REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

[adresa] C 5

Poslovni broj: Us I-2205/2025-8

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Rijeci, po sucu dr. sc. Alenu Rajku, uz sudjelovanje zapisničarke Đeni Broznić, u upravnom sporu koji je pokrenuo tužitelj CM (OIB: [osobni identifikacijski broj]), iz [adresa], kojeg zastupa opunomoćenik Toni Primorac (OIB: [osobni identifikacijski broj]), odvjetnik u Rijeci, Prolaz Marije Krucifikse Kozulić 2/III, protiv tuženika Ministarstva unutarnjih poslova (OIB: 36162371878), Policijske uprave primorsko-goranske, Sektora za imigraciju, državljanstvo i upravne poslove, u Rijeci, Žrtava fašizma 3, radi dozvole za boravak i rad, 3. lipnja 2026.,

p r e s u d i o  j e

Odbija se tužbeni zahtjev radi poništenja rješenja Ministarstva unutarnjih poslova, Policijske uprave primorsko-goranske, Sektora za imigraciju, državljanstvo i upravne poslove, KLASA: UP/I-216-02/25-09/145777, URBROJ: 511-09-38-25-2 od 30. listopada 2025., te radi naknade troškova ovog upravnog postupka.

Obrazloženje

1. Rješenjem tuženika, KLASA: UP/I-216-02/25-09/145777, URBROJ: 511-09- 38-25-2 od 30. listopada 2025., odbijen je zahtjev poslodavca A&Y Construction d.o.o., Sisak za izdavanje dozvole za boravak i rad u Republici Hrvatskoj ovdje tužitelju, državljaninu treće zemlje - Uzbekistana, podnesen 3. lipnja 2025., te je tužitelju određen rok za dragovoljno napuštanje Europskoga gospodarskog prostora (EGP) od 15 dana od dana izvršnosti rješenja (rok za dragovoljni odlazak), uz ostale prateće odluke. Tuženik obrazlaže, u bitnome, da se navedeni poslodavac nalazi na popisu poslodavaca kod kojeg je utvrđeno postojanje neprijavljenog rada (članak 93. stavak 1. točka 8. Zakona o strancima, „Narodne novine“, broj 133/20, 114/22, 151/22 i 40/25).

2. Tužitelj u tužbi i poslije u sporu osporava zakonitost tuženikove odluke, iznosi poslovne podatke o poslodavcu koje smatra važnima, opisuje veličinu i razmjer tzv. crne liste poslodavaca, te tvrdi, u bitnome, sljedeće. Tužitelju se dogodio izolirani administrativni propust u odnosu na koji je ovdje riječ o disproporcionalno j sankciji. Posrijedi je nadzor državnog inspektorata proveden 26. veljače 2025. na gradilištu u Sisku, kojom prilikom je na radu zatečen strani radnik za kojega nije pravovremeno podnesen zahtjev za produljenje dozvole za boravak i rad slijedom čega je poslodavac uplatio propisani iznos od 3.981,68 eura. Kao posljedice toga poslodavac je uvršten na takozvanu crnu listu poslodavaca. U upravnom postupku došlo je do bitnih procesnih povreda koje se tiču izjašnjavanja tužitelja kao stranke, manjkavoj dostavnoj naredbi osporavanog rješenja, izostanku odluke o zahtjevu za izuzeće, te manjkavog obrazloženja osporavanog rješenja, naročito u pogledu odgovora na argumentaciju tužitelja u upravnom postupku. Primijenjena odredba članka 93. stavka 1. točke 8. Zakona o strancima tuženiku daje diskrecijsku ovlast da u svakom pojedinom slučaju ocijeni sve relevantne okolnosti i odluči hoće li odbiti zahtjev ili neće, ali nije riječ o automatskoj zapreci za odobravanje ili za produljenje dozvole za boravak i rad. U vezi s time, tuženik je propustio ocijeniti sve relevantne okolnosti konkretnog slučaja. Uz to, došlo je do neustavne retroaktivne primjene zakona o strancima, budući da je tuženik povratno primijenio djelovanje odredbe članka 93. stavka 1. točke 8. Zakona u strancima, a povrijeđeno je i Ustavom zajamčeno pravo na pošteno suđenje. Tužitelj predlaže da Sud poništi osporavano rješenje tuženika, uz vraćanje predmeta tuženiku na ponovni postupak. Traži i naknadu troškova spora, u ukupnom iznosu od 3.100,00 eura (uvećano za PDV).

