REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

[adresa] Đ 5

Poslovni broj: Us I-133/2024-12

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

R J E Š E N J E

I

P R E S U D A

Upravni sud u Rijeci, po sutkinji Dubravki Zec, uz sudjelovanje zapisničarke Snježane Vukašinović, u upravnom sporu tužitelja Maškun d.o.o., OIB: 00015933407, Marčana, Rakalj, Kamenolom Sv. Mikula bb, kojeg zastupaju opunomoćenici iz Odvjetničkog društva Kovačević, Koren i partneri d.o.o., odvjetnici u Rijeci, Supilova 6/III, protiv 1. tuženika Ministarstva mora, prometa i infrastrukture (ranije: Ministarstvo pomorstva, prometa i infrastrukture), OIB: 22874515170, Zagreb, Prisavlje 14, 2. tuženika Vlade Republike Hrvatske, OIB: 64434885131, Trg svetog Marka 2, Zagreb, koju zastupa Županijsko državno odvjetništvo u Rijeci, Erazma Barčića 5, radi šutnje uprave, 5. lipnja 2026.,

r i j e š i o  j e

Tužba se odbacuje u dijelu u kojem je ista podnesena protiv 1. tuženika Ministarstva mora, prometa i infrastrukture.

p r e s u d i o  j e

I. Nalaže se 2. tuženiku Vladi Republike Hrvatske da u roku od 60 (šezdeset) dana od dostave presude ovog suda donese odluku o ponudama dostavljenim mu temeljem Obavijesti o namjeri davanja koncesije u svrhu gospodarskog korištenja luke posebne namjene – industrijske luke Podrola-Rakalj i koncesije za ograničenu eksploataciju u svrhu sanacije eksploatacijskog polja tehničko-građevnog kamena "Podrola" uz obvezu osnivanja prava služnosti na zemljištu u vlasništvu Republike Hrvatske, a radi dovršetka sanacije eksploatacijskog polja tehničko-građevnog kamena "Podrola" i u cilju privođenja cjelokupnog područja namjeni planiranoj dokumentima prostornog uređenja KLASA: 022-03/16-35/01, URBROJ: 50301- 05/18-16-3 od 16. ožujka 2016. te o svojoj odluci obavijesti ponuditelje.

II. Nalaže se 2. tuženiku Vladi Republike Hrvatske da nadoknadi tužitelju trošak ovog spora u iznosu od 250,00 eura (slovima: dvjesto pedeset) u roku od 60 dana od dana dostave pravomoćne odluke o trošku, zajedno sa zateznim kamatama koje teku od dana donošenja odluke kojom je naloženo plaćanje troškova do isplate, ako 2. tuženik Vlada Republike Hrvatske ne podmiri trošak u ostavljenom roku dok se u preostalom dijelu odbija zahtjev tužitelja za naknadu troška ovog spora.

Obrazloženje

1. Kod ovog suda 23. siječnja 2024. zaprimljena je tužba tužitelja protiv 1. tuženika Ministarstva pomorstva, prometa i infrastrukture (sada i dalje u tekstu: Ministarstva mora, prometa i infrastrukture) radi šutnje uprave. U tužbi je navedeno da je Vlada Republike Hrvatske dana 16. ožujka 2016. donijela Obavijest o namjeri davanja koncesije u svrhu gospodarskog korištenja luke posebne namjene – industrijske luke Podrola-Rakalj i koncesije za ograničenu eksploataciju u svrhu sanacije eksploatacijskog polja tehničko-građevnog kamena Podrola uz obvezu osnivanja prava služnosti na zemljištu u vlasništvu Republike Hrvatske, a radi dovršetka sanacije eksploatacijskog polja tehničko-građevnog kamena Podrola i u cilju privođenja cjelokupnog područja namjeni planiranoj dokumentima prostornog uređenja te da je sukladno citiranoj Obavijesti 1. tuženik Ministarstvo mora, prometa i infrastrukture raspisao javno prikupljanje ponuda (EOJN, broj objave: 2016/S 01K- 0007183 od 5. travnja 2016.) na koju je tužitelj dostavio svoju ponudu u propisanom roku i uz koju je dostavio svu potrebnu dokumentaciju. 1. tuženik Ministarstvo mora, prometa i infrastrukture je dana 9. svibnja 2016. pristupio otvaranju ponuda te je utvrdio da je ponuda tužitelja i potpuna i pravovremena. 1. tuženik Ministarstvo mora, prometa i infrastrukture nikada nije donio odluku po zaprimljenoj ponudi odnosno o dodjeli koncesije sukladno svojoj Obavijesti, iako se tužitelj više puta obratio tuženiku radi utvrđenja zbog čega takva odluka nije donesena, ali takav odgovor nije dobio. Tužitelj se dopisom od 12. listopada 2023. obratio Vladi Republike Hrvatske radi šutnje uprave, odnosno propuštanja donošenja pojedinačne odluke no niti od Vlade Republike Hrvatske nikada nije dobio odgovor.

