Republika Hrvatska

Visoki prekršajni sud Republike Hrvatske

Zagreb

Broj: Ppž-2854/204

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki prekršajni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca: Marija Soljačića kao predsjednika vijeća, te Tomislava Tomašića i Marjane Rajić kao članova vijeća, uz sudjelovanje višeg sudskog savjetnika - specijaliste Željka Kudrića kao zapisničara, u prekršajnom postupku protiv okrivljenika HĐ zbog prekršaja iz čl.127. st.4., a u svezi st.1. podst.4. Zakona o državnom inspektoratu (NN 115/19, 117/2021, 67/2023) rješavajući o žalbi tužitelja Državnog inspektorata, Područni ured Rijeka, Službe građevinske inspekcije, Ispostave u Pazinu, protiv presude Općinskog suda u Pazinu od 20. veljače 2024., broj: 14. Pp -1317/2023-6, na sjednici vijeća održanoj dana 8. siječnja. 2025. godine

p r e s u d i o j e :

Odbija se žalba tužitelja Državnog inspektorata, Područni ured Rijeka, Službe građevinske inspekcije, Ispostave u Pazinu, te se pobijana presuda potvrđuje.

Obrazloženje

1.Prvostupanjskom presudom temeljem članka 161. stavak 5. točka 2. Prekršajnog zakona odbijena je optužba protiv okrivljenika HĐ zbog prekršaja iz čl.127. st.4., a u svezi st.1. podst.4. Zakona o državnom inspektoratu, s obrazloženjem da je ispitujući optužni prijedlog sukladno čl.161. Prekršajnog zakona utvrđeno da postoje okolnosti koje isključuju prekršajni progon okrivljenika.

2.U razlozima odluke se navodi da uvidom u rješenje Državnog inspektorata, Područnog ureda Rijeka, Službe građevinske inspekcije, Ispostave u Pazinu klase: UP/I-362-02/20-02/808, urbroj: 443-02-02-17-21-24 od 17. lipnja 2021. je utvrđeno da je okrivljeniku naređeno uklanjanje: bespravne rekonstrukcije – dogradnje natkrivene i ostakljene (zatvorene) terase ugostiteljskog objekta u prizemlju postojeće zgrade – gradske kavane na k. č. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina], a koja se izvela na k. č. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina], uz dva pročelja iste postojeće zgrade, etaže prizemlja, metalne konstrukcije, ostakljene, pri čemu se staklene plohe otvaraju sklopivo, unutar tlocrtnih dimenzija okvirno 4,35 m x (31,80 m + 28,90 m), jednostrešnog pokrova, visine od 3,05 m u nižem dijelu, a koja se nalazi u kulturno – povijesnoj cjelini upisanoj u Registar kulturnih dobara RH – Listu nepokretnih kulturnih dobara pod brojem Z-2544, rješenjem Klasa: UP/I-612-08/06-06/0042, Ur.broj: 532-04-01-1/4-06-2 od 23. veljače 2006., sve prema projektu uklanjanja, u roku od 90 (devedeset) dana od dana zaprimanja tog rješenja. Iz zapisnika o kontrolnom očevidu od 4. travnja 2023. proizlazi da investitor nije uklonio predmetnu rekonstrukciju.

3.Uvidom u rješenje Državnog inspektorata, Područnog ureda Rijeka, Službe građevinske inspekcije, Ispostave u Pazinu klase: UP/I-362-02/20-02/808, urbroj: 443-02-02-17-23-42 od 6. travnja 2023., utvrđeno je da je zbog nepostupanja po rješenju Državnog inspektorata od 17. lipnja 2021. koje je postalo izvršno 22. rujna 2021. investitoru HĐ je izrečena mjera prisilnog uklanjanja navedene dogradnje izgrađene na k. č. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] prvom novčanom kaznom u iznosu od 6.634,14 eura / 50.000,00 kn uz upozorenje da će se u slučaju ukoliko ne ukloni predmetnu rekonstrukciju nakon izricanja ove novčane kazne, na uklanjanje prisiljavati novom (drugom) novčanom kaznom, te da će se izvršenje novčanih obveza provesti sudskim putem (ovrha) ako novčanu kaznu ne uplati u roku od osam dana od dana zaprimanja ovog rješenja i ako nadležnom tijelu ne dostavi dokaz o uplati u roku od petnaest dana od dana zaprimanja ovog rješenja.

