UsI-839/2024-13
REPUBLIKA HRVATSKA
UPRAVNI SUD U SPLITU
Split, Put Supavla 1
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
I
R J E Š E N J E
Upravni sud u Splitu, po sucu toga suda Silviu Čoviću, sucu pojedincu, te Lidiji Trogrlić, zapisničarki, u upravnom sporu tužitelja Grada Vodice (OIB: 69608914212), Vodice, Čaće Ive 8, zastupanog po gradonačelniku ČČ, a on po opunomoćenicima Anti Buriću i Ivani Koudela, odvjetnicima u Odvjetničkom društvu "Burić i Koudela" iz Šibenika, Poljana 4, protiv tuženika Ministarstva regionalnoga razvoja i fondova Europske unije, Zagreb, Miramarska 22, radi nepravilnosti u postupku dodjele bespovratnih sredstava, nakon neposredne i javne rasprave zaključene 13. prosinca 2024. u prisutnosti opunomoćenika stranaka, 13. siječnja 2025.,
p r e s u d i o j e
Odbija se tužbeni zahtjev za poništenjem rješenja tuženika Ministarstva regionalnoga razvoja i fondova Europske unije KLASA: UP/I-988-01/22-02/39, URBROJ: 538-05-3-2-1/731-24-5 od 1. veljače 2024. kao neosnovan.
i
r i j e š i o j e
I. Odbija se prijedlog tužitelja za osiguranjem određivanjem odgodnog učinka tužbe kao neosnovan.
II. O troškovima upravnog spora će se odlučiti posebnim rješenjem.
Obrazloženje
1. Tužitelj je pravovremeno 28. ožujka 2024. podnio ovom sudu tužbu, kojom je osporio zakonitost rješenja tuženika KLASA: UP/II-988-01/22-02/39, URBROJ: 538- 05-3-2-1/731-24-5 od 1. veljače 2024. zbog, u biti, svih zakonskih razloga, bitne povrede postupka, pogrešnog i nepotpunog utvrđenog činjeničnog stanja te pogrešne primijene materijalnog propisa. Tvrdi da mu je osporenim rješenjem odbijen prigovor, izjavljen na postupanje Fonda za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost u postupku donošenja Odluke o utvrđenoj nepravilnosti KLASA: 018-10/15-01/5, URBROJ: 563- 11-6/299-22-926 od 4. ožujka 2022. Tvrdi i da je Fond utvrdio nepravilnosti pri pregledu i ocjeni ponuda, s obzirom na to da naručitelj, korisnik prihvatio ponudu koju ponuditelj nije sastavio u skladu s Dokumentacijom za nadmetanje te da nije dokazao ispunjavanje uvjeta financijske sposobnosti, ali i vezano za poslovnu sposobnost u vidu dostavljanja dokaza da gospodarski subjekt na čiju se sposobnost odabrani ponuditelj oslonio, budući da nije dostavio obavijest Ministarstva graditeljstva i prostornoga uređenja za obavljanje djelatnosti građenja u Republici Hrvatskoj (dokaz o pravu obavljanja djelatnosti građenja). Tvrdi i da je Fond zbog tih nepravilnosti utvrdio jedinstvenu stopu ispravka u visini od 25%, a prethodno 5% radi nepravilnosti pri pregledu i ocjeni ponuda i 25% radi nepravilnosti vezano za nedostatak dokaza o pravu obavljanja djelatnosti građenja. Ponajprije, smatra da odluka o nepravilnosti nije propisno sastavljena prema zahtjevima iz članka 98. stavka 5. ZUP-a, da nije uopće obrazložena i da je riječ o neprovedivoj odluci jer ne sadrži ni iznos novčane korekcije. Drugo je istaknuo da je prigovorio nadležnosti Fonda za donošenje osporene odluke, s obzirom na to da ni iz ijednog propisa ili Ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava za projekte koji se financiraju iz Kohezijskog fonda u financijskom razdoblju 2014-2020
– sanacija i zatvaranje odlagališta neopasnog otpada "Leć", a niti u ugovoru broj 2018/000017 o sufinanciranju provedbe projekta Sanacija i zatvaranje odlagališta neopasnog otpada Leć nije razvidno ili ugovoreno ikakvo ovlaštenje Fonda za odmjeravanje korekcija radi utvrđenih nepravilnosti. Smatra i da je pogrešno pozivanje Fonda na Opće uvjete koji se primjenjuju na projekte financirane iz europskih strukturnih i investicijskih fondova u financijskom razdoblju od 2014. – 2020., ali i na članak 9. ugovora broj 2018/000017 o sufinanciranju provedbe projekta Sanacija i zatvaranje odlagališta neopasnog otpada Leć, koji, iako predviđa mogućnost intervencije Fonda da može u situaciji opravdane sumnje ili utvrđenja da je korisnik ugrozio ispunjenje ugovora i provedbu projekta značajnim pogreškama, nepravilnostima i/ili prijevarom obustaviti mu plaćanje i/ili zahtijevati povrat sredstava razmjerno težini utvrđenih pogrešaka unutar kontrole namjenskog trošenja sredstava. Smatra da se može zaključiti da su korekcije ili uskrata isplate/povrat naložen od Fonda mogući samo u situaciji da se utvrdi nenamjensko trošenje sredstava, a što, tvrdi, nije utvrđeno u konkretnom predmetu.
1.2. Smatra i da u situaciji mogućnosti njihova izricanja da se korekcije mogu odrediti samo na temelju Općih uvjeta koji se primjenjuju na projekte financirane iz europskih strukturnih i investicijskih fondova u financijskom razdoblju od 2014. – 2020., a koji propisuju kako i kada se vrši kontrola nepravilnosti i u koju svrhu. Istaknuo je da jedina odredba tih općih uvjeta koja spominje kontrolu nepravilnosti je prethodna kontrola dokumentacije za nadmetanje prije pokretanja postupka javne nabave, da je svrha takve kontrole sprječavanje eventualne nepravilnosti u procesima javne nabave i davanje preporuke, da je predviđena i obveza da upozori korisnika o bitnim odstupanjima u dokumentaciji koja bi mogla utjecati na prihvatljivost izdataka i da je korisnik pristao na financijske korekcije samo ako je prethodnom provjerom nadležno tijelo dalo primjedbe i ukazalo na nepravilnosti u natječajnoj dokumentaciji, a u situaciji da korisnik te primjedbe i upute nije prihvatio. U tom dijelu je zaključio da su korekcije moguće samo ako su nepravilnosti utvrđene u prethodnoj provjeri, a da druge mogućnosti korekcije nisu moguće. S tim u vezi smatra da korekcije u konkretnom predmetu nisu bile moguće, kada je izvršena samo ex post kontrola nepravilnosti, a bez prethodne provjere. Istaknuo je da ni jednim propisom ili ugovorom nisu ugovoreni ili određeni parametri za postupanje u pogledu financijskih korekcija, da se Fond nije mogao pozvati na Smjernice za utvrđivanje financijskih ispravaka, jer one po svojoj pravnoj prirodi nisu ikakav izvor prava, jer njima nije definiran pojam nepravilnosti, da je jedino Pravilima o financijskim korekcijama za razdoblje od 2014. do 2020. definiran pojam nepravilnosti a pod kojim se podrazumijeva kršenje prava EU-a ili nacionalnog prava koje šteti ili bi moglo naštetiti proračunu Unije, tako da optereti proračun Unije neopravdanim izdatkom. Zaključio je da bi neko postupanje ili radnja bila nepravilnost, morala bi opteretiti proračun Unije neopravdanim izdatkom, da nije jasno kako je on opisanim postupanjem opteretio proračun Unije. Tvrdi i da je Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova EU (upravljačko tijelo) odobrilo nova Zajednička nacionalna pravila (skraćeno: ZNP) za razdoblje od 2014. do 2020., u kojima se kao prilog ugovorima o dodjeli bespovratnih sredstava uvode Pravila o financijskim korekcijama"; da bi ta pravila trebala biti i sastavni dio (jedan od priloga) Ugovora o dodjeli sredstava za projekte koji se financiraju u okviru Operativnog programa "konkurentnost i kohezija" u financijskom razdoblju 2014. – 2020. te da ta pravila nisu sastavni dio Ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava za sanaciju i zatvaranje odlagališta neopasnog otpada "Leć, a što je razvidno iz njegova članka 11. Skrenuo je pozornost na Opću uputu Upravljanog tijela KLASA: 910-04/15-01/11, URBROJ: 538-05-1-1-1/123-17 od 30. studenoga 2017., prema kojoj je, tvrdi, jasno izražen stav da se pravila o financijskim korekcijama mogu primijeniti samo na one korisnike kod kojih su ta pravila sastavni dio ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava.