2. Slijedom navedenog, u nedostatku druge mogućnosti za zaštitu svojeg prava tužitelj je podnio tužbu te je tužbenim zahtjevom predložio donošenje odluke kojom se nalaže 1. tuženiku Ministarstvu mora, prometa i infrastrukture da u roku od 8 dana donese odluku o ponudama dostavljenim mu temeljem Obavijesti o namjeri davanja koncesije u svrhu gospodarskog korištenja luke posebne namjene – industrijske luke Podrola-Rakalj i koncesije za ograničenu eksploataciju u svrhu sanacije eksploatacijskog polja tehničko-građevnog kamena Podrola uz obvezu osnivanja prava služnosti na zemljištu u vlasništvu Republike Hrvatske, a radi dovršetka sanacije eksploatacijskog polja tehničko-građevnog kamena Podrola i u cilju privođenja cjelokupnog područja namjeni planiranoj dokumentima prostornog uređenja (EOJN, broj objave: 2016/S 01K-0007183 od 5. travnja 2016.) te o svojoj odluci obavijesti ponuditelje.

3. U odgovoru na tužbu 1. tuženik Ministarstvo mora, prometa i infrastrukture je naveo da je postupak davanja koncesije u svrhu gospodarskog korištenja luke posebne namjene industrijske luke Podrola – Rakalj i koncesije za ograničenu eksploataciju u svrhu sanacije eksploatacijskog polja tehničko – građevnog kamena Podrola uz obvezu osnivanja prava služnosti na zemljištu u vlasništvu Republike Hrvatske, započet sukladno Zakonu o pomorskom dobru i morskim lukama ("Narodne novine" broj: 158/03, 100/04, 141/06, 38/09, 123/11 – Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske 56/16 i 98/19) koji je prestao važiti stupanjem na snagu Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama ("Narodne novine" broj 83/23). Odredbom čl. 221. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama ("Narodne novine" broj 83/23) propisano je da će se postupci davanja i izmjene koncesija koji su započeti prema odredbama Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama ("Narodne novine" broj: 158/03, 100/04, 141/06, 38/09, 123/11, 56/16 i 98/19) dovršiti prema odredbama toga Zakona. Sukladno odredbi čl. 20. st. 3. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama ("Narodne novine" broj: 158/03, 100/04, 141/06, 38/09, 123/11, 56/16 i 98/19) koncesiju za gospodarsko korištenje pomorskog dobra, koja obuhvaća korištenje ili gradnju građevina od važnosti za Republiku Hrvatsku daje Vlada Republike Hrvatske na rok do 50 godina, a prethodni postupak provodi Ministarstvo mora, prometa i infrastrukture. Iz istoga slijedi kako Ministarstvo mora, prometa i infrastrukture nije nadležno za davanje koncesije te stoga nema zakonske osnove donijeti odluku temeljem objavljenog javnog prikupljanja ponuda već je istu odluku ovlaštena donijeti isključivo Vlada Republike Hrvatske. Sukladno navedenom, Ministarstvo mora, prometa i infrastrukture istaknulo je prigovor promašene pasivne legitimacije te predložilo da sud donese presudu kojom se tužba odbija.

4. Podneskom od 22. rujna 2025. tužitelj je uredio tužbu na način da je kao 2. tuženika, pored ranijeg 1. tuženika Ministarstva mora, prometa i infrastrukture, označio Vladu Republike Hrvatske te je u skladu s time proširio i tužbeni zahtjev u odnosu na oba tuženika.