Nesporno je da je ovlašteni tužitelj rješenjem naredio okrivljeniku uklanjanje bespravne rekonstrukcije – dogradnje natkrivene i ostakljene (zatvorene) terase ugostiteljskog objekta u prizemlju postojeće zgrade – gradske kavane, da je kontrolnim očevidom utvrdio da okrivljenik nije postupio po navedenom rješenju, da je potom ovlašteni tužitelj donio rješenje kojim je okrivljeniku izrečena prva novčana kazna kako bi se prisilio na izvršenje predmetnog rješenja te je podnio navedeni optužni prijedlog .

4.Sud smatra da se sukladno čl.4.Protokola br.7 uz Europsku konvenciju i čl.31.Ustava RH, poštujući načelo „ne bis in idem“ primjena administrativnih mjera kojima se izriče novčana kazna u tijeku postupka kontrole smatra presuđenom stvari ako je za isti činjenični opis pokrenut prekršajni postupak, pa je odlučio odbiti optužbu protiv okrivljenika.

5. Protiv prvostupanjske presude ovlašteni tužitelj, Državni inspektorat, Područni ured Rijeka, Služba građevinske inspekcije, Ispostave u Pazinu pravodobno je podnio žalbu zbog pogrešne primjene materijalnog prava. U žalbi se u bitnome ističe da je prvostupanjski sud na činjenično stanje koja je točno utvrđeno pogrešno primijenio materijalno pravo. Zakonom o državnom inspektoratu nije propisano da bi prisiljavanje na izvršenje novčanim mjerama isključila prekršajnu odgovornost stoga se ne radi o presuđenoj stvari. U konkretnom slučaju radi se o upravnom postupku i upravnim mjerama koji se izriču u slučaju protupravne gradnje.

6. Žalitelj predlaže da se iz razloga navedenih u žalbi, žalba prihvati.

7.Žalba nije osnovana.

8. Ispitujući pobijanu odluku u smislu članka 202. Prekršajnog zakona ("Narodne novine" broj: 107/07, 39/13, 157/13, 110/15, 70/17 , 118/18 i 114/22), uz ocjenu navoda žalbe, ovaj Sud je utvrdio da je pravilno i zakonito postupilo Općinski sud u Pazinu, kada je na temelju odredbe članka 161. stavka 5. toč. 2. Prekršajnog zakona, odbio optužbu.

-9.Prvostupanjski sud je pravilno primijenio Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda („Narodne novine“ – Međunarodni ugovor broj 18/97, 6/99-pročišćeni tekst, 8/99-Ispravak, 14/02 i 1/06) jer je u konkretnom slučaju za iste propuste odnosno za isti činjenični supstrat za koji se okrivljenik tereti optužnim prijedlogom već izrečena novčana kazna rješenjem Državnog inspektorata, Područnog ureda Rijeka, Službe građevinske inspekcije, Ispostave u Pazinu klase: UP/I-362-02/20-02/808, urbroj: 443-02-02-17-23-42 od 6. travnja 2023.,

-

-10. Okrivljenik je zbog nepostupanja po rješenju Državnog inspektorata od 17. lipnja 2021. koje je postalo izvršno 22. rujna 2021. kojim je bila izrečena mjera prisilnog uklanjanja navedene dogradnje izgrađene na k. č. [katastarska čestica] sve k. o. [katastarska općina] kažnjen novčanom kaznom u iznosu od 6.634,14 eura, pa bi vođenjem prekršajnog postupka za isti propust u konkretnom slučaju došlo do povrede načela ne bis in idem koje je zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava RH kao i člankom 4. Protokola broj 7 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda.