1.3. Vezano za (ne)postojanje utvrđenih nepravilnosti, tvrdi da mu je, kao korisniku bespovratnih sredstava, izrečena korekcija u visini od 5% zbog toga što odabrani ponuditelj nije navodno dokazao da nije bio u blokadi računa duže od 30 dana u posljednja četiri mjeseca do početka postupka javne nabave i da time nije dokazao financijsku sposobnost; da takav zaključak nije pravno utemeljen s obzirom na to da je odabrani ponuditelj dao najjeftiniju ponudu, budući da je on uspješno i u rokovima obavio posao tražen javnom nabavom i budući da se ni jedan od neodabranih ponuditelja nije žalio. Smatra neosnovanim navedenu korekciju i zbog toga što je odabrani ponuditelj dokazao financijsku sposobnost u analiziranom dijelu izjavom u ESPD obrascu, dakle na način kako je to propisano dokumentacijom za nadmetanje. Te je naknadno ažurirao podatke po zahtjevu naručitelja i dostavio BON 2 u maksimalnom trajanju od šest mjeseci. Glede dokaza o pravu obavljanja djelatnosti građenja u dijelu dokazivanja poslovne sposobnosti, istaknuo je da tvrtka HUSO 29 Estudios Y Construcciones S. L., na koju se odabrani ponuditelj, izvoditelj građevinskih radova oslonio samo u dijelu iskustva, nije izvodila ikakve realne građevinske ili druge radove, da je ona sudjelovala u projektu samo kroz pružanje tehničkog savjetovanja izvođaču i to samo u dijelu radova za koje je on, iako je imao opremu i mehanizaciju, nije imao iskustva; da se prema članku 3. stavku 4. Zakona o poslovima i djelatnostima prostornog uređenja i gradnje iz 2015. pod obavljanjem djelatnosti građenja ne podrazumijeva obavljanje tehničkog savjetovanja; da navedena strana tvrtka s tim u vezi nije morala ishoditi obavijest Ministarstva graditeljstva i prostornoga uređenja za obavljanje djelatnosti građenja u Republici Hrvatskoj kojom joj se odobrava na privremenoj ili povremenoj osnovi obavljati djelatnost građenja te da je dostavio Fondu račune o obavljenim uslugama od te tvrtke koji nisu obuhvaćali ikakve djelatnosti građenja, već samo tehničko savjetovanje/podršku izvođaču (prenošenje svoga znanja i iskustva izvođaču radova na terenu kao jedinog načina sudjelovanja u izvršenju ugovora). U prilog tomu je skrenuo pozornost i na pravna stajališta i ocjene Visokog upravnog suda iz odluke broj UsII-130/19 od 13. ožujka 2019., prema kojima gospodarski subjekt na čiju se sposobnost ponuditelj/izvođač oslonio ne treba u cijelosti izvršavati radove za koje se traži sposobnost, jer je to protivno svrsi oslanjanja na sposobnost drugog gospodarskog subjekta. U tom dijelu je istaknuo i da spomenuta strana tvrtka nije fizički sudjelovala u obavljanju ikakvih građevinskih radova, već je pružala usluge savjetovanja pri organizaciji i metodologiji izvođenja radova prema svom iskustvu te da je odabrani ponuditelj/izvođač raspolagao inženjerom gradilišta koji je imao iskustvo na realiziranim projektima sanacije odlagališta otpada s korištenjem Geo sintetskih brtvenih slojeva i da je po tom osnovu on ostvario maksimalan dodatan broj bodova. Najzad je istaknuo da cjelokupni projekt financiran i bespovratnim sredstvima uspješno, uredno i pravovremeno priveden kraju od financijski najpovoljnijeg ponuditelja te da je riječ o bespredmetnom postupanju Fonda te da je osporena odluka nerazumljiva i proturječna. Stoga je zatražio poništiti rješenje tuženika.
2. Tuženik je odgovorio na tužbu, predloživši odbiti tužbeni zahtjev zbog razloga navedenih u osporenom rješenju. Njime je odbijen tužiteljev prigovor, kojeg je on izjavio protiv postupanja Fonda za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost u postupku donošenja Odluke o utvrđenoj nepravilnosti KLASA: 018-10/15-01/5, URBROJ: 563- 11-6/299-22-926 od 4. ožujka 2022. Tvrdi da su kod korisnika, tužitelja utvrđene dvije nepravilnosti iz točke 13. Izmjena uvjeta sposobnosti nakon otvaranja ponuda što je dovelo do pogrešnog prihvaćanja ponude Smjernica. Prvo, istaknuo je da prema stajalištu Visokog upravnog suda iz presude broj Usž-3506/22-2 od 14. veljače 2023. obavijest (odluka) o utvrđenoj nepravilnosti nije pojedinačna odluka, upravni akt (rješenje), već da je riječ o postupanju javnopravnog tijela i u kojoj situaciji je pravna zaštita osigurana izjavljivanjem prigovora u smislu članka 156. ZUP-a. Drugo, istaknuo je da je odlukom određena financijska korekcija od 25% koja se primjenjuje na iznos (odobrenih) prihvatljivih troškova koji ne predstavljaju korisnikovo sufinanciranje i sufinanciranje iz drugih javnih izvora te da se kao osnova izračuna financijske korekcije uzima iznos prihvatljivih troškova projekta/ugovora o nabavi/dijelu ugovora o nabavi koji se prijavljuju Europskoj komisiji. Treće, vezano za prigovor ne nadležnosti za donošenje obavijesti/odluke o nepravilnosti, istaknuo je da, prema Zakonu o uspostavi institucionalnog okvira za provedbu europskih strukturnih i investicijskih fondova u Republici Hrvatskoj u financijskom razdoblju od 2014./2020. (NN, br. 92/14; važio do 1. siječnja 2021.), posredničko tijelo razine 2 (PT2) obavlja delegirane funkcije u okviru odgovornosti upravljačkog tijela (Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova EU-a), a da, u skladu s člankom 5. stavkom 3. točkom 10. Uredbe o tijelima u sustavima upravljanja i kontrole korištenja Europskog socijalnog fonda, Europskog fonda za regionalni razvoj i Kohezijskog fonda, u vezi s ciljem "Ulaganje za rast i radna mjesta", upravljačko tijelo daje naputke posredničkom tijelu razine 1. i 2. za provedbu delegiranih funkcija kojima se osigurava da operacije doprinose ostvarenju specifičnih ciljeva i rezultata relevantnih prioritetnih osi i nadzire provedbu navedenih funkcija. U tom dijelu je istaknuo i da prema Prilogu navedene uredbe – Prikaz posredničkih tijela za provedbu izabranih investicijskih prioriteta, po operativnom programu, za izabrani investicijski prioritet PT2 je Fond koji obavlja i administrativne provjere svih zahtjeva za nadoknadom izdataka koje su korisnici dostavili i provođenje mjera suzbijanja prijevara i nadležan je za utvrđenje nepravilnosti u konkretnom predmetu. Četvrto, vezano za prigovor tužitelja da nije utvrđeno nenamjensko trošenje sredstava, istaknuo je da, Uredba (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 od 11. srpnja 2006. (SL L 347, 20. 12. 