5. U odgovoru na tužbu 2. tuženik Vlada Republike Hrvatske je naveo da je Vlada Republike Hrvatske donijela Zaključak o dovršetku sanacije eksploatacijskog polja tehničko – građevnog kamena "Podrola" KLASA: 022-03/15-04/229, URBROJ: 50301-05/18-15-2 od 3. lipnja 2015., kojim se u bitnome zadužuje Ministarstvo mora, prometa i infrastrukture da poduzme sve potrebne radnje u cilju raspisivanja jedinstvenog natječaja za zakup zemljišta i dodjelu rudarske koncesije za sanaciju eksploatacijskog polja tehničko – građevnog kamena "Podrola", te za dodjelu koncesije za gospodarsko korištenje luke posebne namjene – industrijske luke Podrola - Rakalj, sve u cilju dovršetka sanacije navedenog eksploatacijskog polja i u konačnici privođenja cjelokupnog područja namjeni kako je planirano dokumentima prostornog uređenja, odnosno prostornim planovima. Na sjednici održanoj 16. ožujka 2016., Vlada Republike Hrvatske donijela je Obavijest o namjeri davanja koncesije u svrhu gospodarskog korištenja luke posebne namjene – industrijske luke Podrola - Rakalj i koncesije za ograničenu eksploataciju u svrhu sanacije eksploatacijskog polja tehničko – građevnog kamena "Podrola" uz obvezu osnivanja prava služnosti na zemljištu u vlasništvu Republike Hrvatske, a radi dovršetka sanacije eksploatacijskog polja tehničko – građevnog kamena "Podrola" i u cilju privođenja cjelokupnog područja namjeni planiranoj dokumentima prostornog uređenja KLASA: 022 -03/16- 35/01, URBROJ: 50301-05/18-16-3 (u daljnjem tekstu: Obavijest), koja je 5. travnja 2016. objavljena u Elektroničkom oglasniku javne nabave, broj objave: 2016/S 01K - 0007183. U postupku javnog prikupljanja ponuda zaprimljene su dvije ponude i to trgovačkog društva San Sport d.o.o. iz Pule i trgovačkog društva Maškun d.o.o. iz Raklja te je Ministarstvo mora, prometa i infrastrukture izradilo Prijedlog odluke o koncesiji u svrhu gospodarskog korištenja luke posebne namjene – industrijske luke Podrola – Rakalj i koncesije za ograničenu eksploataciju u svrhu sanacije eksploatacijskog polja tehničko – građevnog kamena "Podrola" uz obvezu osnivanja prava služnosti na zemljištu u vlasništvu Republike Hrvatske, a radi dovršetka sanacije eksploatacijskog polja tehničko – građevnog kamena "Podrola" i u cilju privođenja cjelokupnog područja namjeni planiranoj dokumentima prostornog uređenja, kojom se koncesija daje trgovačkom društvu Maškun d.o.o. i Prijedlog rješenja o odbijanju ponude trgovačkog društva San Sport d.o.o. pristigle na temelju Obavijesti. Navedene prijedloge Ministarstvo mora, prometa i infrastrukture je sukladno Poslovniku Vlade Republike Hrvatske uputilo nadležnim tijelima državne uprave radi davanja mišljenja. Nakon iscrpne analize, pribavljanja sveobuhvatne dokumentacije te uz dodatna očitovanja nadležnih tijela utvrđeno je da nisu ispunjene zakonske pretpostavke za donošenje tako predložene odluke, a sve u dijelu ograničene eksploatacije u svrhu sanacije eksploatacijskog polja tehničko – građevnog kamena "Podrola" i osnivanja prava služnosti na zemljištu u vlasništvu Republike Hrvatske. Naime, prostorni planovi (Prostorni plan Istarske županije i Prostorni plan uređenja Općine Marčana) ne dopuštaju eksploataciju već samo sanaciju, dok je privođenje prostora namjeni potrebno provesti na temelju građevinske dozvole, prema propisima o prostornom uređenju i gradnji. Točkom XIII. Obavijesti propisano je da po objavljenom javnom prikupljanju ponuda davatelj koncesije ima pravo neprihvaćanja svih pristiglih ponuda. Naime, mogućnost p rema kojoj davatelj koncesije može ne prihvatiti pristigle ponude propisana je odredbom čl. 15. st. 1. Uredbe o postupku davanja koncesija na pomorskom dobru ("Narodne novine" broj: 23/04, 101/04, 39/06, 63/08, 12/10, 102/11, 83 i 10/17).

