Poslovni broj: Us I-1468/2026-2

REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U SPLITU

Put Supavla 1

R J E Š E N J E

Upravni sud u Splitu, po sucu Ivanu Dadiću, uz sudjelovanje Zrinke Pivac kao zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja pod 1) DŠ, OIB: [osobni identifikacijski broj], iz [adresa], pod 2) Udruge za održivi razvoj Selina „Seline", OIB: 20656618946, sa sjedištem u [adresa], zastupane po zakonskom zastupniku DŠ, predsjedniku udruge, pod 3) DŠI, OIB: [osobni identifikacijski broj], iz [adresa] i pod 4) ČŠ, OIB: [osobni identifikacijski broj], iz [adresa], protiv tuženika Republike Hrvatske, Ministarstva mora, prometa i infrastrukture, Uprave sigurnosti plovidbe, Sektora za inspekcijske poslove i tehničke standarde, OIB: 22874515170, sa sjedištem u [adresa], radi šutnje uprave, dana 16. lipnja 2026.,

r i j e š i o  j e

Odbacuje se tužba tužitelja od pod 1) do pod 4).

Obrazloženje

1.Tužitelji su ovom sudu 16. lipnja 2026. podnijeli tužbu radi šutnje uprave, u kojoj u bitnom navode kako istu podnose zbog propuštanja postupanja javnopravnog tijela iz područja upravnog prava (čl. 12. toč. 3. Zakona o upravnim sporovima) s prijedlogom za određivanje privremene mjere (čl. 42. st. 3. Zakona o upravnim sporovima). Traže sudsku zaštitu jer tuženik, kao državno tijelo nadležno za inspekcijski nadzor pomorskog dobra, nije proveo zakonit i potpun inspekcijski nadzor niti je donio upravne mjere iz svoje zakonske nadležnosti radi zaštite pomorskog dobra

