Poslovni broj: UsII-42/2023-8

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

I

R J E Š E N J E

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda Eveline Čolović Tomić, predsjednice vijeća, Senke Orlić-Zaninović i Marine Kosović Marković, članica vijeća, te više sudske savjetnice Ane Matacin, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja Hrvatske odvjetničke komore, Zagreb, Koturaška 53/II, OIB: 97760500066, protiv tuženika Povjerenika za informiranje Republike Hrvatske, Zagreb, Trg žrtava fašizma 3, OIB: 68011638990, uz sudjelovanje zainteresirane osobe ZHR, odvjetnice iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], radi prava na pristup informacijama, na sjednici vijeća održanoj 14. siječnja 2025.

r i j e š i o  j e

Upravni spor se nastavlja

p r e s u d i o  j e

Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Povjerenika za informiranje Republike Hrvatske, KLASA: UP/II-008-07/22-01/1515, URBROJ: 401- 01/04-23-2 od 15. veljače 2023.

Obrazloženje

1. Rješenjem ovoga Suda, poslovni broj: UsII-42/2023-6 od 2. lipnja 2023., prekinut je predmetni upravni spor te je određeno da će se spor nastaviti nakon što Sud Europske unije donese odluku u predmetu broj: C-336/23. S obzirom da je Sud Europske unije u navedenom predmetu donio odluku, broj: C-336/23 od 21. studenoga 2024., to je valjalo donijeti rješenje o nastavku spora.

2. Osporenim rješenjem tuženika, povodom žalbe zainteresirane osobe, poništava se rješenje Hrvatske odvjetničke komore, broj: 13833-22-3 od 15. studenoga 2022. i predmet dostavlja prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak. Rješenjem Hrvatske odvjetničke komore, ovdje tužitelja, obustavljen je postupak ostvarivanja prava na pristup informacijama pokrenut po zahtjevu zainteresirane osobe, kojim je zatražen pristup "Zapisniku 10. sjednice Upravnog odbora Hrvatske odvjetničke komore od 15.10.2022., uključujući sve pristigle ponude temeljem kojih se odlučivalo o novom osiguravatelju i pokriću za osiguranje od odgovornosti odvjetnika budući odluka koja je donesena utječe na interese svih odvjetnika te postoji obveza objave iste s razlozima njenog donošenja.".