6. Odlučujući o tužbi tužitelja, sud prvenstveno ukazuje na odredbu čl. 19. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine" broj 36/24 i 39/26, dalje: ZUS), kojom je propisano da je tuženik javnopravno tijelo koje je donijelo ili propustilo donijeti pojedinačnu odluku, postupilo ili propustilo postupiti odnosno koje je stranka upravnog ugovora. Primjenjujući navedenu zakonsku odredbu na konkretnu situaciju, odnosno primjenom ranije u odgovoru na tužbu 1. tuženika Ministarstva mora, prometa i infrastrukture citirane odredbe relevantnog Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama, tužbu tužitelja u odnosu na 1. tuženika Ministarstvo mora, prometa i infrastrukture valjalo je odbaciti jer u navedenom dijelu ne postoje pretpostavke za vođenje upravnog spora.

7. Stoga je analognom primjenom odredbe čl. 46. st. 1. toč. 1. ZUS-a odlučeno kao u izreci rješenja.

8. Nastavno, odlučujući o tužbenom zahtjevu tužitelja, sud je kao odlučnu cijenio okolnost kako iz sadržaja odgovora na tužbu 2. tuženika Vlade Republike Hrvatske proizlazi priznanje činjenice da od 2016. godine nije donesena odluka povodom Obavijesti.

9. Slijedom navedenog, obzirom stranke nisu izričito zatražile održavanje rasprave, a odlučne činjenice su nesporne, sud je temeljem odredbe čl. 98. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine" broj 36/24 i 39/26, dalje: ZUS) spor riješio bez rasprave.

10. Na temelju razmatranja svih pitanja, sud je utvrdio da je tužbeni zahtjev osnovan.

11. Odredbom čl. 26. Zakona o koncesijama (2012) ("Narodne novine" broj: 143/12, 69/17, dalje: Zakon o koncesijama) propisano je: (1) Odluku o davanju koncesije, nakon što stručno povjerenstvo pregleda i ocijeni ponude, donosi davatelj koncesije. Odluka o davanju koncesije je upravni akt. (2) Stručno povjerenstvo podnosi davatelju koncesije prijedlog odluke o odabiru najpovoljnijeg ponuditelja bez odgode, zajedno sa svim zapisnicima o radu, zapisnikom o pregledu i ocjeni ponuda te ostalom pratećom dokumentacijom. (3) Iznimno od stavka 1. ovoga članka davatelj koncesije može donijeti odluku o davanju koncesije za gospodarsko korištenje općeg ili drugog dobra bez pregleda i ocjene ponuda, na zahtjev gospodarskog subjekta, u skladu sa člankom 29. ovoga Zakona. (4) Odluku o davanju koncesije, s preslikom zapisnika o pregledu i ocjeni ponuda, davatelj koncesije dužan je svakom ponuditelju, odnosno podnositelju zahtjeva za dobivanje koncesije, bez odgode dostaviti preporučenom poštom s povratnicom ili na drugi način kojim će se dostava moći dokazati. (8) Rok za donošenje odluke o davanju koncesije mora biti primjeren, a počinje teći danom isteka roka za dostavu ponude. Ako u dokumentaciji za nadmetanje nije navedeno drugačije, rok za donošenje odluke o davanju koncesije iznosi 30 dana.

12. Odredbom čl. 15. st. 1. Uredbe o postupku davanja koncesije na pomorskom dobru ("Narodne novine" br. 23/04, 101/04, 39/06, 63/08, 125/10, 102/11, 83/12, 10/17 i 83/23) propisano je da po objavljenom javnom prikupljanju ponuda davatelj koncesije ima pravo neprihvaćanja svih pristiglih ponuda te da se navedeno pravo mora izričito navesti u odluci o javnom prikupljanju ponuda.

13. U konkretnom slučaju, kao što to ističe i 2. tuženik Vlada Republike Hrvatske u odgovoru na tužbu, točkom XIII. Obavijesti propisano je da po objavljenom javnom prikupljanju ponuda davatelj koncesije ima pravo neprihvaćanja svih pristiglih ponuda.

14. Iz potonje citiranih odredbi proizlazi da kod javnog prikupljanja ponuda za davanje koncesije, davatelj koncesije ima zakonsko pravo ne prihvatiti niti jednu od pristiglih ponuda. Postupak je detaljno regulirani općim Zakonom o koncesijama te pripadajućim podzakonskim aktima, poput Uredbe o postupku davanja koncesije na pomorskom dobru. Odluka o neprihvaćanju ponuda mora biti službena i obrazložena, a svi sudionici postupka o njoj moraju biti obaviješteni.