– plaže [adresa] u [adresa] (k. č. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina]), nego je dopisom od 7. siječnja 2026. (KLASA: 342-24/24-03/525) izrijekom zauzeo stav da za predmetnu stvar nije nadležan te da nema povoda za izdavanje inspekcijskih zabrana i naređenja niti za provođenje novog inspekcijskog nadzora. Stoga, predmet ovog upravnog spora jest ocjena zakonitosti propuštanja javnopravnog tijela iz područja upravnog prava da postupi prema propisu (čl. 12. toč. 3. Zakona o upravnim sporovima, dalje: ZUS), kao i ocjena zakonitosti stava tuženika kojim je odbio izvršiti radnje koje je po zakonu obvezan poduzeti. Napominju kako dopis tuženika od 7. siječnja 2026. nije pojedinačna odluka (upravni akt) donesena u upravnoj stvari, nego informativni dopis kojim se odbija postupanje. Stoga predmet ovog spora nije osporavanje pojedinačne odluke, nego propuštanje postupanja koje i dalje traje. Tužba je pravovremena u smislu čl. 40. st. 2. ZUS-a, jer propuštanje postupanja traje neprekidno do dana podnošenja ove tužbe. Tužitelji su svjesni da se inspekcijski postupak po pravilu pokreće po službenoj dužnosti i da se osoba koja inspekciji podnosi prijavu redovito ne smatra strankom inspekcijskog postupka. Međutim, u ovom predmetu aktivna legitimacija tužitelja ne proizlazi iz svojstva prijavitelja, nego iz povrede njihovih vlastitih, zakonom zajamčenih prava i pravnih interesa, te iz posebnog položaja koji im daju propisi o zaštiti okoliša. Tužitelji su neposredni i svakodnevni korisnici plaže Pisak kojima je nezakonitim stanjem onemogućena zakonita opća upotreba tog prostora. Riječ je o povredi njihova subjektivnog prava, a ne samo o ukazivanju na nezakonitost u javnom interesu. Kada bi se zauzelo stajalište da niti jedan neposredno pogođeni korisnik pomorskog dobra ne može osporiti propuštanje inspekcijskog tijela, zaštita pomorskog dobra od nezakonitog korištenja ostala bi posve bez sudske kontrole. Takvo tumačenje protivno je pravu na sudsku kontrolu zakonitosti pojedinačnih akata i postupanja tijela javne vlasti (čl. 19. st. 2. Ustava Republike Hrvatske) i pravu na djelotvorno pravno sredstvo (čl. 13. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda). Ustavni sud Republike Hrvatske u svojoj je praksi opetovano upozorio da tumačenje aktivne legitimacije ne smije biti tako usko da pravo na pristup sudu učini iluzornim. Tuženik je dopis od 7. siječnja 2026. uputio upravo tužiteljima i njime zauzeo izričit pravni stav o (ne)nadležnosti te izrijekom odbio postupiti. Time je tužitelje učinio adresatima svojeg postupanja, a ocjena zakonitosti tog stava i propuštanja predmet je ovog upravnog spora. Na predmetnoj lokaciji dulje vrijeme traje nezakonito korištenje pomorskog dobra – prometovanje motornih vozila i zahvati na prostoru koji prema zakonu i prostorno-planskoj dokumentaciji nije cesta, nego morska plaža. Inspekcija pomorskog dobra obavila je 1. srpnja 2024. inspekcijski pregled i sastavila zapisnik KLASA: UP/I-342-24/24-03/995, URBROJ: 530-04-7-8-24-2. Nalazom stalnog sudskog vještaka za cestovni promet od 29. studenoga 2024. utvrđeno je da se radi o plaži, a ne o cesti, te da prometovanje vozilima po plaži devastira i zagađuje pomorsko dobro i izravno ugrožava život pješaka i kupača, uz preporuku hitnog postavljanja rampe i znaka zabrane. Upravnim nadzorom Ministarstva mora, prometa i infrastrukture nad upravljanjem pomorskim dobrom na području Općine Starigrad, zapisnik KLASA: 342-22/25-01/95, URBROJ: 530-03-2-1- 1-25-5 od 15. listopada 2025., utvrđen je niz nepravilnosti te je naloženo postupanje i korištenje prostora sukladno njegovoj prirodi i namjeni. Dopisom od 7. siječnja 2026. (KLASA: 342-24/24-03/525) tuženik je izvijestio tužitelje da su 1. prosinca 2025. ovlašteni djelatnici Ministarstva u novom sastavu obavili novi inspekcijski nadzor te zauzeli stav da pitanja prometa i kupanja na k. č. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] ne spadaju u nadležnost inspekcije pomorskog dobra, nego u nadležnost tijela koje redovno upravlja pomorskim dobrom, te da u okviru nadležnosti i ovlasti inspekcije pomorskog dobra u ovom slučaju nema povoda za izdavanje inspekcijskih zabrana i naređenja, kao niti za provođenje novog inspekcijskog nadzora. Time je tuženik izrijekom odbio poduzeti radnje iz svoje nadležnosti. Tužitelji su dopisima od 31. ožujka 2026. i 6. travnja 2026. (objedinjenima u požurnici upućenoj Upravi pomorstva, Upravi sigurnosti plovidbe, Lučkoj kapetaniji Zadar i inspekciji pomorskog dobra) izrijekom zatražili hitan inspekcijski nadzor i donošenje upravnih mjera. Na te zahtjeve nije dostavljeno nikakvo meritorno očitovanje; tehničke potvrde i međusobna prosljeđivanja ne predstavljaju odgovor nadležnog tijela. Dana 3. lipnja 2026. Uprava pomorstva istog Ministarstva (Ministarstva mora, prometa i infrastrukture) dopisom KLASA: 342-22/25-01/95, URBROJ: 530-03-2-1-1-26-55 (oznaka P/9763303), upućenim Općini Starigrad, izrijekom je utvrdila da su devastacija rovokopačem i postavljanje betonskih tegli protivni odredbama čl. 8. st. 8. i 9. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama (Narodne novine br. 83/23) i da takve radnje nisu dopuštene, te je općini naložila obustavu svih nezakonitih aktivnosti i dostavu dokumentacije u roku od 8 dana. Stav tuženika iz dopisa od 7. siječnja 2026. – da predmet ne spada u nadležnost inspekcije pomorskog dobra i da nema povoda za postupanje – izravno je proturječan utvrđenju druge ustrojstvene jedinice istog Ministarstva. Upravljanje pomorskim dobrom i inspekcijski nadzor nad pomorskim dobrom dvije su različite pravne funkcije koje djeluju paralelno i međusobno se ne isključuju. Inspekcija se ne može osloboditi nadležnosti samo zato što jedinica lokalne samouprave redovno upravlja pomorskim dobrom. Obveza jedinice lokalne samouprave da upravlja i obveza inspekcije da nadzire postoje istodobno i neovisno jedna o drugoj. Da inspekcija pomorskog dobra ima ovlast i dužnost postupati, proizlazi i iz samog zakonskog ustroja: inspektor pomorskog dobra u okviru svojih ovlasti donosi rješenja (protiv kojih žalba nije dopuštena, ali se može pokrenuti upravni spor), a Sektor za inspekcijske poslove i tehničke standarde obavlja inspekcijski nadzor pomorskog dobra, koordinira i nadzire rad lučkih kapetanija te poduzima mjere za uklanjanje nepravilnosti i nedostataka utvrđenih inspekcijskim nadzorom. Tuženik je, dakle, tijelo koje raspolaže konkretnim inspekcijskim ovlastima i koje je bilo dužno postupiti. Slijedom navedenoga, tvrdnja tuženika da za predmet nije nadležan predstavlja pogrešnu pravnu kvalifikaciju i ne može biti osnova za ne postupanje. Obrazac ne postupanja nije izoliran, nego se ponavlja kroz cijelu hijerarhiju tuženikove inspekcijske linije – od ispostave u [adresa], preko Lučke kapetanije Zadar, do Sektora u Zagrebu. Na svim tim razinama inspekcija zanemaruje odredbe Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama te niz dokumenata nadležnih institucija koji dokazuju da je riječ o pomorskom dobru, a istodobno ne reagira ni na najgrublji oblik devastacije – razrivanje plaže rovokopačem. Tuženik je kao nadležno inspekcijsko tijelo bio dužan: – provesti zakonit i potpun inspekcijski nadzor, – točno i potpuno utvrditi činjenično stanje, – u slučaju utvrđenih nepravilnosti izreći upravne mjere rješenjem, – zabraniti nezakonito korištenje pomorskog dobra, – naložiti uklanjanje nezakonitih zahvata i povrat u prijašnje stanje ako za to postoje zakonske pretpostavke. U konkretnom slučaju nije bilo dovoljno uputiti informativni dopis kojim se odbija nadležnost. Postojala je zakonska obveza provođenja nadzora i donošenja upravnog akta, odnosno poduzimanja mjera iz nadležnosti inspekcije, što tuženik nije učinio. U ovom predmetu postoje svi elementi za sudsku zaštitu: – postoji konkretan predmet i dokumentirano nezakonito stanje na pomorskom dobru, – postoji zakonska nadležnost i ovlast tuženika, – postoji službeno utvrđenje nezakonitosti od strane nadležnog državnog tijela (Uprave pomorstva, P/9763303), – postoji stvarna, trajna i teško popravljiva šteta,