2013., u daljnjem tekstu: Uredba (EU) br. 1303/2013), u članku 2. točki 36., definira nepravilnost kao svako kršenje prava Unije ili nacionalnog prava koje proizlazi iz djelovanja ili propusta gospodarskog subjekta uključenog u provedbu ESI fondova koje šteti ili bi moglo štetiti proračunu Unije, tako da optereti proračun Unije neopravdanim izdatkom. Istaknuo je i da se predmetna nepravilnost ne reflektira u direktnom utjecaju na proračun Unije, već da je tužitelj utvrđenim nepravilnostima, kršeći Zakon o javnoj nabavi („Narodne novine“, 120/16.) i podredno Ugovor o dodjeli bespovratnih sredstava, već da je nepravilnost mogla imati utjecaj na proračun. S tim u vezi je skrenuo pozornost i da je Sud Europske unije je u predmetima C-406/14 i C-408/16 zauzeo pravno shvaćanje da kršenje prava Unije predstavlja nepravilnost u smislu mjerodavnog propisa samo ako šteti ili bi moglo naštetiti općem proračunu Unije tako da tereti proračun neopravdanim izdatkom i da povredu treba smatrati nepravilnošću samo u mjeri u kojoj može imati posljedice za proračun. Nasuprot tomu, ne treba dokazivati postojanje točno određene financijske posljedice te povreda pravila postupka javne nabave predstavlja nepravilnost ako se ne može isključiti mogućnost da je ta povreda utjecala na proračun predmetnog Fonda. Istaknuo je i da je Visoki upravni sud u presudi broj Usž-3420/22 od 12. listopada 2022. zauzeo pravno stajalište da nije nužno dokazivati postojanje točno određene financijske posljedice, već je dostatno da su postojale nepravilnosti i povreda pravila o javnoj nabavi koje bi se mogle dovesti u vezu s potencijalnim i stvarnim učinkom na proračun Unije. Istaknuo je i da se pogreške u provođenju postupka javne nabave sagledavaju u kontekstu postupka javne nabave te potencijalnog utjecaja na tržišno natjecanje, koje je jedno od osnovnih načela javne nabave te da je država članica u obvezi utvrditi nepravilnosti upravno u odnosu i na potencijalni učinak koji ponekad nije mjerljiv stvarnim iznosom već se određuje stopom ispravka u skladu s točkom 1.3. Smjernica.
2.1. Peto, vezano za ocjenu tužitelja da je korekcije moguće odrediti samo ako su nepravilnosti utvrđene u prethodnoj provjeri (ex ante), a korisnik ih ne ispravi nakon što mu na njih bude ukazano, pa te iste nepravilnosti budu utvrđene i u naknadnoj provjeri (ex post), istaknuo je da je, prema članku 5..5. Općih uvjeta Ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava za projekte koji se financiraju iz Kohezijskog fonda u financijskom razdoblju od 2014. -2020., referentne oznake KK.06.3.1.04.0001 (u daljnjem tekstu: Ugovor), bio ovlašten izvršiti reviziju nabave bez obzira o prethodnoj provjeri postupka javne nabave. Šesto, smatra da nije osnovan prigovor tužitelja glede primjene Smjernica, jer je, prema članku 18.7. Općih uvjeta Ugovora, ugovoreno da u situaciji pogrešaka, nepravilnosti i prijevara utvrđenih u korisnikovu postupanju, Korisnik pristaje da mu posredničko tijelo (PT2) odredi financijske korekcije primjenjujući propise, upute i smjernice Europske komisije koje se u pogledu utvrđivanja financijskih korekcija primjenjuju na države članice Europske unije ili nacionalne akte kojima se uređuje navedeno područje. Ocijenio je da je tužitelj sklapanjem ugovora o bespovratnim sredstvima pristao na primjenu Smjernica.
2.2. Č, vezano za (ne)postojanje samih nepravilnosti, istaknuo je da je tužitelj izmijenio uvjete sposobnosti tijekom stadija odabira ponuda, a što je smatra dovelo do prihvaćanja ponuditelja koje nije trebalo prihvatiti da se poštovalo objavljene uvjete sposobnosti. Istaknuo je da je tužitelj bio dužan u Dokumentaciji za nadmetanje, odnosno o nabavi propisati razdoblje u kojem se dokazuje da odabrani ponuditelj nije bio u blokadi, tako da bi odabranim ponuditeljima bilo moguće dokazati ispunjavanje navedenog uvjeta; da ako gospodarski subjekt iz opravdanog razloga nije u mogućnosti predočiti dokumente i dokaze iz stavka 1. ovoga članka koje javni naručitelj zahtijeva, on može dokazati svoju ekonomsku ili financijsku sposobnost bilo kojim drugim dokumentom koji javni naručitelj smatra prikladnim u skladu s člankom 267. stavkom 2. ZJN-a; da iz zapisnika o pregledu i ocjeni ponuda proizlazi da je korisnik ocijenio dokazanim uvjet iz točke 24.3. dokumentacije u odnosu na odabranog ponuditelja, iako potvrdom SOL-2 odabrani ponuditelj nije dokazao uvjet iz točke 24.1. dokumentacije za razdoblje od 9. studenoga 2017. do 17. siječnja 2018.; da iz obrasca SOL-2 proizlazi potvrda da odabrani ponuditelj nije bio u blokadi od 17. siječnja 2018. do 17. srpnja 2018., ali da nije razvidno je li bio u blokadi od 9. studenoga 2017., odnosno četiri mjeseca prije pokretanja postupka javne nabave; da nije sporno da je odabrani ponuditelj svoju ekonomsku i financijsku sposobnost dokazao izjavom ESPD obrascem, ali da je tužitelj propisao mogućnost dodatnog dokazivanja te sposobnosti kroz ažurirane popratne dokumente, a što je iskoristio upućivanjem zahtjeva za dostavom ažuriranih popratnih dokumenata prema odabranom ponuditelju i da, iako nije bio dužan do zahtijevati, u tim okolnostima se primjenjuju uvjeti iz točke 24.1. dokumentacije; da korisnik nije pregled i ocjenu ponuda izvršio sukladno dokumentaciji, a što je protivno članku 290. stavku 1. ZJN-a te da je on odabrao ponudu ponuditelja koji nije dokazao u cijelosti ispunjavanje uvjeta ekonomske i financijske sposobnosti, a što je protivno članku 295. stavku 1. ZJN-a (i da je stoga tu ponudu trebao odbiti). Glede dokazivanja stručne i poslovne sposobnosti odabranog ponuditelja, tvrdi da nije sporno da se on oslonio na tvrtku HUSO 29 Estudios Y Construcciones S. L. u dijelu iskustva, da ta tvrtka ima poslovni nastanak u Kraljevini Španjolskoj te da ta tvrtka nije dokazala da posjeduje pravo obavljanja djelatnosti građenja u Republici Hrvatskoj na što se obvezao, s obzirom na to da u nadležno ministarstvo nije dostavljena obavijest iz članka 69. stavka 1. Zakona o poslovima i djelatnostima prostornog uređenja i gradnje. U tom dijelu je istaknuo i da iz predmeta javne nabave, pregleda i ocjene ponuda te izjave ovlaštene osobe odabranog ponuditelja OČ proizlaze radovi koje će ta strana tvrtka obavljati i da je ona jasno dala referencu vezano za traženo stručno iskustvo u izvođenju radova, a što znači da je u postupku javne nabave a najkasnije do potpisa ugovora bio obvezan dostaviti naručitelju obavijest kojom joj se odobrava na privremenoj i povremenoj osnovi obavljati poslove građenja, odnosno dokazati sposobnost za obavljanje profesionalne djelatnosti iz točke 23.1. dokumentacije. Skrenuo je pozornost i na točku 26. Dokumentacije i članak 273. stavak 2. ZJN-a ali i na praksu Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave da subjekt na kojeg se odabrani ponuditelj oslonio mora izvršavati dio predmeta nabave odnosno naručitelju pružati dio usluga i da se odabrani ponuditelj oslonio na stranu tvrtku u dijelu traženog iskustva u izvođenju radova.
