Republika Hrvatska

Upravni sud u Zagrebu

10020 Zagreb, Avenija Dubrovnik 6 i 8

Poslovni broj: Us I-4369/2023-14

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sutkinji Janji Topol, uz sudjelovanje zapisničarke Spomenke Đurđević, u upravnom sporu tužitelja Hrvatske komore fizioterapeuta, OIB 48223065486, iz Zagreba, Donje Svetice 46 c, koju zastupa Tin Matić, odvjetnik iz Odvjetničkog društva Tin Matić i partneri d.o.o. u Zagrebu, Vlaška 95, protiv tuženika Ministarstva zdravstva, OIB 88362248492, Zagreb, Ksaver 200a, radi izvršenja rješenja, 7. siječnja 2025.,

p r e s u d i o  j e

I Poništava se Rješenje o izvršenju tuženika klasa: UP/I-041-01/23-01/03, ur. broj: 534-07-1-2/1-23-01 od 1. rujna 2023.

II Nalaže se tuženiku da tužitelju naknadi troškove upravnog spora u iznosu od 3.750,00 eura (tritisućesedamstopedeseteura) u roku od 15 dana od dana primitka pravomoćne presude.

III Zahtjev tužitelja za naknadu troškova spora se u preostalom dijelu odbija.

Obrazloženje

1. Tuženik je donio ovršnu ispravu: rješenje klasa: 040-01/21-01/01, ur. broj: 534-07-1-2/1-23-20 od 8. svibnja 2023., kojim je riješio, cit:

„1. Nalaže se Hrvatskoj komori fizioterapeuta da izda odobrenje za samostalan rad prvostupnicima fizioterapije u svim nedovršenim predmetima i u predmetima obnove postupka izdavanja odobrenja za samostalan rad, u skladu s člankom 171. Zakona o zdravstvenoj zaštiti i člancima 14. i 15. Zakona o fizioterapeutskoj djelatnosti, a sukladno obvezujućoj uputi navedenoj u 3. mjeri Izvješća o provedenom izvanrednom upravnom nadzora 040-01/21-01/01, ur.broj: 534-07-1-2/4-21-02 od 21.05.2021. i uputi klasa: 040-01/21-01/01, ur.broj: 534-07-1-2/4-21-07 od 14.09.2021. u roku od 10 radnih dana od dana primitak ovog rješenja.

2. Provedba naložene mjere u točki 1. izreke navedenog rješenja je obvezujuća i njezinu provedbu u zadanom roku obvezna je osigurati predsjednica Hrvatske komore fizioterapeuta, u protivnom će se oduzeti daljnje mjere po članu 227. - stavku 2. točki 3. Zakona o zdravstvenoj zaštiti.“

Protiv navedenog rješenja tužitelj nije podnio pravni lijek te je navedeno rješenje postalo pravomoćno 9. lipnja 2023. te izvršno 24. svibnja 2023.

2. Ovdje osporavanim Rješenjem o izvršenju klasa UP/I-041-01/23-01/03, ur. broj. 534-07-1-2/1-23-01 od 1. rujna 2023. tuženik je utvrdio dan izvršnosti rješenja od 8. svibnja 2023. (24. svibnja 2023.) te je odredio izvršenje tog rješenja na način da je tužitelju naložio da je u roku od 10 radnih dana dužan, cit: „izdati svim prvostupnicima fizioterapije navedenim u točki 1. izreke tog rješenja odobrenje za samostalan rad i upisati ih u registar fizioterapeuta“. Ukoliko tužitelj navedeno ne učini, opominje se odgovorna osoba tužitelja na ispunjenje obveze prinudnom novčanom kaznom u iznosu od 13.803,20 eura.

3. Tužitelj je u tužbi i tijekom spora osporio zakonitost rješenja o izvršenju u bitnom uz argumentaciju da je on prije donošenja istog u cijelosti dobrovoljno postupio po rješenju od 8. svibnja 2023. (ovršnoj ispravi), i to u razdoblju od 10. do 24. svibnja 2023., kada je izdao potrebna odobrenja, a što je tuženik propustio utvrditi. Nadalje smatra da je prije donošenja rješenja o izvršenju trebao biti proveden izvanredni upravni nadzor prema odredbama članka 30. Zakona o sustavu državne uprave i članaka 221. do 228. Zakona o zdravstvenoj zaštiti. Smatra da ovršna isprava i rješenje o ovrsi nisu podobni za ovrhu, jer je mjera koja je izrečena ovršnom ispravom općenita, a time i neprovediva, te smatra da je tuženik bio dužan pojedinačno navesti postupke, odnosno predmete pojedinih podnositelja zahtjeva za koje nalaže provedbu izvršenja. Smatra da rješenje od 8. svibnja 2023. uopće nije ovršna isprava, jer nije doneseno u pojedinačnom upravnom postupku te se ne radi o pojedinačnom upravnom aktu, već da se radi o rješenju donesenom u okviru postupka izvanrednog upravnog nadzora. Smatra da se izrečena mjera može odnositi samo na postupke koji su bili u tijeku u trenutku provođenja izvanrednog upravnog nadzora iz 2021. godine (koji su svi okončani), a ne i na naknadno pokrenute postupke, a njegovo je mišljenje da su izricanjem ovako općenite mjere nezakonito zahvaćeni i upravni postupci izdavanja odobrenja za samostalni rad koji su započeli nakon provođenja izvanrednog nadzora.