15. Odredbom čl. 101. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine" broj: 47/09 i 110/21, dalje: ZUP) propisano je da je službena osoba dužna u slučajevima neposrednog rješavanja na zahtjev stranke rješenje donijeti i dostaviti ga stranci bez odgode, a najkasnije u roku od 30 dana od dana podnošenja urednog zahtjeva. (2) Službena osoba dužna je u slučajevima vođenja ispitnog postupka na zahtjev stranke rješenje donijeti i dostaviti ga stranci najkasnije u roku od 60 dana od dana podnošenja urednog zahtjeva. (3) Ako službena osoba u propisanom roku ne donese rješenje i dostavi ga stranci, stranka ima pravo izjaviti žalbu, odnosno pokrenuti upravni spor.

16. Sukladno odredbi čl. 38. st. 2. toč. 2. ZUS-a tužitelj tužbom može zahtijevati donošenje pojedinačne odluke koja nije donesena u propisanom roku, pri čemu je tuženik sukladno odredbi čl. 19. ZUS-a javnopravno tijelo koje je propustilo donijeti pojedinačnu odluku.

17. Sukladno odredbi čl. 40. st. 2. ZUS-a pri pokretanju spora zbog propuštanja donošenja pojedinačne odluke u propisanom roku, tužba se sudu podnosi najranije osam dana nakon proteka propisanog roka.

18. Sukladno odredbi čl. 117. st. 3. ZUS-a ako sud utvrdi da javnopravno tijelo nije u propisnom roku donijelo pojedinačnu odluku koju je prema propisima trebalo donijeti, presudom će usvojiti tužbeni zahtjev i sam riješiti stvar, osim kada to ne može učiniti s obzirom na prirodu stvari ili je tuženik rješavao po slobodnoj ocjeni. Tada će tuženiku narediti donošenje odluke i za to mu odrediti primjereni rok.

19. Obzirom iz tužbe i priloga istoj te odgovora na tužbu 2. tuženika Vlade Republike Hrvatske nespornim proizlazi da odluka povodom Obavijesti od 2016. godine nije donesena, na temelju odredbe čl. 117. st. 3. ZUS-a naloženo je tuženiku da u roku od 60 dana, što sud smatra primjerenim rokom, donese odluku povodom Obavijesti, pri čemu sud po prirodi stvari nije bio u mogućnosti sam riješiti stvar. Slijedom navedenog, odlučeno je kao pod toč. I. izreke presude.

20. Odluka suda o troškovima spora temelji se na odredbi čl. 144. i 147. ZUS- a te odredbama Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika ("Narodne novine" broj. 138/23 i 107/25, dalje: Tarifa). Međutim, stajalište je suda da pri dosuđenju naknade troškova tužitelju na teret 2. tuženika Vlade Republike Hrvatske u okolnostima konkretnog predmeta nema mjesta mehaničkoj primjeni Tarife, prema kojoj bi tužitelju pripala naknada troška sastava tužbe u iznosu od 1.000,00 € + PDV.

21. Posebnost odlučivanja o naknadi troška prema okolnostima konkretnog predmeta proizlazi iz stajališta Europskog suda za ljudska prava (dalje: ESLJP), primjerice u predmetima Zubac protiv Hrvatske (zahtjev br. 40160/12 od 5. travnja 2018.), Dragan Kovačević protiv Hrvatske (zahtjev br. 49281/15 od 12. svibnja 2022.), i dr., kao i Ustavnog suda Republike Hrvatske (primjerice, odluke u predmetima broj U-I-2753/2012, U-III-2086/2018 i dr.). Prema tim stajalištima, troškove postupka treba pažljivo odmjeriti, uzevši u obzir pravne i sve druge okolnosti svakog pojedinog slučaja. Dakle, iz prakse navedenih sudova proizlazi da ni propis (zakon) ni ustaljena sudska praksa nisu, sami po sebi, dovoljan razlog za određenu odluku, nego svaki slučaj valja promatrati u kontekstu posebnih okolnosti svakog predmeta, kao i vrste postupka o kojemu je riječ, uzevši u obzir, između ostalog, složenost predmeta. Pritom se svi interesi trebaju respektirati (pojedinačni i opći), prije svega pravo stranke na pristup sudu (pitanje ograničava li odluka o troškovima spora to pravo), ali nije bez utjecaja i potreba zaštite države od plaćanja neopravdanih troškova, kao svojevrsne ravnoteže interesa, jer ni država ne raspolaže neograničenim resursima (npr. presuda Klauz protiv Hrvatske, zahtjev br. 28963/10 od 18. srpnja 2013.).