3. Tužitelj je protiv osporenog rješenja podnio tužbu, smatrajući isto nezakonitim, zbog pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene materijalnog prava. Pritom upućuje na praksu izraženu u presudama Visokog upravnog suda RH, broj: UsII-378/21 od 15. rujna 2022., UsII-41/22 od 1. travnja 2022. i UsII-203/21 od 10. lipnja 2022., donesenim u sličnim upravnim sporovima, u kojima se odlučivalo o pravu na pristup informacijama izravnom primjenom članka 2. stavka 1. točke 1. Direktive (EU) 2019/1024 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. lipnja 2019. o otvorenim podacima i ponovnoj uporabi informacija javnog sektora (dalje u tekstu: Direktiva 2019/1024). Smatra da se u konkretnom slučaju izravno primjenjuje citirana odredba navedene Direktive budući da definicija tijela javne vlasti iz članka 5. stavka 1. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama ("Narodne novine", broj: 25/13. , 85/15. i 69/22. – dalje u tekstu: ZPPI), a koja obuhvaća postupke ostvarivanja prava na pristup informacijama, nije usklađena s definicijom tijela javnog sektora iz spomenute odredbe Direktive na temelju koje tužitelj nije tijelo javne vlasti u pogledu ostvarivanja prava na pristup informacijama, jer ne ispunjava jedan od tri uvjeta iz članka 2. stavka 1. točke 1. Direktive koji moraju biti kumulativno ispunjeni da bi se određeno tijelo smatralo javnopravnim. Stoga drži da je tuženik, postupajući po žalbi zainteresirane osobe, a sukladno uputama Visokog upravnog suda RH u sličnim predmetima, prvenstveno trebao izravno primijeniti članak 2. stavak 1. točku 1. Direktive 2019/1024, a što je propustio učiniti. Nastavno, tužitelj sadržajno citira odredbe članka 2. stavka 1. točke 1. Direktive te članka 5. stavka 1. točke 2. ZPPI-a, pri čemu iznosi stajališta iz ranije navedenih presuda Visokog upravnog suda RH, nakon čega zaključuje da se ne smatra javnopravnim tijelom u smislu navedene Direktive, a što sve detaljnim razlozima obrazlaže, pozivajući se i na članak 37. Zakona o odvjetništvu ("Narodne novine", broj: 9/94., 117/08., 50/09., 75/09., 18/11. i 126/21.) te na Statut ("Narodne novine", broj: 151/22.). Naglašava da prihodi od članarina i upisnina nisu javna sredstva, već se radi o sredstvima kojima se tužitelj financira kao samostalna i neovisna organizacija sa svojstvom pravne osobe. Također, sama činjenica da vodi imenike, upisnike i evidencije o članstvu koje su javne knjige, a izvatci iz istih kao i potvrde izdane na temelju istih predstavljaju javne isprave, te da vodi disciplinske postupke i donosi Statut, ne čini tužitelja javnopravnim tijelom u kontekstu primjene ZPPI-a. Dodaje da u odnosu na upravljanje, tužitelj ne podliježe nadzoru državnih, regionalnih ili lokalnih tijela ili drugih javnopravnih tijela, te da nema upravni, upravljački ili nadzorni odbor u kojem su više od polovice članova imenovala državna, regionalna ili lokalna tijela ili druga javnopravna tijela. S obzirom na izloženo, smatra da ne ispunjava uvjete koji, sukladno članku 2. stavku 1. točke 1. Direktive 2019/1024, moraju biti ispunjeni da bi ga se u svjetlu prava na pristup informacijama smatralo javnopravnim tijelom te, posljedično, obveznikom primjene ZPPI-a. Slijedom svega navedenog, tužitelj predlaže ovom Sudu poništiti osporeno rješenje i odbiti žalbu zainteresirane osobe kao neosnovanu, podredno, poništiti osporeno rješenje i predmet vratiti tuženiku na ponovni postupak.

4. Tuženik, u odgovoru na tužbu, smatra tužbene navode neosnovanim te u potpunosti ostaje kod razloga iz osporenog rješenja. Dodatno upire na članak 5. stavak 1. točku 2. ZPPI-a, a iz kojeg proizlazi kako tužitelj predstavlja tijelo javne vlasti po više kriterija, iako je, da bi određena pravna osoba bila tijelo javne vlasti, dovoljno da ispunjava jedan kriterij. Tako je tužitelj pravna osoba koja ima javne ovlasti i pravna osoba čiji je osnivač Republika Hrvatska, jer je posebnim propisom – Zakonom o odvjetništvu predviđeno osnivanje tužitelja te su propisane javne ovlasti koje su mu dodijeljene. Navodi da, ako bi se uzeo u obzir Zaključak o pravnom shvaćanju sa sjednice sudaca Visokog upravnog suda od 6. lipnja 2022. te presude istog Suda koje je tužitelj naveo u tužbi, prihodi od članarina i upisnina ne predstavljaju javna sredstva, ali je unatoč tomu nesporna činjenica da je tužitelj tijelo javne vlasti i obveznik provedbe ZPPI-a radi toga što predstavlja pravnu osobu s javnim ovlastima. Nastavno tuženik upire na odredbe Zakona o odvjetništvu i Statuta tužitelja, koje sadržajno citira, a iz kojih proizlazi da je tužitelj tijelo javne vlasti u smislu ZPPI-a, što detaljnim razlozima obrazlaže, zaključujući da tužitelj u tužbi nepravilno i pogrešno tumači zakonske odredbe, te se pogrešno poziva na odredbe Direktive 2019/1024 i, posljedično, pogrešno zaključuje da nije tijelo javne vlasti. Pritom naglašava da navedena Direktiva uopće ne regulira pristup informacijama, već otvorene podatke i ponovnu uporabu informacija, slijedom čega odredbe navedene Direktive nisu primjenjive i ne odnose se na područje pristupa informacijama. Iznoseći i druge razloge zbog kojih osporeno rješenje smatra na zakonu utemeljenim, tuženik predlaže Sudu odbiti tužbeni zahtjev tužitelja u cijelosti.