-

-11. Žalitelj neosnovano ističe pogrešnu primjenu materijalnog prekršajnog prava navodeći u bitnome da se ne može govoriti o presuđenoj stvari jer se u konkretnom postupku radilo o upravnim mjerama koje se izriču u slučaju bespravne gradnje.

12. Naime, sukladno praksi Europskog suda za ljudska prava pravno nazivlje nacionalnog zakonodavstva ne može biti jedni kriteriji relevantan za primjenu pravila ne bis in idem u smislu članka 4. Protokola 7 Konvencije.

13.Iz stanja spisa i utvrđenih činjenica u prvostupanjskom postupku proizlazi da je ovlašteni tužitelj rješenjem naredio okrivljeniku uklanjanje bespravne rekonstrukcije – dogradnje natkrivene i ostakljene (zatvorene) terase ugostiteljskog objekta u prizemlju postojeće zgrade – gradske kavane, da je kontrolnim očevidom utvrdio da okrivljenik nije postupio po navedenom rješenju, da je potom ovlašteni tužitelj donio rješenje kojim je okrivljeniku izrečena prva novčana kazna kako bi se prisilio na izvršenje predmetnog rješenja te ovlašteni tužitelj predmetnim optužnim prijedlogom tereti tužitelja za isti činjenični supstrat.

14.Obzirom da izrečena upravna mjera u konkretnom slučaju sadrži novčanu kaznu izrečena upravna mjera predstavlja sredstvo kažnjavanja za okrivljenika i ima penalni karakter, pa vođenje prekršajnog postupka povodom optužnog prijedloga za isti propust odnosno za isti činjenični supstrat, u konkretnom slučaju predstavlja povredu načela ne bis in idem u smislu članka 4. Protokola 7 Konvencije.

15.Republika Hrvatska kao potpisnica Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda mora poštovati prava i slobode zajamčene Konvencijom. Hrvatska državna tijela su dužna jamčiti i štititi prava zajamčena Konvencijom, dok Europski sud za ljudska prava pruža supsidijarnu zaštitu, u slučajevima kada su nacionalna tijela propustila primijeniti ili su krivo primijenila neku od odredbi Konvencije, redovni sudovi su obvezni neposredno primijeniti Konvenciju.

16. Europski sud za ljudska prava putem svojih presuda i odluka tumači Konvenciju i uspostavlja konvencijske standarde zaštite ljudskih prava.

17. Upravne mjere ili sankcije se javljaju u pravnim sustavima svih europskih država. S obzirom na prirodu i svrhu mogu biti punitivne, restorativne, kompenzacijske te sankcije isteka ili ukidanja određenih dozvola. Općenito ih se može definirati kao bilo koji oblik reakcije upravnih vlasti na kršenje pravila. S obzirom na osobitosti hrvatskog prekršajnopravnog sustava, u kojem upravna tijela nekad provode prekršajne postupke u prvom stupnju, definiciji bi se još trebalo dodati, a to kršenje nije propisano kao prekršaj.

18.U hrvatskom pravnom sustavu pojedini zakoni koji propisuju prekršaje sadrže i odredbe koje daju ovlast ili obvezuju upravna tijela prilikom kontrole primijeniti upravnu mjeru. Ta mjera može biti izražena u novčanom obliku ili kao zabrana obavljanja dijela ili ukupne djelatnosti (npr. pečaćenjem poslovnih prostorija).

