog ponavljanja, prihvaća i ovaj Sud, jer su utemeljeni na pravilnoj ocjeni dokaza provedenih u postupku te na pravilnom tumačenju relevantnog materijalnog prava primijenjenog u postupku.

15. Kraj takvog stanja stvari, tuženik je ispravno postupio kada je prvostupanjsko rješenje poništio i, s obzirom na prirodu ove stvari, predmet vratio tužitelju na ponovni postupak, radi donošenja nove odluke o zahtjevu zainteresirane osobe sukladno mjerodavnim odredbama ZPPI-a.

16. Sud ne nalazi povredu zakona niti u uputi tuženika na provođenje testa razmjernosti i javnog interesa u ponovnom postupku, unatoč činjenici da je takav test tužitelj već proveo tijekom prvostupanjskog postupka, na koju okolnost ukazuje i u tužbi. S tim u vezi, naime, tuženik se očitovao u odgovoru na tužbu, navodeći da nakon zaprimanja prethodne presude ovoga Suda od 10. lipnja 2022. (u izvršenju koje je doneseno osporeno rješenje) nije bio u posjedu informacija koje su predmet zahtjeva, te je utvrdio da je u ovom slučaju potrebno da tužitelj, kao prvostupanjsko tijelo, provede test razmjernosti i javnog interesa u odnosu na zatražene informacije, s obzirom na primijenjeno ograničenje (koje tužitelj nije imao u vidu kod ranije provedenog testa).

17. Kako je, dakle, osporeno rješenje doneseno u granicama zakonom propisanih ovlasti tuženika, koji je za svoju odluku naveo pravno relevantne razloge, obrazložene u smislu članka 98. stavka 5. ZUP-a, to ovaj Sud nije našao osnove navedeno rješenje ocijeniti nezakonitim.

18. Trebalo je stoga, temeljem odredbe članka 116. stavka 1. ZUS-a, tužbeni zahtjev odbiti kao neosnovan.

U Zagrebu, 14. siječnja 2025.

Predsjednica vijeća

Evelina Čolović Tomić