3. Tuženik u odgovoru na tužbu ostaje kod navoda osporavanog rješenja i dodaje, u bitnome, sljedeće. Činjenica opsega i strukture poslovanja poslodavca ne može otkloniti zakonsku zapreku izdavanja dozvole za boravak i rad. U konkretnom slučaju nije riječ samo o propustu nepodnošenja zahtjeva za produženje dozvole za boravak i rad, već su u poslovanju poslodavca utvrđene i nepravilnosti u samim prijavama državljana trećih zemalja. Tijekom upravnog postupka tuženik je utvrdio postojanje drugih slučajeva u kojima se navedeni poslodavac koristio radom državljana trećih zemalja koji nisu imali odobrene dozvole za boravak i rad, već su oni imali tek podnesene zahtjeve u postupku rješavanja. Što se tiče tužiteljeva prigovora retroaktivne primjene propisa, odredba članka 93. stavka 1. točke 8. Zakona o strancima primjenjuje se na sve postupke koji se vode nakon stupanja na snagu izmjena i dopuna zakona, bez obzira na to kada je utvrđena činjenica koja je bila razlog uvrštavanja poslodavca na takozvanu crnu listu. Uvrštavanje poslodavca na rečeni Popis ima pravnu narav koji je od trenutka objave proizvodi učinke prema trećima. Stoga činjenica da je neprijavljeni rad utvrđen prije stupanja na snagu izmjena Zakona nema utjecaja na primjenu važećih odredbi, jer je poslodavac u trenutku odlučivanja o zahtjevu za izdavanje dozvole za boravak i rad evidentiran na Popisu, što predstavlja zakonsku zapreku za izdavanje dozvole za boravak i rad. Ovdje se negativna odluka tuženika bazira na postupanju poslodavca, a ne na osobnom ponašanju tužitelja. Poslodavcu je u upravnom postupku omogućeno izjašnjenje u smislu članka 30. Zakona o općem upravnom postupku. U predmetnom upravnom postupku tužitelj nije stranka po čijem se zahtjevu vodi postupak, već je on isključivo subjekt čiji status ovisi u zakonitosti postupanja poslodavca. Zbog toga nije postojala dužnost zasebnog saslušanja tužitelja. Obveza napuštanja Republike Hrvatske odnosno EGP-a ne donosi se kao samostalna odluka niti kao sankcija, već se radi o zakonskoj posljedici koja po sili zakona nastupa u slučaju odbijanja zahtjeva za izdavanje dozvole za boravak i rad, pa ni u tom pogledu nije bilo nužno posebno saslušanje tužitelja. Poslodavac je 7. studenoga 2025. dostavio podnesak u kojem navodi da je tužitelj odjavljen s obveznog mirovinskog osiguranja, te da je tužitelj obaviješten o odbijanju zahtjeva za produljenje dozvole za boravak i rad. Budući da je tuženik obavijestio stranku u postupku tj. poslodavca, obavještavanje tužitelja provedeno je posredno čime je u cijelosti ostvarena svrha zakonskog obavještavanja. O zahtjevu za izuzeće odlučeno je u skladu s odredbama Zakona o općem upravnom postupku. Iako u obrazloženju rješenja tuženik nije izričito iznio razmatranje diskrecijske ovlasti, tuženik je to implicitno razmotrio kroz utvrđivanje relevantnih činjenica i težinu povreda, pri čemu utvrđen nezakonit rad predstavlja ozbiljnu povredu, koja ovdje ne ostavlja prostor za primjenu diskrecijske ovlasti u korist poslodavca. Posrijedi nije povreda za koju se može smatrati da je manjeg intenziteta, već u postupku koji zakonodavac smatra osobito društveno štetnim. Stoga je tuženik ocijenio da ne postoje iznimne okolnosti koje bi opravdavale odstupanje od odbijanja zahtjeva. Tuženik predlaže odbiti tužbeni zahtjev.

4. Izvanraspravnim rješenjem od 9. siječnja 2026. odbijen je prijedlog tužitelja za određivanje odgodnog učinka tužbe u ovome sporu, zbog razloga iznesenih u tom rješenju. Do objave ove presude ovaj sud nije zaprimio drugostupanjsku odluku o žalbi izjavljenoj protiv rješenja od 8. siječnja 2026. godine.