19.S obzirom na prirodu upravnih mjera, mogu se naći primjeri iz judikature ESLJP gdje ih se naziva parapenalnim mjerama. (npr. Ruotsalainen protiv Finske zahtjev br. 13079/03, od 16. lipnja 2009 . U navedenoj odluci ESLJP je utvrdio da unatoč okolnosti što je izrečena mjera u nacionalnom sustavu kvalificirana kao fiskalna mjera, a ne kaznenopravna sankcija, pretežiti značaj ima priroda kažnjive radnje. Sud nije prihvatio argument države da je dodatni porez nametnut u svrhu naknade štete, nego je smatrao da on ima svrhu odvraćanja, odnosno prevencije takvih ponašanja u budućnosti te je stoga utvrdio da se iz toga može zaključiti da je mjera izrečena temeljem propisa čija je svrha, odnosno pravna priroda odvraćajuća i punitivna te stoga predstavlja mjeru kaznene prirode (§ 45 i 46).

Nepravilan obračun poreza koji se sankcionira obračunom i naplatom dodatnog poreza, na temelju opće pravne norme primjenjive na sve porezne obveznike je sankcija kaznene prirode jer svrha dodatnog poreza nije nadoknada manje plaćenog poreza (kao naknada štete za proračun) već kažnjavanje s ciljem opće prevencije ( H protiv Finske, presuda ESLJP od 10. veljače 2015.).

Globa izrečena od strane nadzornog tijela za financijske usluge, koja sa sobom povlači i određene zabrane povezane sa poslovnim djelatnošću kroz određeno vrijeme jest kaznene naravi (Grande Stevens i dr. protiv Italije, zahtjev br.18640/10)

20. Pojam " optužnice za kazneno djelo " ima autonomno značenje u konvencijskom sustavu. Naime, ESLJP je pojmu '' optužnice za kazneno djelo'' dao puno šire značenje nego što ga taj pojam ima u okviru hrvatskog ( ali i drugih zemalja članica Vijeća Europe) kaznenopravnog sustava. Autonomno značenje pojmu " optužnice za kazneno djelo". ESLJP je dao kako bi onemogućio da države, karakterizacijom određenih postupaka kao upravnih izbjegnu primjenu zaštite i jamstava iz članka 4. Protokola br. 7 Konvencije. ESLJP je u predmetu Engel i ostali protiv Nizozemske uspostavio kriterije prema kojima se prosuđuje može li se određeni postupak smatrati kaznenim postupkom odnosno ''optužnicom za kazneno djelo'' za potrebe članka 4. Protokola 7.

Procjenjuje se na temelju tri kriterija (tzv. Engel kriteriji) a to su klasifikacija djela u domaćem pravu, priroda protupravnog ponašanja, te vrsta i težina zapriječene kazne.

Prvi kriterij „Engel” odnosi se na kvalifikaciju djela u nacionalnom pravu, koji ESLJP smatra samo polazišnom točkom za utvrđivanje toga da li se radi o ''optužnici za kazneno djelo”. Ako, nacionalno pravo postupak kvalificira kao prekršajni ili upravni, potrebno je analizirati u svjetlu drugih dvaju kriterija ''Engel'', da li se u konkretnom slučaju radi o ''optužnici za kazneno djelo'' za potrebe primjene članka 4. Protokola 7.

Drugi kriterij je priroda protupravnog ponašanja. Blaža narav protupravnog ponašanja ne znači sama po sebi da djelo nije „kazneno“, jer pojam „kaznenog“ ne zahtjeva nužno određeni stupanj ozbiljnosti . Norme usmjerene na opću populaciju u pravilu su kaznene naravi (Tomasović protiv Hrvatske, § 22).

Treći kriterij je vrsta i težina zapriječene kazne. Čak i kad priroda protupravnog ponašanja nije nužno „kaznena“, ovaj kriterij može dovesti do zaključka o kaznenoj naravi djela. Ako je sankcija zamišljena kao sredstvo kažnjavanja, ovaj je kriterij u pravilu zadovoljen. Dovoljno je da je ispunjeno jedno od navedena tri mjerila da se radi o optužnici za kazneno djelo.