3. Podneskom od 8. srpnja 2024. tužitelj se očitovao na navode iz odgovora na tužbu. Smatra da odmjeravanje financijskog ispravka od 5% vezano za nepravilnost glede dokazivanja financijske sposobnosti odabranog ponuditelja, a u situaciji kada je nesporno da on nije bio u blokadi u razdoblju od četiri mjeseca prije pokretanja postupka javne nabave, nije imalo pravnog uporišta osobito jer nije zadovoljen osnovni kriterij za egzistiranje nepravilnosti, potencijalne ugroze proračuna. Vezano za drugu nepravilnosti, prigovorio je i visini stope ispravka (korekcije) od 25%, budući da nisu uzete u obzir olakotne okolnosti ali i činjenica da usluge stranog društva predstavljaju manje od 5% ukupne vrijednosti ugovorenih radova, kao i da ukupna vrijednost radova za koju se odabrani izvođač oslonio na iskustvo toga društva, ne premašuje taj postotak. Smatra i da u tom dijelu postotak korekcije odnosno visina nije obrazložena, ako se uzme u obzir da je za točku 13. predviđena stopa od 25%, 10% i 5%, da je izrečena najviša stopa ispravka.
4. Podneskom od 13. studenoga 2024. tužitelj je predložio izdavanje mjere osiguranja određivanjem odgodnog učinka tužbe. Istaknuo je da su za to ispunjene pretpostavke iz članka 42. stavka 2. ZUS-a, s obzirom na to da iznos financijske korekcije iznosi 2,5% ukupnih izvora prihoda proračuna tužitelja, s obzirom na visinu korekcije koja preračunato znači da bi bio dužan vratiti iznos od 289.942,72 eura te s obzirom na to da bi korisnicima, građanima Grada Vodica nastupila teško popravljiva šteta. Istaknuo je i da će korisnici proračuna trpjeti umanjena sredstva za oko 8%, da će on otežano funkcionirati te da će to narušiti kvalitetu pružanja usluga za tekuće javne potrebe kao što su predškolski odgoj, vatrogastvo, socijalna skrb, spor i zdravstvo. Radi potkrijepe opravdanosti izdavanja mjere osiguranja priložio je odluku o povratu novčanog iznosa za konkretni projekt te Plan proračuna Grada Vodica za 2024. s projekcijama proračuna za 2025. i 2026.
4.1. Tuženik se usprotivio izdavanju predložene mjere osiguranja. Smatra da tužitelj nije dokazao nastanak teško popravljive štete, da to nije razvidno ni iz sadržaja plana proračuna za 2024. i projekcije proračuna za 20225. i 2026. i da bi predložena mjera osiguranja bila protivna i javnom interesu u vidu narušavanja proračuna Europske unije. Istaknuo je i da je člankom 18. stavkom 4. Ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava ugovoreno da ugovorne stranke mogu dogovoriti obročnu otplatu, plaćanje iznosa za povrat. Predložio je odbiti prijedlog za određivanjem odgodnog učinka tužbe.
5. U dokaznom postupku čitani su: BON2, fakture od 25. lipnja 2019., 3. rujna 2019., pismeno Fonda za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost od 4. ožujka 2022., odluka o povratu Ministarstva zaštite okoliša i zelene tranzicije od 25. rujna 2024., Plan proračuna Grada Vodica za 2024. s projekcijama proračuna za 2025. i 2026., spis predmeta javne nabave KLASA: 008-02/18-01/03 (sastavni dio podneska tužitelja, naručitelja od 12. prosinca 2024.; list 159 do 1291 spisa) i spis predmeta upravnog tijela KLASA: UP/I-034-01/23-01/50.
5.1 Tužitelj je predložio izvesti i dokaz čitanjem građevinskog dnevnika i mišljenja ministarstva graditeljstva i prostornog uređenja i spisa Državne komisije KLASA: UP/II-034-02/17-01/587. Sud je ocijenio nepotrebnim izvoditi navedene dokaze te su stoga oni odbijeni kao nepotrebni, s obzirom na to da je mogao ocijeniti (ne)osnovanost tužbenog zahtjeva na temelju stanja spisa predmeta upravnog tijela, spisa predmeta javne nabave na koji postupak se odnose utvrđene nepravilnosti te ocjenom ostalih izvedenih dokaza te zbog razloga koji će biti iznijeti u nastavku obrazloženja. Tuženik nije imao ikakvih drugih dokaznih prijedloga te je predložio zaključiti raspravu.
6. Stranke su popisale troškove upravnog spora.
7. Tužbeni zahtjev nije osnovan.
8. Prijedlog za osiguranje nije osnovan.
9. Predmet ovoga spora je ocjena zakonitosti odluke, kojom je odbijen tužiteljev prigovor, kojeg je on izjavio protiv postupanja Fonda za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost u postupku donošenja Odluke o utvrđenoj nepravilnosti KLASA: 018- 10/15-01/5, URBROJ: 563-11-6/299-22-926 od 4. ožujka 2022. u postupku javne nabave i provedbe ugovora o izvođenju radova na sanaciji odlagališta komunalnog otpada Leć od 19. travnja 2021.
10. Potanko analizirajući sadržaj navoda suprotstavljenih stranaka, između njih, u biti, nisu sporne ključne činjenice, već samo primjena materijalnog propisa.
11. Ponajprije, pokazalo se spornim je li Fond za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost (u daljnjem tekstu: Fond) bilo stvarno nadležno utvrđivati nepravilnosti vezano za konkretni postupak javne nabave te je li riječ o neobrazloženoj odluci o utvrđenoj nepravilnosti koja, tvrdi tužitelj, ne sadrži niti konkretan iznos financijske korekcije. Smatra da je time povrijeđena odredba članka 98. stavka 5. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj: 47/09. i 110/21., u daljnjem tekstu: ZUP).
11.1. Pokazalo se spornim i: 1. je li tužitelj, korisnik, naručitelj izvršio pregled i ocjenu ponuda u skladu s Dokumentacijom za nadmetanje u konkretnom postupku javne nabave, 2. je li odabrani ponuditelj dokazao svoju poslovnu sposobnost, dostavljajući dokaz o pravu na obavljanje djelatnosti građenja, 3. jesu li bile ispunjene pretpostavke za odmjeravanje financijskih ispravaka, korekcija te 4. visina stope korekcije.