– postoji izričito odbijanje postupanja tuženika. Stoga se ovdje ne radi o nezadovoljstvu sadržajem dopisa, nego o nezakonitom propuštanju izvršavanja zakonskih inspekcijskih ovlasti. Slijedom navedenog tužitelji tužbenim zahtjevom predlažu sudu donijeti presudu kojom će se utvrditi da je tuženik nezakonito odbio postupati u predmetu zaštite pomorskog dobra – plaže [adresa] u [adresa] (k. č. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina]), da je tuženik nezakonito propustio poduzeti mjere iz svoje zakonske nadležnosti inspekcijskog nadzora pomorskog dobra, te naložiti tuženiku da u roku koji odredi Sud provede zakonit i potpun inspekcijski nadzor pomorskog dobra na predmetnoj lokaciji te točno i potpuno utvrdi činjenično stanje i naložiti mu da nakon provedenog nadzora donese odgovarajući upravni akt (rješenje) i poduzme mjere iz svoje zakonske nadležnosti, osobito: – zabranu daljnjeg nezakonitog korištenja pomorskog dobra, – naložiti uklanjanja nezakonitih zahvata i povrata u prijašnje stanje, ako se za to utvrde zakonske pretpostavke, – naložiti mjere radi zaštite reda i opće upotrebe pomorskog dobra i naložiti da tužitelje pisanim putem obavijesti o poduzetim radnjama i dostavi akt donesen u predmetu, kao i da se tuženiku naloži tužiteljima naknaditi trošak ovog spora. Konačno, tužitelji na temelju čl. 42. st. 3. ZUS-a predlažu Sudu do pravomoćnog okončanja ovog spora, donijeti rješenje kojim će naložiti tuženiku da bez odgode, u okviru svojih inspekcijskih ovlasti, poduzme privremene mjere radi sprječavanja daljnjih zahvata i daljnje devastacije pomorskog dobra na predmetnoj lokaciji te radi zaštite sigurnosti osoba koje koriste plažu. S obzirom na neposrednu opasnost za život i zdravlje ljudi, predlažu Sudu o ovom prijedlogu odlučiti bez odgode, a koja privremena mjera je nužna kako bi se izbjegla šteta koja bi se teško mogla popraviti, koja nije protivna javnom interesu.