Tužitelj dodatno osporava i zakonitost ovršne isprave od 8. svibnja 2023., u bitnom uz argumentaciju da pravo na upis u registar fizioterapeuta ima fizioterapeut koji je obavio pripravnički staž i položio stručni ispit za prvostupnika fizioterapije, a ne nekog drugog zanimanja (pomoćnog zanimanja fizioterapeutskog tehničara). Ističe da fizioterapeutski tehničari, koji su naknadno završili obrazovanje za prvostupnika fizioterapije, prilikom izdavanja odobrenja za samostalni rad za zanimanje prvostupnika fizioterapeuta, moraju imati položen odgovarajući samostalni stručni ispit i odrađen pripravnički staž koji odgovara za završenu obrazovnu kvalifikaciju prvostupnik fizioterapije.

Tužitelj zahtijeva poništavanje rješenja tuženika.

4. Tuženik je u odgovoru na tužbu osporio tužbu i tužbeni zahtjev te je u cijelosti ostao kod navoda danih u obrazloženju osporavanog rješenja.

Obrazložio je da je Povjerenstvo Ministarstva zdravstva 20. svibnja 2021. provelo izvanredni upravni nadzor povodom pritužbe nad zakonitošću rada tužitelja, o čemu je sastavljen zapisnik od 20. svibnja 2021., te je sastavljeno Izvješće Povjerenstva Ministarstva zdravstva o provedenom izvanrednom upravnom nadzoru nad javnom ovlasti izdavanja odobrenja za samostalan rad stručnom prvostupniku fizioterapije KLASA: 040-01/21-01/01, URBROJ: 534-07-1-2/4-21-02 od 21. svibnja 2021., u kojem je tužitelju naloženo provođenje šest mjera. Ističe da je u mjeri 3. toga Izvješća tužitelju naložena obveza da uskladi i ujednačiti svoje postupanje izdavanja upravnog akta javne isprave odobrenja za samostalan rad prvostupniku fizioterapeutu sa Zakonom o zdravstvenoj zaštiti, Zakonom o fizioterapeutskoj djelatnosti i Zakonom o općem upravnom postupku. Ističe da je Komora obvezna izdati odobrenje za samostalan rad prvostupniku fizioterapeutu koji je obavio pripravnički staž i položio stručni ispit pri ministarstvu nadležnom za zdravstvo na nižoj ili višoj razini obrazovanja, bez obveze polaganja ispita osposobljenosti, jer je Pravilnikom o pripravničkom stažu zdravstvenih radnika propisan pripravnički staž i stručni ispit istoga sadržaja za nižu i višu razinu obrazovanja u fizioterapiji. Tužitelj do danas nije postupio po mjeri 3. Izvješća, o čemu govore brojne pritužbe prvostupnika fizioterapije koje Ministarstvo zaprima.

Osporio je tužbene navode da je tužitelj u cijelosti postupio po rješenju tuženika od 8. svibnja 2023., jer tužitelj i dalje odbija zahtjeve prvostupnika fizioterapije i samo parcijalno izdaje odobrenja za samostalan rad. U odnosu na dokaze koje je tužitelj dostavio uz tužbu, tuženik ističe da je tužitelj priložio i 11 rješenja donesenih u postupku obnavljanja odobrenja za samostalan rad, a koja nisu vezana za predmet spora. Vezano za preostalih 16 (pravilno) izdanih rješenja dostavljenih uz tužbu, tuženik ističe da ga tužitelj prije donošenja rješenja o izvršenju nije obavijestio o istima, već je tužitelj o istima saznao primitkom tužbe. Smatra da ga je tužitelj bio dužan obavijestiti o izdanim odobrenjima, jer je u Izvješću o upravnom nadzoru od 21. svibnja 2021. i u dopisu Ministarstva od 24. svibnja 2021. uz koji je tužitelju dostavljeno Izvješće, jasno napisana obveza predsjednice Komore da izvijesti ministra zdravstva o rezultatima provedbe mjera navedenih u Izvješću u roku od 30 dana, uz dostavu odgovarajuće dokumentacije o provedenim mjerama, sve sukladno članku 29. stavku 3. Zakona o fizioterapeutskoj djelatnosti, kojim je propisano da je komora obvezna dostaviti ministru nadležnom za zdravstvo izvješća i podatke u roku od 30 dana i, jer su sukladno članku 227. stavku 4. Zakona o zdravstvenoj zaštiti mjere iz upravnog nadzora obvezujuće i odgovorne osobe nadzirane pravne osobe obvezne su osigurati njihovu provedbu u zadanim rokovima.