21. Po mišljenju ovoga Suda upravna mjera, iako zakonom nije klasificirana kao prekršajna sankcija već kao upravna mjera, u konvencijskom smislu( imajući u vidu članak 4. Protokola br. 7 Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda i tzv. Engel mjerila) može imati karakter sankcije za isto djelo , a što se treba procijeniti s obzirom na okolnosti konkretnog slučaja.

22. U konkretnom predmetu i ovaj Sud smatra da se radi o povredi načela ne bis in idem (dvostrukom kažnjavanju za istu stvar), jer je primijenjena upravna mjera, iako nije klasificirana kao prekršajna sankcija, u konvencijskom smislu (imajući u vidu članak 4. Protokola br. 7 Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda i tzv. Engel mjerila) predstavlja sankciju okrivljeniku za postupanje uočeno tijekom inspekcijskog nadzora.

23. Ako su dva postupka bila usko povezana u naravi i vremenu i ako su predstavljala jedinstven komplementaran odgovor države na nezakonito ponašanje okrivljenika ne radi se o povredi načela ne bis in idem, kako je to Veliko vijeće ESLJP-a objasnilo u predmetu A i B protiv Norveške zahtjev br., br. 24130/11 i 29758/11, od 15. studenoga 2016.). Naime, članak 4. Protokola br. 7 ne isključuje vođenje dvaju postupaka ako su ispunjeni određeni uvjeti, odnosno ako su dva postupka bila „dovoljno međusobno povezana u naravi i u vremenu”, da su postupci bili kombinirani na integriran način tako da čine koherentnu cjelinu. To podrazumijeva ne samo da se svrha koja se nastoji ostvariti i sredstva koja se koriste za njeno ostvarenje trebaju biti u naravi komplementarna i povezana u vremenu, nego i da moguće posljedice takve organizacije pravnog postupanja prema spornom ponašanju trebaju biti razmjerne i predvidljive osobama koje su njima pogođene .

24. Kad je riječ o uvjetima koje je potrebno ispuniti kako bi se dvojni prekršajni i upravni postupak smatrali dovoljno povezanima u naravi i vremenu i time sukladnim kriteriju bis iz članka 4. Protokola br. 7, materijalni čimbenici za određivanje toga postoji li dovoljno bliska povezanost u naravi uključuju:

– pitanje jesu li se različitim postupcima nastojale ostvariti komplementarne svrhe te time odgovoriti, ne samo in abstracto već i in concreto, na različite aspekte spornog društveno nedozvoljenog ponašanja;

– pitanje je li dvojnost dotičnih postupaka bila predvidljiva posljedica, kako u pravu tako i u praksi, istog spornog ponašanja (idem);

– pitanje jesu li relevantni postupci vođeni na takav način da se što više izbjegne svaka dodatna šteta koja proizlazi iz dupliciranja postupka, a posebice dupliciranja u prikupljanju i ocjeni dokaza, ponajprije odgovarajućom suradnjom između različitih nadležnih tijela kako bi se osiguralo da se činjenice utvrđene u jednom postupku utvrde i u drugom postupku;

– i, iznad svega, pitanje je li kazna izrečena u postupku koji je prvi pravomoćno okončan uzeta u obzir u postupku koji je posljednji pravomoćno okončan kako bi se spriječilo da dotični pojedinac u konačnici snosi prekomjeran teret.

25.Država ima mogućnost urediti svoj pravni sustav kojim se kažnjava i izriču mjere zbog nezakonite gradnje pa i istovremenim vođenjem kaznenog (prekršajnog ) i upravnog postupka, kojima se odgovara na različite aspekte istog ponašanja ako ti postupci i kazne čine koherentnu i razmjernu cjelinu, a što nije bio slučaj slijedom naprijed navedenih razloga u konkretnom predmetu.

U Zagrebu, 8. siječnja 2024. godine

Zapisničar:

Predsjednik vijeća:

Željko Kudrić

Mario Soljačić v.r.

Presuda se dostavlja Općinskom sudu u Pazinu u 4 otpravka: za spis, okrivljenika i podnositelja optužnog prijedloga.