22. S obzirom na to da se odluka o glavnoj stvari odnosi na šutnju uprave, tužba u ovom predmetu sadržajno predstavlja samo požurnicu, dakle potpuno jednostavnu i tipiziranu radnju, koju može sastaviti i neuka stranka samostalno (što one često i čine) ili stranka može pristupiti sudu radi davanja tužbe na zapisnik. Mogućnost da stranka ne uspije u ovakvom sporu zbog propuštanja tuženika svodi se na "rizik" nepravodobnog (prijevremenog) podnošenja tužbe u smislu odredbe čl. 40. st. 2. ZUS-a, te je, uz tu jednostavnu pretpostavku, uspjeh stranke jedini mogući ishod spora. Dakle, u ovome predmetu, budući da je tužitelj tužbu podnio pravodobno, a 2. tuženik Vlada Republike Hrvatske nije pravodobno odlučio o zahtjevu (što je tužitelju poznato), tužitelj je mogao samo uspjeti u sporu. Stoga je suštinska narav tužbe u ovakvom sporu samo ubrzanje rada tuženika. Takva tužba neusporedivo je jednostavnija od tužbe u upravnom sporu pokrenutom radi ocjene zakonitosti upravnog akta, iako prema važećoj Tarifi u odnosu na ob je radnje stranci pripada jednak iznos nagrade. Sud ovime ne dovodi u pitanje pravilo da svaki podnositelj (urednog i dopuštenog) zahtjeva ima pravo da se o njegovom zahtjevu odluči u propisanom roku, niti dovodi u pitanje važnost troškova pravnog zastupan ja stranke za pravičnost postupka i za ostvarivanje prava na pristup sudu.

23. Pravne norme ne treba, dakle, tumačiti na način koji bi doveo do zaključka da pravni poredak razumijeva i prihvaća očito nerazumne, čak i apsurdne ishode njihove primjene (pojam apsurdnog u tom se kontekstu koristi u praksi europskih sudova). Zadaća je sudova da to spriječe, ne dovodeći u pitanje samu bit prava na pristup sudu. Pri odlučivanju o pravu na naknadu troškova spora, kao elementu prava na pristup sudu, riječ je o pravu stranke u sudskom postupku, a ne o pravu opunomoćenika stranke.

24. Sud nije utvrdio da je tužitelj u ovom predmetu zlouporabio prava koja mu pripadaju u sporu (čl. 147. st. 8. ZUS-a), niti je tuženik iznio takvu argumentaciju, ali zatraženi iznos naknade troška sastava tužbe sud smatra neprimjerenim stvarnom karakteru poduzete radnje odnosno tužbe.

25. Pritom je na umu potrebno imati i da načelo nadređenosti prava Europske unije "nameće nacionalnom sucu koji je u okviru svojih nadležnosti zadužen za primjenu odredaba prava Unije obvezu da, ako nacionalni propis ne može protumačiti u skladu sa zahtjevima prava Unije, osigura puni učinak zahtjevâ tog prava u sporu koji je pred njim pokrenut, prema potrebi izuzimajući po službenoj dužnosti iz primjene svaki nacionalni propis ili praksu, čak i naknadni, koji su protivni izravno primjenjivoj odredbi prava Unije, pri čemu ne mora tražiti ni čekati prethodno ukidanje tog nacionalnog propisa ili te prakse kroz zakonodavni ili bilo koji drugi postupak predviđen Ustavom (presuda od 22. veljače 2022., RS (Učinak presuda ustavnog suda), C-430/21, EU:C:2022:99, t. 53. i navedena sudska praksa)" – kako to proizlazi, između ostalih, iz presude Suda Europske unije (dalje: SEU) od 25. siječnja 2024. u povodu zahtjeva za prethodnu odluku i u provedbi presude SEU od 23. studenoga 2017., CHEZ Elektro Bulgaria i FrontEx International (C-427/16 i C-428/16, EU:C:2017:890, u predmetu C438/22, na temelju čl. 267. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (dalje: UFEU), koji je uputio Sofijski rajonen sad (Općinski sud u Sofiji, Bugarska) – u nastavku teksta: presuda SEU. Kontekst presude SEU primjenjiv je i u ovome predmetu, u odnosu na Tbr. 27 Tarife, kod sporova vezanih uz šutnju uprave. Cijena usluge odvjetnika kao opunomoćenika u Republici Hrvatskoj, koja je utvrđena Tarifom i odnosi se na sve sudionike na tržištu (odredba čl. 37. st. 1. Zakona o odvjetništvu, "Narodne novine" broj: 9/94, 117/08, 50/09, 75/09, 18/11, 126/21 i 98/25), ne može se smatrati stvarnom tržišnom cijenom. Upravo je dogovor svih sudionika na tržištu o cijenama usluga, koji predstavlja ozbiljno narušavanje tržišnog natjecanja u smislu čl. 101. st. 1. UFEU-a, prepreka primjeni stvarnih tržišnih cijena (točka 60. presude SEU). Naime u Republici Hrvatskoj sudovi izravno primjenjuju Tarifu, koju donosi Hrvatska odvjetnička komora uz suglasnost ministra pravosuđa (čl. 18. Zakona o odvjetništvu), kao mjerodavan kriterij za utvrđivanje visine troškova odvjetničkog zastupanja. Istodobno, ZUS, u odredbi čl. 144. st. 3. propisuje da se vrijednost predmeta spora beziznimno smatra neprocjenjivom, što je u opreci s Tbr. 27. toč. 1. podst. 1.Tarife. Upravni sudovi, dakle, dosljedno ne primjenjuju navedeni Tbr. 27. toč 1. podst. 1. Tarife, budući da je on suprotan odredbi ZUS -a. Nema, stoga, osnove da sudovi mehanički primjenjuju Tarifu ni kada je njezina primjena u konkretnom slučaju protivna europskom pravu.