12. Ponajprije, vezano za navodnu povredu članka 98. stavka 5. ZUP-a, sud smatra da obavijest (odluka) o utvrđenoj nepravilnosti nije pojedinačna odluka, upravni akt (rješenje), već je riječ o postupanju javnopravnog tijela i u kojoj situaciji je pravna zaštita osigurana izjavljivanjem prigovora u smislu članka 156. ZUP-a. Tako i Visoki upravni sud u presudi poslovni broj Usž-3506/22-2 od 14. veljače 2023.
13. Vezano za tužiteljev prigovor da je riječ o neprovedivoj odluci o utvrđenoj nepravilnosti, valja istaknuti da odlukom Fonda određena financijska korekcija od 25% primjenjuje se na iznos (odobrenih) prihvatljivih troškova koji ne predstavljaju korisnikovo sufinanciranje i sufinanciranje iz drugih javnih izvora te da se kao osnova izračuna financijske korekcije uzima iznos prihvatljivih troškova projekta/ugovora o nabavi/dijelu ugovora o nabavi koji se prijavljuju Europskoj komisiji.
14. U pogledu prigovora nenadležnosti za donošenje obavijesti/odluke o nepravilnosti, valja istaknuti da, prema Zakonu o uspostavi institucionalnog okvira za provedbu europskih strukturnih i investicijskih fondova u Republici Hrvatskoj u financijskom razdoblju od 2014./2020. („Narodne novine“, broj: 92/14.; bio na snazi do 1. siječnja 2021.), posredničko tijelo razine 2 (PT2) obavlja delegirane funkcije u okviru odgovornosti upravljačkog tijela (tuženika Ministarstva regionalnoga razvoja i fondova EU-a).
14.1. U skladu s člankom 5. stavkom 3. točkom 10. Uredbe o tijelima u sustavima upravljanja i kontrole korištenja Europskog socijalnog fonda, Europskog fonda za regionalni razvoj i Kohezijskog fonda, u vezi s ciljem Ulaganje za rast i radna mjesta („Narodne novine", broj: 107/14., 23/15, 129/15., 15/17., 18/17., 46/21. i 49/21., u daljnjem tekstu: Uredba), koju je Vlada Republike Hrvatske donijela na temelju članka 7. stavka 7. Zakona o uspostavi institucionalnog okvira za provedbu europskih struktumih i investicijskih fondova u Republici Hrvatskoj u financijskom razdoblju 2014.-2020. („Narodne novine", broj 92/14., u daljnjem tekstu: Zakon), PT2, pored ostalih, obavlja i funkcije: administrativnih provjera svih zahtjeva za nadoknadom izdataka koje su dostavili korisnici, provjera operacija na licu mjesta kao i provedbu aktivnosti prevencije, otkrivanja i ispravljanja nepravilnosti te utvrđivanja mjera za suzbijanje prijevara, uzimajući u obzir utvrđene rizike, korektivne mjere i povrate nepropisno plaćenih iznosa s kamatama. Na temelju priloga Uredbe Prikaz posredničkih tijela nadležnih za provedbu izabranih investicijskih prioriteta, po operativnom programu, za specifični cilj Specifični cilj 6i1 Smanjena količina otpada koji se odlaže na odlagalište Posredničko tijelo razine 1 je Ministarstvo gospodarstva, poduzetništva i obrta, sada Ministarstvo gospodarstva i održivog razvoja, sukladno Zakonu o ustrojstvu i djelokrugu tijela državne uprave („Narodne novine", broj: 85/20. i 21/23.), a PT2 je Fond. Stoga se može zaključiti da je Fond koji obavlja i administrativne provjere svih zahtjeva za nadoknadom izdataka koje su korisnici dostavili i provođenje mjera suzbijanja prijevara i nadležan utvrđivati nepravilnosti u konkretnom predmetu.
15. Vezano za navod tužitelja, korisnika da nije utvrđeno nenamjensko trošenje sredstava, istaknuo je da, Uredba (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 od 11. srpnja 2006. (SL L 347, 20. 12. 2013., u daljnjem tekstu: Uredba (EU) br. 1303/2013), u članku 2. točki 36., definira nepravilnost kao svako kršenje prava Unije ili nacionalnog prava koje proizlazi iz djelovanja ili propusta gospodarskog subjekta uključenog u provedbu ESI fondova koje šteti ili bi moglo štetiti proračunu Unije, tako da optereti proračun Unije neopravdanim izdatkom.
15.1. Sud smatra pravilnim zaključak tuženika da se konkretne nepravilnosti ne reflektiraju u direktnom utjecaju na proračun Europske unije, već da je tužitelj utvrđenim nepravilnostima prekršio Zakon o javnoj nabavi („Narodne novine“, 120/16., u daljnjem tekstu: ZJN) i podredno Ugovor o dodjeli bespovratnih sredstava i da su te nepravilnosti mogle imati utjecaj na navedeni proračun. S tim u vezi Sud Europske unije je u predmetima C-406/14 i C-408/16 zauzeo pravno shvaćanje da kršenje prava Unije predstavlja nepravilnost u smislu mjerodavnog propisa samo ako šteti ili bi moglo naštetiti općem proračunu Unije tako da tereti proračun neopravdanim izdatkom i da povredu treba smatrati nepravilnošću samo u mjeri u kojoj može imati posljedice za proračun. Nasuprot tomu, ne treba dokazivati postojanje točno određene financijske posljedice te povreda pravila postupka javne nabave predstavlja nepravilnost ako se ne može isključiti mogućnost da je ta povreda utjecala na proračun predmetnog fonda.
15.2. Izraženo pravno shvaćanje je u suglasju i s pravnim stajalištima Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, kojeg je on zauzeo u presudi broj Usž-3420/22 od 12. listopada 2022. Viši sud je istaknuo da nije nužno dokazivati postojanje točno određene financijske posljedice, već je dostatno da su postojale nepravilnosti i povreda pravila o javnoj nabavi koje bi se mogle dovesti u vezu s potencijalnim i stvarnim učinkom na proračun Unije. Istaknuo je i da se pogreške u provođenju postupka javne nabave sagledavaju u kontekstu postupka javne nabave te potencijalnoga utjecaja na tržišno natjecanje, koje je jedno od osnovnih načela javne nabave te da je država članica u obvezi utvrditi nepravilnosti upravno u odnosu i na potencijalni učinak koji ponekad nije mjerljiv stvarnim iznosom već se određuje stopom ispravka u skladu s točkom 1.3. Smjernica.
16. Glede ocjene tužitelja da je korekcije moguće odrediti samo ako su nepravilnosti utvrđene u prethodnoj provjeri (ex ante), a korisnik ih ne ispravi nakon što mu na njih bude ukazano, pa te iste nepravilnosti budu utvrđene i u naknadnoj provjeri (ex post), valja istaknuti da je, prema članku 5..5. Općih uvjeta Ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava za projekte koji se financiraju iz Kohezijskog fonda u financijskom razdoblju od 2014. -2020., referentne oznake KK.06.3.1.04.0001 (u daljnjem tekstu: Ugovor), Fond bio ovlašten izvršiti reviziju nabave bez obzira o prethodnoj provjeri postupka javne nabave.