2.Sud je utvrđujući pretpostavke za vođenje spora utvrdio kako je tužba tužitelja prijevremeno podnesena, odnosno da protiv postupanja tuženika tužitelji nisu iskoristili redoviti pravni lijek.

3.Naime, odredbom čl. 46. st. 1. toč. 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 36/24.-dalje: ZUS) propisano je da će sud rješenjem odbaciti tužbu, jer ne postoje pretpostavke za vođenje spora, ako utvrdi da je tužba podnesena nepravodobno ili prijevremeno, dok je točkom 3. istog stavka propisano da će sud rješenjem odbaciti tužbu jer ne postoje pretpostavke za vođenje spora, ako utvrdi da protiv pojedinačne odluke, postupanja ili upravnog ugovora nije iskorišten redovit pravni lijek.

Odredbom čl. 42. st. 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj: br. 47/09. i 110/21.) propisano je da se postupak pokreće po službenoj dužnosti kad je to propisano zakonom ili je nužno radi zaštite javnog interesa.

Stavkom 2. da će kod ocjene o postojanju razloga za pokretanje postupka po službenoj dužnosti javnopravno tijelo uzet u obzir predstavke, odnosno druge obavijesti koje upućuju na potrebu zaštite javnoga interesa

Stavkom 3. da kad službena osoba utvrdi da ne postoje uvjeti za pokretanje postupka po službenoj dužnosti, obavijestit će o tome podnositelja što je prije moguće, a najkasnije u roku od 30 dana od dana podnošenja predstavke, odnosno obavijesti. Stavkom 4. da podnositelj ima pravo izjaviti prigovor javnopravnom tijelu od kojeg je primio obavijest kojom se ne prihvaća prijedlog za pokretanje postupka, u roku od osam dana od dana primanja obavijesti, kao i u slučaju da u propisanom roku nije dobio odgovor.

Odredbom čl. 122. st. 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj: br. 47/09. i 110/21.) propisano je da se prigovor izjavljuje čelniku tijela, ako ovim Zakonom nije drukčije propisano.

Stavkom 2. da odredbe o obliku, sadržaju i predaji žalbe na odgovarajući se način primjenjuju i na prigovor.

Stavkom 3. da čelnik tijela odlučuje o prigovoru rješenjem u roku od osam dana od dana izjavljivanja prigovora.