5. Sud je izveo dokaze čitanjem dokumentacije koja se nalazi u spisu predmeta upravnog postupka u kojem je doneseno osporeno rješenje i u spisu ovog upravnog spora.

6. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je, nakon rasprave provedene 6. svibnja 2026., utvrdio da tužbeni zahtjev nije osnovan.

7. Prema članku 93. stavku 1. točki 8. Zakona o strancima, Ministarstvo, putem policijske uprave odnosno policijske postaje, može rješenjem odbiti zahtjev za izdavanje dozvole za boravak i rad ako je poslodavac odnosno subjekt domaćin na popisu poslodavaca kod kojeg je utvrđeno postojanje neprijavljenoga rada sukladno posebnom propisu kojim se uređuje suzbijanje neprijavljenoga rada i/ili je pravomoćno sankcioniran zbog nezakonitog zapošljavanja. Netom citirana odredba, koja čini glavni pravni temelj za osporavanu odluku tuženika, na snazi je od 15. ožujka 2025. (članci 27. i 96. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o strancima, „Narodne novine“, broj 40/25).

8. U obrazloženju osporavanog rješenja citirane su i ostale mjerodavne odredbe Zakona o strancima. Te su norme, stoga, tužitelju poznate.

9. Sud utvrđuje sljedeće.

9.1. Nesporno je da se u vrijeme donošenja osporavanog rješenja tužitelj nalazio na Popisu poslodavaca kod kojih je tijekom inspekcijskog nadzora zapisnikom utvrđeno postojanje neprijavljenog rada (u nastavku teksta: Popis).

9.2. Sadržaj dostavne naredbe uz osporavano rješenje, u kojoj je navedeno samo ime i prezime tužitelja, bez njegove adrese, očito nije onemogućio tužitelja da pravodobno podnese tužbu kojom je pokrenuo ovaj upravni spor. Stoga nije riječ o prigovoru koji može utjecati na ishod spora.

9.3. Što se tiče razine sudjelovanja tužitelja u upravnom postupku, imajući na umu posebnost ove vrste upravne stvari vezane uz stranački status poslodavca odnosno državljanina treće zemlje i uz razlog za negativnu odluku tuženika u konkretnom slučaju, Sud je suglasan s argumentacijom tuženika iznesenom u odgovoru na tužbu. Ta je argumentacija tužitelju poznata, a većim je dijelom i citirana prethodno u ovom obrazloženju. Podredno, pri nespornoj činjenici da se poslodavac u predmetnom razdoblju nalazio na Popisu te pri rezultatu sudskog razmatranja primjene slobodne ocjene u konkretnom slučaju (t. 11. ovog obrazloženja), propuštanje posebnog saslušanja tužitelja očito ne utječe na ishod rješavanja upravne stvari. Naposljetku, tužitelj je mogućnost dodatnog izjašnjenja iskoristio izlaganjem u ovome sporu.

9.4. Zaključkom Ministarstva unutarnjih poslova, Uprave za imigraciju, državljanstvo i strance, KLASA: UP/I-216-02/25-01/294, URBROJ: 511-01-204-25-2 od 16. listopada 2025. odbijen je zahtjev poslodavca za izuzeće službenih osoba tuženika VM, TM i ČM. Stoga je tužiteljev prigovor o propuštanju odlučivanja o zahtjevu za njihovo izuzeće očito neosnovan. Podredno, u pogledu poduzimanja službenih radnji nakon podnošenja zahtjeva za izuzeće službene osobe (članak 24., vezano uz članak 77. Zakona o općem upravnom postupku, „Narodne novine“, broj 47/09 i 110/21, u nastavku teksta: ZUP; relevantna je i razlika u odnosu na članak 43. prijašnjeg Zakona o općem upravnom postupku, „Narodne novine“, broj 53/91 i 103/96), u upravnom postupku općenito vrijedi sljedeće. Službena osoba čije je izuzeće zatraženo nije dužna odmah po podnošenju zahtjeva za izuzeće prekinuti rad na predmetu. Međutim, ako zahtjev za izuzeće bude usvojen, radnje koje je u međuvremenu poduzela službena osoba potrebno je poništiti. Podredno, čak i da u upravnom postupku nije uopće ili nije valjano odlučeno o zahtjevu za izuzeće, jesu li postojali razlozi za izuzeće može utvrditi i upravni sud, te bi, ako ti razlozi nisu postojali, tužbeni zahtjev svejedno trebalo odbiti (članak 116. stavak 2. Zakona o upravnim sporovima, „Narodne novine“, broj 36/24 i 39/26, u nastavku teksta: ZUS). No, Sud podsjeća da je ovdje o zahtjevu za izuzeće odlučeno prije donošenja osporavanog rješenja, pri čemu je Sud suglasan s razlozima iznesenima u zaključku Ministarstva unutarnjih poslova od 16. listopada 2025., koji razlozi su tužitelju poznati.