Ističe da tuženik nije bio dužan provesti novi izvanredni upravni nadzor, s obzirom na to da Komora nikada nije dostavila Ministarstvu dokaze da je ujednačila svoje postupanje prema svim prvostupnicima fizioterapije sukladno mjeri 6. Izvješća o upravnom nadzoru, već navedeno i nadalje odbija učiniti.

5. Sud je održao usmenu i javnu raspravu, čime je strankama dana mogućnost izjasniti se o svim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet upravnog spora sukladno odredbi čl. 6. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine broj 36/24., dalje ZUS).

6. Ocjenjujući zakonitost osporavanog rješenja sud je pročitao u sudski spis i spis tuženika.

7. Tužbeni zahtjev je osnovan.

8. U pogledu predmeta ovog upravnog spora, između stranaka je sporna zakonitost rješenja o izvršenju.

9. Odredbom članka 139. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine br. 47/2009, 110/2021, dalje ZUP) propisano je da se rješenje o izvršenju u pisanom obliku donosi ako izvršenik ne postupi po izvršnom rješenju. Rješenje treba sadržavati vrijeme, mjesto i način izvršenja. Rješenjem se može odrediti dodatni rok za ispunjenje obveze ili odrediti da se obveza ispuni odmah.

10. Prije daljnjeg obrazlaganja, u odnosu na navode tužitelja koji se odnose na provedivost ovršne isprave, sud smatra da nalog u rješenju od 8. svibnja 2023. nije precizno određen (imenovanjem svakog pojedinog podnositelja zahtjeva ili preciziranjem klase svakog pojedinog postupka), ali da je u dostatnoj mjeri odrediv da je na temelju njega moguće provesti ovrhu. Naime, notorno je da je moguće odrediti sve prvostupnike fizioterapije koji su tužitelju bili podnijeli zahtjev za izdavanje odobrenja za samostalan rad, a čiji su predmeti na dan 8. svibnja 2023. bili nedovršeni, kao i sve prvostupnike fizioterapije koji su do dana 8. svibnja 2023. bili podnijeli prijedloge za obnovu postupka izdavanja odobrenja za samostalan rad, a čiji su predmeti bili na taj dan nedovršeni. Nadalje, također se ističe da, prema stavu ovog suda, iz rješenja o izvršenju i rješenja od 8. svibnja 2023. jasno proizlazi da se neriješeni zahtjevi za odobrenje koje je tužitelj bio dužan riješiti utvrđuju s danom 8. svibnja 2023., kada je donesena ovršna isprava, a da se zahtjevi u odnosu na koje može biti određena ovrha (dakle oni utvrđeni ovršnom ispravom koje tuženik nije riješio do dana donošenja rješenja o izvršenju) utvrđuju na dan donošenja rješenja o izvršenju.

11. Između stranaka tijekom ovog spora nije bilo sporno da su na dan 8. svibnja 2023. (dan donošenja ovršne isprave) kod tužitelja postojali neriješeni zahtjevi prvostupnika fizioterapije za izdavanje odobrenja za samostalan rad. Tuženik je u odgovoru na tužbu učinio nespornim da je tužitelj dio tih zahtjeva riješio u razdoblju od 10. do 24. svibnja 2023., dakle prije donošenja rješenja o izvršenju, no nije bilo sporno niti da je tuženik o ovim rješenjima saznao tek u trenutku primitka tužbe.

12. Međutim, sud utvrđuje da u osporenom rješenju o izvršenju nije utvrđeno koliko je točno takvih neriješenih zahtjeva postojalo na dan donošenja ovršne isprave i na dan donošenja rješenja o izvršenju, niti su ti postupci specificirani (poslovnim brojevima ili osobnim podacima podnositelja zahtjeva), a kako bi sud te podatke mogao utvrditi i provjeriti.