Stavkom 4. da protiv rješenja prvostupanjskog tijela o prigovoru može se izjaviti žalba, a protiv rješenja drugostupanjskog tijela o prigovoru može se pokrenuti upravni spor. Ako nema drugostupanjskog tijela, protiv rješenja tijela o prigovoru može se pokrenuti upravni spor.

Sukladno članku 28. Zakona o sustavu državne uprave („Narodne novine", br. 66/19. i 155/23.) upravni nadzor obuhvaća nadzorne postupke, mjere i radnje kojima se osigurava zakonitost i pravilnost u obavljanju poslova državne uprave, a kojima se osobito nadzire zakonitost općih akata, zakonitost i pravilnost rada te postupanja prema građanima i drugim strankama te osposobljenost službenih osoba za neposredno obavljanje poslova državne uprave.

Sukladno članku 180. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama („Narodne novine", broj 83/23) upravni nadzor nad provedbom poslovima upravljanja pomorskim dobrom, koji su sukladno članku 9. stavku 4. Zakona povjereni jedinicama područne (regionalne) samouprave, jedinicama lokalne samouprave, javnim ustanovama za zaštićene dijelove prirode i lučkim upravama, obavlja Ministarstvo mora, prometa i infrastrukture, odnosno ovlašteni službenici Ministarstva.

Sukladno odredbi čl. 29. st. 1. Zakona o sustavu državne uprave upravni nadzor provodi se po službenoj dužnosti sukladno zakonu kojim se uređuje odgovarajuće upravno područje, dok prema stavku 2. istog članka pri ocjeni potrebe za provedbom upravnog nadzora nadležna tijela mogu uzeti u obzir predstavke, pritužbe i druge podneske koji upućuju na nezakonitost ili nepravilnost u obavljanju poslova državne uprave.

4.Nadalje, iz dokumentacije koju su tužitelji dostavili u privitku tužbe proizlazi da su se tužitelji obraćali tuženiku radi provođenja inspekcijskog nadzora i donošenja upravne mjere iz njegove nadležnosti, a to radi zaštite pomorskog dobra – plaže [adresa] u [adresa] (k. č. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina]), nakon čega ih je tuženik svojim dopisom KLASA: 342-24/24-03/525 od 7. siječnja 2026. obavijestio kako za predmetnu stvar nije nadležan te da nema povoda za izdavanje inspekcijskih zabrana i naređenja niti za provođenje novog inspekcijskog nadzora.

5.Kod izloženog stanja stvari, imajući u vidu da je odredbom čl. 42. stavka 3. Zakona o općem upravnom postupku propisno da kad službena osoba utvrdi da ne postoje uvjeti za pokretanje postupka po službenoj dužnosti, obavijestit će o tome podnositelja što je prije moguće, a najkasnije u roku od 30 dana od dana podnošenja predstavke, odnosno obavijesti, dok je stavkom 4. propisano da podnositelj ima pravo izjaviti prigovor javnopravnom tijelu od kojeg je primio obavijest kojom se ne prihvaća prijedlog za pokretanje postupka, u roku od osam dana od dana primanja obavijesti, kao i u slučaju da u propisanom roku nije dobio odgovor, pa kako je iz dokumentacije koju su tužitelji dostavili u privitku tužbe razvidno da je tuženik u razdoblju od 26. svibnja do 10. listopada 2025. po službenoj dužnosti proveo upravni nadzor koji se odnosi na zakonitost postupanja Općine Starigrad u svezi upravljanja pomorskim dobrom u općoj upotrebi, nakon čega su tužitelji u konačnici dopisom tuženika KLASA: 342-24/24-03/525 od 7. siječnja 2026. obaviješteni kako za predmetnu stvar tuženik nije nadležan te da nema povoda za izdavanje inspekcijskih zabrana i naređenja niti za provođenje novog inspekcijskog nadzora, u okolnostima kada je odredbom čl. 42. st. 4. Zakona o općem upravnom postupku propisano da podnositelj ima pravo izjaviti prigovor javnopravnom tijelu od kojeg je primio obavijest kojom se ne prihvaća prijedlog za pokretanje postupka, u roku od osam dana od dana primanja obavijesti, kao i u slučaju da u propisanom roku nije dobio odgovor, to pak znači da su tužitelji nakon što su zaprimili predmetni dopis tuženika imali mogućnost u smislu odredbe čl. 122. Zakona o općem upravnom postupku izjaviti prigovor čelniku tuženika, međutim oni na takav način nisu postupili s obzirom da takav prigovor nisu podnijeli iako su od dana primitka istog imali na dispoziciji podnijeti prigovor čelniku tijelu iz citirane odredbe pa tek ukoliko čelnik tijela ne donese rješenje o prigovoru u propisanom roku kakvog propisuje stavak 3. citiranog članka, tada su imali mogućnost pokrenuti upravni spor radi šutnje uprave, ali kako tužitelji takav prigovor nisu podnijeli, to znači da u konkretnoj upravnoj stvari nisu iskoristili redoviti pravni lijek, ali unatoč tome pokrenuli su predmetni upravni spor radi šutnje uprave podnošenjem tužbe dana 16. lipnja 2026., što neprijeporno znači i da je tužba podnesena prijevremeno.