5. Zainteresirana osoba, u odgovoru na tužbu, osporeno rješenje drži na zakonu utemeljenim, te valjano i detaljno obrazloženim, pri čemu također upire na odredbe članka 5. stavka 1. točke 2. ZPPI-a i članka 2. Direktive 2019/1024, zaključujući da je tužitelj javnopravno tijelo koje je, temeljem odredbe članka 34. stavka 3.ZPPI-a, ugovor i njegove sastavne dijelove bio dužan objaviti na svojim stranicama (u dijelu u kojem pristup imaju samo odvjetnici), što je propustio učiniti. Iznoseći i druge razloge, na koje se u bitnom osvrnuo već i tuženik, zainteresirana osoba predlaže prije svega odbaciti tužbu zbog pogrešne oznake tuženika, podredno, odbiti tužbeni zahtjev u cijelosti.

6. Sukladno odredbi članka 6. ranije važećeg Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 20/10., 143/12., 152/14., 29/17. i 110/21.), koja odredba je istovjetna članku 6. mjerodavnog Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 36/24. - dalje u tekstu: ZUS), a koji se nastavno u postupku primjenjuje temeljem ovlaštenja iz članka 169. ZUS-a, odgovori na tužbu tuženika i zainteresirane osobe dostavljeni su tužitelju.

7. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

8. Iz podataka sveza spisa razvidno je da je predmetni spor prekinut ovosudnim rješenjem od 2. lipnja 2023., iz razloga jer je, u predmetu poslovni broj: UsII-188/2022, podnesen zahtjev Sudu Europske unije za tumačenje prava Europske unije, odnosno za donošenje prethodne odluke vezano na pitanje primjenjuje li se na zahtjeve za pristup informaciji Direktiva 2019/1024 od 20. lipnja 2019. (o otvorenim podacima i ponovnoj uporabi informacija javnog sektora), kojom su izmijenjene definicije obveznika pružanja informacije i kojom su u cijelosti stavljene izvan snage Direktive koje su implementirane u ZPPI ili se navedena Direktiva odnosi samo na zahtjeve za ponovnu uporabu informacija.

9. Presudom Suda Europske unije, broj: C-336/2023 od 21. studenoga 2024., odlučeno je da Direktivu 2019/1024 od 20. lipnja 2019. treba tumačiti na način da zahtjev za pristup dokumentima u posjedu tijela javnog sektora ne ulazi u njezino područje primjene. S obzirom da je, dakle, o ponesenom zahtjevu donesena odluka, to su, u smislu članka 105. stavka 5. ZUS-a, ostvareni uvjeti za nastavak predmetnog upravnog spora i donošenje meritorne odluke u ovoj stvari.

10. Ocjenjujući zakonitost osporenog rješenja u granicama zahtjeva iz tužbe, a uvažavajući stajalište iz navedene presude Suda Europske unije, ovaj Sud nalazi da tuženik nije povrijedio zakon time što je, povodom žalbe zainteresirane osobe, poništio rješenje tužitelja i predmet vratio na ponovni postupak, jer je za svoju odluku dao pravno prihvatljive razloge, utemeljene na podacima sveza spisa i pravilnoj primjeni mjerodavnog materijalnog prava.

11. Naime, prema odredbi članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj: 47/09. i 110/21. – dalje u tekstu: ZUP), kad je za donošenje novoga rješenja, s obzirom na prirodu upravne stvari, nužno neposredno rješavanje prvostupanjskog tijela, a drugostupanjsko tijelo utvrdi da rješenje treba poništiti, dostavit će predmet na ponovno rješavanje prvostupanjskom tijelu.