17. Nije osnovan ni prigovor tužitelja vezano za primjenu Smjernica, jer je, prema članku 18.7. Općih uvjeta Ugovora, ugovoreno da u situaciji pogrešaka, nepravilnosti i prijevara utvrđenih u korisnikovu postupanju, Korisnik pristaje da mu posredničko tijelo (PT2) odredi financijske korekcije primjenjujući propise, upute i smjernice Europske komisije koje se u pogledu utvrđivanja financijskih korekcija primjenjuju na države članice Europske unije ili nacionalne akte kojima se uređuje navedeno područje. Može se zaključiti da je tužitelj sklapanjem ugovora o bespovratnim sredstvima pristao na primjenu Smjernica.
18. Glede (ne)postojanja utvrđenih nepravilnosti, valja istaknuti sljedeće.
19. Odredbom članak 74. stavak 3. Uredbe (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. godine o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 (dalje u tekstu: Uredba (EU) br. 1303/2013) propisano je da države članice osiguravaju postojanje učinkovitih mehanizama za provjeru pritužbi na europske strukturne i investicijske fondove. Opseg, pravila i postupci takvih mehanizama odgovornost su država članica u skladu s njihovim institucionalnim i pravnim okvirom.
19.1. Članak 5. stavak 1. Uredbe propisano je da je središnje tijelo državne uprave nadležno za poslove regionalnoga razvoja i fondova Europske unije Upravljačko tijelo za Operativni program iz članka 4. stavka 2. točke 1.a Zakona, dok prema stavku 3. točki 28. navedenog članka Uredbe, a u skladu s člankom 74. stavkom 3. Uredbe (EU) br. 1303/2013, Upravljačko tijelo osigurava postojanje mehanizama za provjeru pritužbi na Fondove, provodi postupke ispitivanja i rješavanja prigovora koji se odnose na odabir ili provedbu operacija sufinanciranih Fondovima, ispituje žalbe koje su obuhvaćene područjem primjene tih mehanizama te obavještava Komisiju o rezultatima takvih ispitivanja.
19.2. Uredba (EU) br. 1303/2013, u članku 2. točki 36. definira „nepravilnost” kao svako kršenje prava Unije ili nacionalnog prava u vezi s njegovom primjenom koje proizlazi iz radnji ili propusta gospodarskog subjekta uključenog u provedbu ESI fondova koje šteti, ili bi moglo šteti proračunu Unije, kako bi se proračun Unije opteretio neopravdanim izdatkom.
20. Nije, u biti, sporno da je tužitelj izmijenio uvjete sposobnosti tijekom stadija odabira ponuda, a što je dovelo do prihvaćanja ponude ponuditelja koju nije trebalo prihvatiti da se poštovalo objavljene uvjete sposobnosti. Nije sporno ni da je tužitelj, korisnik bio dužan u Dokumentaciji za nadmetanje, odnosno o nabavi propisati razdoblje u kojem se dokazuje da odabrani ponuditelj nije bio u blokadi, tako da bi odabranim ponuditeljima bilo moguće dokazati ispunjavanje toga uvjeta; nije sporno ni da, ako gospodarski subjekt iz opravdanog razloga nije u mogućnosti predočiti dokumente i dokaze iz stavka 1. ovoga članka koje javni naručitelj zahtijeva, on može dokazati svoju ekonomsku ili financijsku sposobnost bilo kojim drugim dokumentom koji javni naručitelj smatra prikladnim u skladu s člankom 267. stavkom 2. ZJN-a; da iz zapisnika o pregledu i ocjeni ponuda proizlazi da je korisnik ocijenio dokazanim uvjet iz točke 24.3. dokumentacije u odnosu na odabranog ponuditelja, iako potvrdom SOL- 2 odabrani ponuditelj nije dokazao uvjet iz točke 24.1. Dokumentacije za nadmetanje za razdoblje od 9. studenoga 2017. do 17. siječnja 2018.; da iz obrasca SOL-2 proizlazi potvrda da odabrani ponuditelj nije bio u blokadi od 17. siječnja 2018. do 17. srpnja 2018., ali da nije razvidno je li bio u blokadi od 9. studenoga 2017., odnosno četiri mjeseca prije pokretanja postupka javne nabave; da nije sporno da je odabrani ponuditelj svoju ekonomsku i financijsku sposobnost dokazao izjavom ESPD obrascem, ali da je tužitelj propisao mogućnost dodatnog dokazivanja te sposobnosti kroz ažurirane popratne dokumente, a što je iskoristio upućivanjem zahtjeva za dostavom ažuriranih popratnih dokumenata prema odabranom ponuditelju i da, iako nije bio dužan do zahtijevati, u tim okolnostima se primjenjuju uvjeti iz točke 24.1. dokumentacije. Može se zaključiti da korisnik nije pregled i ocjenu ponuda izvršio sukladno Dokumentaciji za nadmetanje, a što je protivno članku 290. stavku 1. ZJN-a te da je on odabrao ponudu ponuditelja koji nije dokazao u cijelosti ispunjavanje uvjeta ekonomske i financijske sposobnosti, a što je protivno članku 295. stavku 1. ZJN-a i da je stoga tu ponudu trebao odbiti.
20.1. Nije sporno ni da se (odabrani) ponuditelj „Bemix“ d. o. o. u dijelu dokazivanja stručne i poslovne sposobnosti oslonio na tvrtku HUSO 29 Estudios Y Construcciones S. L. u pogledu potrebnog iskustva, da ta tvrtka ima poslovni nastanak u Kraljevini Španjolskoj te da ta tvrtka nije dokazala da posjeduje pravo obavljanja djelatnosti građenja u Republici Hrvatskoj na što se obvezao, s obzirom na to da u nadležno ministarstvo nije dostavila obavijest iz članka 69. stavka 1. Zakona o poslovima i djelatnostima prostornog uređenja i gradnje („Narodne novine“, broj: 78/15., 118/18. i 110/19., u daljnjem tekstu: Zakon) odnosno iz točke 23.1. Sposobnost za obavljanje profesionalne djelatnosti i točkom 23.1.2. Dokumentacije za nadmetanje, a na koju se ponuditelj obvezao sukladno Obrascu 5. Izjava o obavljanju djelatnosti građenja u Republici Hrvatskoj. Tužitelj nije osporio ni da iz predmeta javne nabave, pregleda i ocjene ponuda te izjave ovlaštene osobe odabranog ponuditelja OČ proizlaze radovi koje će ta strana tvrtka obavljati (radove na izvođenju radova na sanaciji odlagališta komunalnog otpada „Leć" i to na radovima ponudbenog troškovnika: grupa radova pod točkom 2. Zemljani radovi Gornji brtveni sloj podgrupa st.2.5. nabava, doprema, ugradnja i ispitivanje geosintetskog glinenog tepiha u gornjem brtvenom sustavu odlagališta vrijednosti radova 751.520,00 kuna, te st. 2.6. Izrada obostrane HDPE folije debljine de 1,50 mm, vrijednosti radova 657.580,00 kuna) i da je ona jasno dala referencu vezano za traženo stručno iskustvo u izvođenju radova i da je u postupku javne nabave a najkasnije do potpisa ugovora bio obvezan dostaviti naručitelju obavijest kojom joj se odobrava na privremenoj i povremenoj osnovi obavljati poslove građenja, odnosno dokazati sposobnost za obavljanje profesionalne djelatnosti iz točke 23.1. Dokumentacije za nadmetanje.