26. U toč. 2. izreke presude SEU navedeno je: "Članak 101. stavak 1. UFEU - a u vezi s člankom 4. stavkom 3. UEU-a, treba tumačiti na način da nacionalni propis koji, s jedne strane, ne omogućava odvjetniku i njegovoj stranci da naknadu dogovore u iznosu nižem od najnižeg dopuštenog iznosa određenog pravilnikom profesionalnog udruženja odvjetnika (…) i, s druge strane, ne omogućava sudu da naloži naknadu nagrade za rad u iznosu nižem od tog najnižeg dopuštenog iznosa, treba smatrati ograničenjem tržišnog natjecanja "s obzirom na cilj” u smislu tog članka 101. stavka 1. U slučaju takvog ograničenja, kako bi se predmetno postupanje izuzelo iz zabrane sporazuma i djelovanja koji ograničavaju tržišno natjecanje iz članka 101. stavka 1. UFEU-a, ne može se pozvati na legitimne ciljeve koji se navodno nastoje postići navedenim nacionalnim propisom".

27. U kontekstu legitimnog cilja - osiguranja pružanja kvalitetnih usluga pravnog zastupanja stranke radi ostvarivanja njezina prava na pristup sudu, opravdano je, razumno i utemeljeno propisani iznos nagrade odvjetniku iz Tar. 27. kod predmeta šutnje uprave dovesti i u korelaciju s javno objavljenim podacima o prosječnoj mjesečnoj isplaćenoj neto plaći po zaposlenome u pravnim osobama Republike Hrvatske za rujan 2025. (objava od 20. studenog 2025.), Državnog zavoda za statistiku, koja je iznosila 1.456,00 €.

28. K tomu, iznos od 1.000,00 € (500 bodova), usporedbe radi, priznaje se odvjetniku za sastav tužbe u parničnom postupku u kojem je vrijednost predmeta spora od 33.181,01 do 66.361,00 €, a u kaznenom postupku odvjetniku za zastupanje na raspravi za kaznena djela za koja je predviđena kazna dugotrajnog zatvora (dakle, za najteža kaznena djela).

29. Zbog toga ovdje ima mjesta i sadašnjoj postupnoj promjeni upravnosudske prakse do koje dolazi vezano uz naknadu troškova upravnog spora pokrenutog zbog šutnje uprave, kako kod donošenja presude kojom se nalaže prekid šutnje uprave, tako i pri obustavi spora kada tuženik donošenjem rješenja prekine šutnju uprave i na taj način postupi prema tužbenom zahtjevu (npr. rješenje Upravnog suda u Osijeku poslovni broj Us I-897/2025-5 od 15. siječnja 2026.).