6.Stoga, kod stanja stvari da uslijed prethodno obrazloženog tužitelji u konkretnom slučaju nisu postupili na način kako to propisuje odredba čl. 122. Zakona o općem upravnom postupku, to je pak nedvojbeno da je je tužba radi šutnje uprave podnesena prijevremeno, odnosno prije nego li su tužitelji iskoristili pravnu zaštitu koju ostvaruju kroz institut prigovora reguliran citiranom odredbom ZUP-a, što ujedno znači da tužitelji u konkretnoj upravnoj stvari nisu iskoristili redoviti pravni lijek, uslijed čega nije došlo do šutnje uprave. Ujedno, za nadodati je kako je identično pravno stajalište u sličnim upravnim stvarima zauzeo i Visoki upravni sud Republike Hrvatske u više svojih odluka, pa tako primjerice i u rješenjima poslovnih brojeva: Usž-3127/22-2 od 14. listopada 2022., Usž-2520/2022-2 od 15. srpnja 2022., Usž-3063/22-2 od 15. rujna 2022., Usž-2686/22-2 od 23. rujna 2022. i dr. s kojim stajalištem je u cijelosti suglasan i ovaj prvostupanjski upravni sud.

7.Slijedom prethodno navedenog, imajući u vidu da je odredbom članka 46. st. 1. toč. 1. Zakona o upravnim sporovima propisano da će sud rješenjem odbaciti tužbu, jer ne postoje pretpostavke za vođenje spora, ako utvrdi da je tužba podnesena nepravodobno ili prijevremeno, te da je točkom 3. istog stavka propisano da će sud rješenjem odbaciti tužbu jer ne postoje pretpostavke za vođenje spora, ako utvrdi da protiv pojedinačne odluke, postupanja ili upravnog ugovora nije iskorišten redovit pravni lijek, pa kako je uslijed naprijed obrazloženih razloga tužba tužitelja podnesena prijevremeno, odnosno kada protiv postupanja tuženika nije iskorišten redovit pravni lijek, primjenom članka 46. stavka 1. točke 1. i 3. ZUS-a trebalo je odlučiti kao u izreci ovog rješenja.

U Splitu, 16. lipnja 2026.

S U D A C

Ivan Dadić

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja dopuštena je žalba u roku od 15 dana od dana dostave pisanog otpravka. Žalba se podnosi putem ovog suda, a o istoj odlučuje Visoki Upravni sud Republike Hrvatske.

DNA:

- tužitelju pod 1) DŠ, iz [adresa],

- tužitelju pod 2) Udruzi za održivi razvoj Selina „Seline", sa sjedištem u [adresa],

- tužitelju pod 3) DŠI, iz [adresa],

- tužitelju pod 4) ČŠ, iz [adresa],

- u spis.