Tako iz osporavanog rješenja o izvršenju proizlazi da je istim tužitelju naložio da izda odobrenje za samostalan rad „svim prvostupnicima fizioterapije u svim nedovršenim predmetima i u predmetima obnove postupka izdavanja odobrenja za samostalan rad“ te da ih upiše u registar fizioterapeuta. Tuženik niti u izreci niti u obrazloženju rješenja nije naveo, niti je na bilo koji način obrazložio, koliko je takvih nedovršenih i pokrenutih predmeta postojalo u radu kod tuženika na dan 8. svibnja 2023. (niti koji su to predmeti), a nije niti utvrdio koje je od tih predmeta tužitelj u međuvremenu riješio prije donošenja rješenja o izvršenju. Tuženik je u obrazloženju rješenja samo paušalno naveo da (list 2. pasusi 3. i 5. rješenja o izvršenju) rješenje o izvršenju donosi jer ima saznanja da tužitelj do danas (1. rujna 2023.) nije postupio po rješenju od 8. svibnja 2023., jer mu i nadalje pristižu „brojne pritužbe prvostupnika fizioterapije“ da im tužitelj ne želi izdati odobrenje za rad ili odbija njihov zahtjev. Tuženik nije naveo niti broj „pritužbi“ niti imena i prezimena podnositelja, a niti je sudu dostavio bilo kakve dokaze o navedenom.

Prema stavu ovog suda, iako je obveza tužitelja bila obavijestiti tuženika o izdanim rješenjima, što tužitelj nije učinio, tuženik je bio dužan te podatke zatražiti od tužitelja i odlučne činjenice utvrditi prije donošenja rješenja o izvršenju, budući da je izvršenje moglo biti određeno samo u odnosu na zahtjeve na koje se odnosi ovršna isprava, a koji još nisu bili riješeni na dan donošenja rješenja o izvršenju (članak 139. stavak 1. ZUP-a). Također, prema stavu ovog suda, rješenje o izvršenju u konkretnom slučaju u svojoj izreci mora sadržavati u odnosu na koje podnositelje zahtjeva je tužitelj dužan izdati odobrenja za rad.

Time je rješenje o izvršenju nezakonito, jer ne sadrži valjanu izreku niti razloge o odlučnim činjenicama, odnosno ne sadrži valjanu argumentaciju da je uopće bio ispunjen nužan uvjet za određivanje izvršenja propisan odredbom članka 139. stavka 1. ZUP-a, a to je da li je izvršenik (tužitelj) prethodno dobrovoljno izvršio nalog iz ovršne isprave.

Ove odlučne činjenice su i nadalje sporne između stranaka i nisu dokazane tijekom ovog spora. Naime, tužitelj tijekom cijelog spora ističe da je u cijelosti postupio prema rješenju od 8. svibnja 2023. te dostavlja dokaze u tom smislu (dostavlja ukupno 27 odobrenja). Tuženik prihvaća dio rješenja dostavljenih uz tužbu te potvrđuje da je tužitelj izdao 16 valjanih odobrenja (preostalih 11 rješenja tuženik ne prihvaća). Također sud ove činjenice nije mogao utvrditi čitanjem spisa predmeta, budući da nigdje u ispravama koje prethode osporenom rješenju nije naveden broj (i identifikacija) nedovršenih postupaka koji je postojao na dan 8. svibnja 2023., a niti broj i identifikacija dijela tih postupaka riješenih prije donošenja rješenja o izvršenju, a kako bi se uopće moglo odlučivati o zakonitosti rješenja o ovrsi.

13. Slijedom svega navedenog, sud je utvrdio da je tužbeni zahtjev osnovan te da je donošenjem rješenja tuženika povrijeđen zakon na štetu tužitelja, radi čega je sud poništio osporavano rješenje na temelju odredbe čl. 117. stavka 1. ZUS-a.

14. Sva druga pitanja koja su sporna među strankama, a koja se odnose na zakonitost (pravomoćnog) rješenja od 8. svibnja 2023. kao ovršne isprave sud nije posebno analizirao, jer nisu predmet ovog upravnog spora (članak 3. ZUS-a).

15. Tužitelju je, s obzirom na potpuni uspjeh u sporu na temelju članka 147. ZUS- a, uz primjenu Tbr. 27., 46. i 52. Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika (Narodne novine broj 138/23), sud priznao trošak zastupanja po opunomoćeniku odvjetniku za: sastav tužbe i za pristup na ročišta 16.10.2024. i 11.12.2024., za svaku radnju u iznosu od 1.250,00 eura, odnosno ukupno 3.750,00 eura.

Sud tužitelju nije priznao trošak sastava podnesaka od 10.10.2023., 26.10.2023., 26.5.2023., 15.10.2024., 27.11.2024., jer je tužitelj sve navedeno mogao navesti u tužbi i na održanim ročištima te se ne radi o opravdanim izdacima učinjenima u tijeku i u povodu spora. Sud nije tužitelju priznao trošak dolaska za objavu presude, jer tužitelj na isto nije pristupio, a i sud smatra da se ne bi radilo o opravdanom izdatku učinjenom tijekom ili u povodu spora, budući da se ročište na kojem se presuda objavljuje održava neovisno o tome jesu li stranke o njemu uredno obaviještene odnosno jesu li pristupile na ročište.

Zagreb, 7. siječnja 2025.

Sutkinja:

Janja Topol

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude.

Dna:

1. Tužitelju

2. Tuženiku

3. U spis