30. Slijedom dosad iznesenog, sud nagradu propisanu Tarifom u kontekstu sporova pokrenutih zbog šutnje uprave te u okolnostima konkretnog slučaja ocjenjuje nerazumno visokom i nerazmjernom. Ta nagrada izrazito prekoračuje ono što je nužno za ostvarenje legitimnih ciljeva i za zbiljsko ostvarivanje prava tužitelja na pristup sudu. Sud ocjenjuje da je opravdano, razumno i razmjerno za sastav tužbe u ovom sporu priznati iznos od 100 bodova. Taj iznos korespondira s radnjama usporedive složenosti propisanih Tarifom (Tbr. 4. st. 1. podst. 7.; Tbr. 7. st. 1. podst. 4; Tbr. 7. st. 5.; Tbr. 32. st. 2.). To posebice vrijedi za Tbr. 45. st. 1. toč. 1. Tarife, kojom je propisano da u neprocjenjivim predmetima koji nisu predviđeni tarifnim odredbama Tarife (npr. tužbe na utvrđenje), a niti se vrijednost predmeta spora može na drugi način utvrditi, odvjetnik ima pravo za svaku poduzetu radnju na nagradu u postupku pred općinskim sudom i tijelima iste razine u visini 100 bodova.

31. Izneseno u toč. 19. i 21. ovog obrazloženja ukazuje na to da, u situaciji u kojoj očito postoje opravdani razlozi za odstupanje od mehaničke primjene Tarife, iznos priznate naknade troškova tužitelju sud nije odredio proizvoljno, arbitrarno, nerazumno, niti nerazmjerno, nego sveobuhvatnom usporedbom s nagradama koje su odvjetnicima kao opunomoćenicima / punomoćnicima stranaka priznate za radnje koje nedvojbeno nisu manje složenosti te ne zahtijevaju manje znanja i profesionalnog angažmana nego što zahtijeva sastav tužbe zbog šutnje uprave u upravnome sporu (dapače). U tom pogledu razumne ni logičke osnove ne može imati ni eventualno stajalište da odluka suda u ovom slučaju generalno omalovažava rad odvjetnika.

32. Slijedom ovako izloženog stanja stvari tužitelju je priznat trošak zastupanja kojeg čini sastav tužbe (200,00 €) te PDV u iznosu 50,00 €, odnosno sveukupno 250,00 €.

33. Dosuđenom naknadom troška sastava tužbe nije dovedena u pitanje sama bit prava tužitelja na pristup sudu.

34. Tužitelju nije priznat zatraženi trošak sastava podneska od 21. svibnja 2024., kojim je dostavljena dodatna dokumentacija, podneska od 22. rujna 2025., kojim je proširio tužbeni zahtjev u odnosu na 2. tuženika, kao niti sastava podneska od 21. svibnja 2026., kojim se očitovao na odgovor na tužbu 2. tuženika, iz razloga jer je tužitelj sukladno odredbi čl. 39. st. 1. toč. 8. ZUS-a bio obvezan već u tužbi istu urediti kako glede osobe tuženika, tako i glede tužbenog zahtjeva i dokaza. Obzirom zakon ne propisuje sankciju niti zabranu naknadnog iznošenja novih činjenica i dokaza do zaključenja rasprave pa tako niti uređenja tužbe na način kako je to učinio tužitelj, tužitelj isto može činiti tijekom upravnog spora bez posljedica, ali to ne znači da ima pravo na naknadu troška svakog daljnjeg podneska nakon tužbe, a u kojem iznosi nove navode ili nove dokaze pri tome ne navodeći opravdane razloge zašto to nije mogao učiniti odmah u tužbi. Nadalje, tužitelj ima pravo očitovati se na navode tuženika iz odgovora na tužbu ukoliko to smatra potrebnim, međutim ne rad i se o opravdanom trošku koji se može prevaliti na teret druge strane sukladno odredbi čl. 144. st. 1. ZUS-a. Stoga je odlučeno kao pod toč. II. izreke presude.

U Rijeci 5. lipnja 2026.

Sutkinja

Dubravka Zec

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv toč. I. izreke ove presude žalba nije dopuštena.

Protiv toč. II. izreke ove presude i rješenja dopuštena je žalba Visokome upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude.

Dostaviti:

- opunomoćenicima u Odvjetničkom društvu Kovačević, Koren i partneri d.o.o., odvjetnicima u Rijeci, Supilova 6/III

- Ministarstvu mora, prometa i infrastrukture, Zagreb, Prisavlje 14

- Županijskom državnom odvjetništvu u Rijeci, Erazma Barčića 5