20.2. Točkom 26. Dokumentacije za nadmetanje koja se odnosi na oslanjanje na sposobnost drugih gospodarskih subjekata propisano je da se gospodarski subjekt može u postupku javne nabave osloniti na sposobnost drugih subjekata radi dokazivanja ispunjavanja kriterija koji su vezani uz relevantno stručno iskustvo, samo ako će ti subjekti izvoditi radove ili pružati usluge za koje se ta sposobnost traži. Gospodarski subjekti na čiju se sposobnost ponuditelj oslanja moraju dokazati da ne postoje osnove za isključenje sukladno točkama 20.1. i 20.2. DoN-a, te isto ispuniti u ESPD obrascu koji dostavlja za gospodarski subjekt na čiju se sposobnost oslanja. Ako se ponuditelj oslanja na sposobnost drugih subjekata mora dokazati naručitelju da će imati na raspolaganju potrebne resurse nužne za izvršenje ugovora u obliku Izjave drugog subjekta da će svoje resurse staviti na raspolaganje ponuditelju za izvršenje predmeta nabave ili Ugovora o poslovnoj suradnji između ponuditelja/Zajednice gospodarskih subjekata i drugog subjekta na čiju se sposobnost oslanja za izvršenje predmeta nabave. Ako se ponuditelj u postupku javne nabave oslanja na sposobnost drugih subjekata radi dokazivanja ispunjavanja kriterija koji su vezani uz relevantno stručno iskustvo, u Izjavi/Ugovoru iz prethodne alineje obvezno je navesti radove odnosno usluge koje će izvoditi gospodarski subjekt na čiju sposobnost se ponuditelj oslanja.
20.3. Člankom 273. ZJN-a propisano je da se u postupku javne nabave gospodarski subjekt može radi dokazivanja ispunjavanja kriterij odabir gospodarskog subjekta iz članaka 258. i 259. ZJN-a osloniti na sposobnost drugih subjekata, bez obzira na pravnu prirodu njihova međusobnog odnosa. Sukladno stavku 2. toga članka gospodarski subjekt se može u postupku javne nabave osloniti na sposobnost drugih subjekata radi dokazivanja ispunjavanja kriterija koji su vezani uz relevantno stručno iskustvo, samo ako će ti subjekti izvoditi radove ili pružati usluge za koje se ta sposobnost traži.
20.4. U skladu s člankom 274. ZJN-a ako se gospodarski subjekt oslanja na sposobnost drugih subjekata, mora dokazati javnom naručitelju da će imati na raspolaganju potrebne resurse za izvršenje ugovora, primjerice prihvaćanjem obveze drugih subjekata da će te resurse staviti na raspolaganje gospodarskom subjektu.
21. U izloženom pravilno je Fond u postupku utvrđivanja nepravilnosti zaključio da gospodarski subjekt na čiju se sposobnost odabrani ponuditelj oslonio nije dokazao kako posjeduje pravo obavljanja djelatnosti građenja u Republike Hrvatske na što se obvezao, s obzirom da u nadležno ministarstvo nije dostavljena obavijest iz članka 69. stavak 1. Zakona. Pravilan je i zaključak da je HUSO 29 ESTUDIOS Y CONSTRUCCIONES S.L. bio dužan izvesti radove opisane u Izjavi Ivice O, odnosno u Ugovoru o izvođenju radova, a koji potpadaju pod djelatnosti građenja iz članka 3. stavka 4. Zakona.
22. Valja istaknuti da je postupak javne nabave strogo formalan postupak unutar kojeg se (odabrani) ponuditelj bio dužan pridržavati zahtjeva i uvjeta iz Dokumentacije za nadmetanje ali i preuzetih ugovornih obveza. To omogućuje sudionicima postupka javne nabave učinkovitu zaštitu svojih prava, ali i preispitivanje zakonitosti postupanja naručitelja, korisnika pa i vezano za poštivanje procesnih normi ali i temeljnih načela javne nabave. Naime, pri provođenju postupaka javne nabave naručitelji su obvezni u odnosu na sve ponuditelja poštovati temeljna načela koja imaju za cilj, u prvom redu, zaštititi ravnopravnost natjecatelja u tim vrstama postupaka i zaštiti javni interes, koji se očituje i u transparentnosti postupka vezanog za angažiranje financijskih sredstava, prevenciji zlouporabe od naručitelja ali i drugih sudionika uključujući i ponuditelje te općenito u zaštiti objektivne zakonitosti.
22.1. Stoga, općenito izneseno, dopuštanje (samo jednom) ponuditelju da izradi ponudu suprotno zahtjevima i uvjetima iz poziva za davanje ponuda a suprotno natječajnoj dokumentaciji te izvršavanja ugovora suprotno preuzetim obvezama bilo bi potencijalno protivno načelu jednakog tretmana i zabrane diskriminacije, a ne isključivanjem takve (neuredne i/ili nepotpune) ponude bila bi narušena ravnopravnost ponuditelja i javni interes te osobito pravna sigurnost u postupku javne nabave.
23. Uzimajući u obzir osobito prirodu i težinu (ozbiljnost) nepravilnosti te sve otegotne i olakotne okolnosti, a vodeći se Smjernicama za utvrđivanje financijskih ispravaka koje se u situaciji nepoštivanja pravila o javnoj nabavi Komisija primjenjuje na izdatke koje u okviru podijeljenog upravljanja financira Europska unija (Odluka EU Komisije broj C(2013)9527) i kojima je predviđena korekcija od 25% iznosa ugovora o javnoj nabavi s mogućnošću smanjenja stope ispravka na 10% ili 5% ovisno o ozbiljnosti nepravilnosti, a i s aspekta generalne prevencije, sud ocjenjuje da je odluka tuženika i u razmatranom dijelu zakonita te valjano i podrobno obrazložena. Sud ocjenjuje i da razlozi rješavanje upravne stvari u dijelu izbora jedinstvene stope ispravka imaju uporište u činjenicama utvrđenim tijekom postupka te logično i racionalno utemeljenje u mjerodavnom materijalnom propisu. Sud mora primijetiti i da je Fond, odnosno tuženik, suprotno tvrdnji tužitelja, pri određivanje stope korekcije uzeo u obzir sve olakotne okolnosti koje je on isticao tijekom upravnog spora (to je razvidno iz sadržaja stranice 2. i 3. osporene odluke). Tako je zakonito postupio Fond, kada je za prvu nepravilnost odredio korekciju po stopi od 5%, a u odnosu na drugu nepravilnost vezano za (ne)dokazivanje stručne i poslovne sposobnosti utvrdio korekciju po stopi od 25%. Zakonito je postupio Fond i kada je, u skladu sa zabranom kumulacije stopa financijske korekcije u situaciji kada se u određenom postupku utvrdi više nepravilnosti utvrdio jedinstvenu financijsku korekciju po stopi od 25%. Sud, vodeći računa o granicama upravno-sudske kontrole iz članka 4. stavka 2. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 36/24., u daljnjem tekstu: ZUS) i uzimajući u obzir članak 5. stavka 2. ZUP-a ali i okolnost slabije vezanosti pravnom normom u tom dijelu, ocjenjuje zakonitim visinu stope financijske korekcije.
24. U izloženom sud ocjenjuje da je zakonito postupio tuženik, kada je, nakon što je cjelovito i pravilno utvrdio pravo stanje stvari, pravilnom primjenom mjerodavnog materijalnog propisa, i ne počinivši ikakvu bitnu povredu postupka ili temeljno procesno načelo, utvrdio opisane nepravilnosti te odredio financijske ispravke, korekcije u utvrđenoj visini. Suprotna pravna shvaćanja i ocjene koje je iznio tužitelj, kojima u biti ne osporava ključne činjenice već iznosi po njemu opravdane razloge zbog kojih nije trebalo odrediti financijske korekcije, nemaju logično i racionalno utemeljenje u mjerodavnom propisu. Osporeno rješenje je razumljivo i dostatno obrazloženo, ono sadrži sve argumentirane i detaljne razloge rješavanje upravne stvari koji imaju uporišta u činjenicama utvrđenim tijekom postupka pa i one vezao za ocjenu navoda podnositelja prigovora.