12. U ovom predmetu, za donošenje pravilne i na zakonu utemeljene odluke bilo je potrebno prethodno utvrditi da li je tužitelj tijelo javne vlasti kakvo ima u vidu odredba članka 5. stavka 1. točke 2. ZPPI-a, prema kojoj su tijela javne vlasti, u smislu ovoga Zakona, tijela državne uprave, druga državna tijela, jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravne osobe i druga tijela koja imaju javne ovlasti, pravne osobe čiji je osnivač Republika Hrvatska ili jedinica lokalne ili područne (regionalne) samouprave, pravne osobe koje obavljaju javnu službu, pravne osobe koje se temeljem posebnog propisa financiraju pretežito ili u cijelosti iz državnog proračuna ili iz proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave odnosno iz javnih sredstava (nameta, davanja i sl.), kao i trgovačka društva u kojima Republika Hrvatska i jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju zasebno ili zajedničko većinsko vlasništvo.

13. Imajući u vidu citiranu zakonsku odredbu, kao i presudu Suda Europske unije od 21. studenoga 2024., i po ocjeni ovoga Suda, tuženik osnovano zaključuje da tužitelj predstavlja tijelo javne vlasti iz članka 5. stavka 1. točke 2. ZPPI-a, a koje stajalište je dodatno potkrijepio i pozivanjem na rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj:

U-II-5157/2005 i dr. od 5. ožujka 2012. ("Narodne novine", broj: 41/12.), prema kojem je Hrvatska odvjetnička komora pravna osoba s javnim ovlastima.

14. Tuženik je za takvu svoju odluku dao jasne i dostatne razloge, pozivajući se pritom, pored ostalog, i na Zakon o odvjetništvu i Statut tužitelja, a koje razloge, zbog nepotrebnog ponavljanja, prihvaća i ovaj Sud, jer su utemeljeni na pravilnoj ocjeni dokaza provedenih u postupku te na pravilnom tumačenju relevantnog materijalnog prava primijenjenog u postupku.

15. Kraj takvog stanja stvari, i po ocjeni ovoga Suda, u konkretnom slučaju nije bilo mjesta obustavi postupka, slijedom čega je tuženik ispravno postupio kada je prvostupanjsko rješenje poništio i, s obzirom na prirodu ove stvari, predmet vratio tužitelju na ponovni postupak, radi donošenja nove odluke o zahtjevu zainteresirane osobe sukladno mjerodavnim odredbama ZPPI-a. Kod toga ovaj Sud nalazi potrebnim napomenuti da je pravilnost stajališta izraženih u osporenom rješenju potvrđen u više recentnih ovosudnih presuda (primjerice presuda broj: UsII-92/2023-9 od 17. prosinca 2024. i UsII-45/2023-7 od 17. prosinca 2024.), i to u odnosu na istog tužitelja, pa pozivanje na ranije odluke ovoga Suda, donesene prije presude Suda Europske unije, nisu od utjecaja na donošenje drukčije odluke u ovoj stvari.

16. Na kraju, nije pravno odlučan ni prigovor da prihodi od članarina i upisnina, koje su odvjetnici dužni plaćati tužitelju, nisu javna sredstva. Naime, navedena činjenica nije sporna, ali je irelevantna za ocjenu da li tužitelj predstavlja tijelo javne vlasti u smislu članka 5. stavka 1. točke 2. ZPPI-a, kako to pravilno ističe i tuženik u odgovoru na tužbu, osnovano se pozivajući na Zaključak o pravnom shvaćaju sa sjednice sudaca ovog Suda od 6. lipnja 2022., prema kojem sredstva Hrvatske odvjetničke komore nisu javna sredstva te je prije donošenja odluke o zahtjevu za pristup informacijama o raspolaganju tim sredstvima potrebno provesti test razmjernosti i javnog interesa, a što također ukazuje na činjenicu da je tužitelj obveznik provedbe ZPPI-a.

17. Kako je, dakle, osporeno rješenje doneseno u granicama zakonom propisanih ovlasti tuženika, koji je za svoju odluku naveo pravno relevantne razloge, obrazložene u smislu članka 98. stavka 5. ZUP-a, to ovaj Sud nije našao osnove navedeno rješenje ocijeniti nezakonitim.

18. Trebalo je stoga, temeljem odredbe članka 116. stavka 1. ZUS-a, tužbeni zahtjev odbiti kao neosnovan.

U Zagrebu, 14. siječnja 2025.

Predsjednica vijeća

Evelina Čolović Tomić