25. U kontekstu izraženih pravnih shvaćanja i ocjena te uzimajući osobito u obzir da u konkretnom predmetu, u biti, nisu sporne ključne činjenice te u kontekstu podrobne argumentacije javnopravnog tijela koja je utemeljena u mjerodavnom propisu ali i sadržaj čitanog spisa upravnog tijela ali i spisa predmeta konkretne javne nabave na koje se odnose nepravilnosti, pokazalo se nepotrebnim izvoditi od tužitelja predložene pisane dokaze (navedeni u dijelu pod točkom 5.1.) te su oni stoga odbijeni kao nepotrebni.
26. Stoga, a budući da je osporeno rješenje zakonito i budući da nisu ostvareni ni razlozi ništavosti pojedinačne odluke iz članka 128. stavka 1. ZUP-a na koje se pazi po službenoj dužnosti, valjalo je, na temelju odredbe članka 116. stavka 1. ZUS-a, odbiti tužbeni zahtjev kao neosnovan, odnosno presuditi kao u izreci.
27. Vezano za rješavanje pod točkom I. izreke i (ne)ispunjenja pretpostavki za izdavanje predložene mjere osiguranja, valja istaknuti sljedeće.
28. Prema odredbi članka 42. stavka 1. ZUS-a tužba nema odgodni učinak, osim kad je to zakonom propisano, dok prema stavku 2. toga članka sud može odlučiti da tužba ima odgodni učinak ako bi se izvršenjem pojedinačne odluke ili upravnog ugovora tužitelju nanijela šteta koja bi se teško mogla popraviti, ako zakonom nije propisano da žalba ne odgađa izvršenje pojedinačne odluke, a odgoda nije protivna javnom interesu.
29. Pravilo je da pokretanje upravnog spora ne utječe na izvršenje izvršnih odluka donesenih u upravnom postupku.
30. Pravo na osiguranje koje predviđa ZUS omogućeno je svim strankama upravnog spora. Riječ je o pravnom sredstvu vremenski ograničenog trajanja koje stoji na raspolaganju strankama povodom pokrenutoga upravnog spora, a u situaciji kada su se, u pravilu, ispunili zakonski uvjeti za prisilno izvršenje odluke javnopravnog tijela kojom je riješena upravna stvar. Bitno je primijetiti da ZUS ne obvezuje sud da izda mjeru osiguranja određivanjem odgodnog učinka tužbe i ako su ispunjene kumulativno zakonske pretpostavke za njezino izdavanje (on to može, ali i ne mora).
31. Polazeći od cilja zakonodavca kojeg je htio postići predvidjevši analiziranu mjeru osiguranja u upravnom sporu te iščitavajući pojedinačno normu članka 42. stavka 2. ZUS-a i tumačeći ju u ukupnosti s ostalim normama ZUS-a (osobito njegovim člancima 1., 2. stavka 1., člancima 3. i 17.), spomenuti pravni okvir, koji specijalno uređuje institut odgodnog učinka tužbe, podrazumijeva kumulativno ispunjenje sljedećih pretpostavki za njezino izdavanje: 1. da je odgoda nužna kako bi se izvršenjem pojedinačne odluke ili upravnog ugovora izbjegla po tužitelja teško popravljiva šteta, 2. da zakonom nije propisano da žalba ne odgađa izvršenje i 3. da predložena mjera osiguranja nije protivna javnom interesu. Kada je riječ o teško popravljivoj štete za predlagatelja, prepušteno je sucu da o njezinom (ne)postojanju procjenjuje u svakom pojedinom predmetu. Svakako bi trebalo biti riječ o određenoj i konkretiziranoj šteti.
32. Nije sporno da je tužitelj, naručitelj obvezan vratiti iznos 289.942,72 eura s osnova financijske korekcije od 25% zbog od Fonda utvrđenih nepravilnosti za projekt Sanacija i zatvaranje odlagališta neopasnog otpada "Leć". Nije sporno ni da, prema tvrdnji predlagatelja, iznos financijske korekcije iznosi 2,5% ukupnih izvora prihoda proračuna tužitelja s obzirom na navedenu novčanu visinu korekcije. Nije sporno ni da tužitelj utemeljuje nastanak teško popravljive štete po korisnike, građane Grada Vodica, budući da bi oni trpjeti umanjena sredstva proračuna za oko 8%, da će on otežano funkcionirati te da će povrat novčanog iznosa zbog izvršenih financijskih korekcija narušiti kvalitetu pružanja usluga za tekuće javne potrebe kao što su predškolski odgoj, vatrogastvo, socijalna skrb i zdravstvo.
33. Međutim, uzimajući u obzir sadržaj prijedloga za osiguranje i njegovih priloga ali i osobito same navode predlagatelja osiguranja, tužitelja, sud ocjenjuje da on nije učinio vjerojatnim na dostatnom stupnju vjerojatnosti da bi mu izvršenjem osporene odluke mogla nastati teško popravljiva šteta koja prijeti. Izvršenjem osporene odluke i nametanjem financijske korekcije mogla bi mu nastati određena šteta, moglo bi biti otežano financiranje gradskog proračuna, no to ne podrazumijeva nastanak teško popravljive kakvu ima u vidu ZUS a niti je ona učinjena vjerojatnom. Naime, iz sadržaja samo prijedloga za osiguranje ali i raspoloživih isprava nisu razvidne činjenice na kojima je utemeljeno traženje osiguranja, a iz kojih proizlazi vjerojatnost nastanka standarda prijeteće štete kako tvrdi. Dakle, sud smatra da u konkretnom predmetu u ovom stadiju postupka nisu ispunjene kumulativno propisane pretpostavke za određivanjem odgodnog učinka tužbe iz članka 42. stavka 2. ZUS-a.
34. Stoga je valjalo, na temelju odredbe članka 42. stavka 4. ZUS-a, odbiti tužiteljev prijedlog za osiguranje određivanjem odgodnog učinka tužbe kao neosnovan, odnosno riješiti kao pod točkom I. izreke.
35. O troškovima upravnog spora će se odlučiti posebnim rješenjem u skladu s odredbom članka 148. stavka 4. ZUS-a.
UPRAVNI SUD U SPLITU,
u Splitu 13. siječnja 2025.
S U D A C
Silvio Čović
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:
Protiv ove presude i rješenja pod točkom I. izreke dopuštena je žalba u roku 15 dana od dana primitka njezina pisanog otpravka, koja se podnosi pisano ovom sudu u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu za Visoki upravni sud Republike Hrvatske, s time da ona odgađa izvršenje pobijane presude (članak 126. stavak 1. i 6., članak 127., 128. stavka 1. i 3. u vezi s člankom 42. stavkom 5. ZUS-a).
DNA:
- opunomoćenicima tužitelja Anti Buriću i Ivani Koudela, odvjetnicima u OD "Burić i Koudela" iz Šibenika, Poljana 4,
- tuženiku Ministarstvu regionalnoga razvoja i fondova Europske unije, Zagreb, Miramarska 22, a spis upravnog tijela KLASA: 018-10/15-01/5 vratiti po pravomoćnosti presude,
- u spis.