10. Nadalje, u odnosu na tužiteljev prigovor retroaktivne primjene članka 93. stavku 1. točki 8. Zakona o strancima, Sud naglašava sljedeće. Prema članku 90. stavcima 4. i 5. Ustava Republike Hrvatske, zakoni i drugi propisi državnih tijela i tijela koja imaju javne ovlasti ne mogu imati povratno djelovanje, dok iz posebno opravdanih razloga samo pojedine odredbe zakona mogu imati povratno djelovanje. Ovdje je sporno je li riječ o kvazi-retroaktivnosti, koja pretpostavlja postojeći pravni odnos koji je uspostavljen pod prijašnjim propisom i koji se nastavlja pod novim propisom. Za postojanje kvazi retroaktivnosti potrebno je, dakle, da bude uspostavljen pravni odnos koji je zahvaćen izmjenom propisa. Međutim, primijenjena odredba članka 93. stavka 1. točke 8. Zakona o strancima podrazumijeva prospektivnu primjenu prava, a ne neki od oblika retroaktivnosti. Naime, ta odredba štiti budući pravni poredak te je preventivnoga, a ne punitivnog karaktera. Utvrđivanje neprijavljenog rada i uvrštavanje poslodavca na Popis jest prošli događaj, dok biti na Popisu u vrijeme rješavanja upravne stvari znači tekuću pravnu situaciju koja i dalje traje, pa ovdje nema pravnog odnosa uspostavljenog prije stupanja na snagu izmjena i dopuna Zakona o strancima. U predmetnom slučaju riječ je o primjeni novog zakonskog uređenja na postojeće pravne odnose. Pritom je uvrštavanje poslodavca na Popis, koje evidentiranje i dalje traje, pravna pretpostavka za primjenu kasnije odredbe, a ne predmet naknadnog sankcioniranja. Nije riječ o novoj sankciji za prijašnji propust, nego o zakonskoj pretpostavci odnosno zapreci za priznavanje budućega prava (ovdje: za izdavanje dozvole za boravak i rad). Odlučna pravna činjenica nije događaj iz prošlosti, nego tekuće stanje evidencije koje postoji u trenutku donošenja rješenja. Takvim se rješenjem ne stavljaju izvan snage prijašnji pravni učinci. Upis na Popis nije jednokratni prošli događaj koji je konzumiran i dovršen, već je naprotiv riječ o kontinuiranoj javnopravnoj evidencijskoj situaciji. Sud stoga utvrđuje da primjena zakonskih odredaba koje su na snagu stupile 15. ožujka 2025. na činjenicu postojeće uvrštenosti na Popis, koja je posljedica inspekcijskog nadzora provedenog od 26. veljače 2025., nema pravna obilježja retroaktivne primjene propisa. U tom pogledu u prilog tužiteljevoj argumentaciji ne ide ni ustaljena upravno sudska praksa. K tomu, prihvaćanje tužiteljeve argumentacije značilo bi da su poslodavci koji su na Popis upisani prije 15. ožujka 2025. u povoljnijem položaju od onih koji su upisani nakon toga dana, premda su u identičnoj evidencijskoj situaciji. Uzgred, u odnosu na to da promjena pravnog režima nepovoljna za pojedine adresate pravnih normi ne znači ujedno i nedopušteno retroaktivno djelovanje, te u odnosu na kriterij dovršenosti pravnih situacija, Sud upućuje i na ustavnosudsku praksu (npr. odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-I-3024/2022 i dr. od 20. prosinca 2022.).

11. Što se tiče primjene slobodne ocjene predviđene člankom 93. stavkom 1. točkom 8. Zakona o strancima, Sud podsjeća da slobodna (diskrecijska) ocjena nadležnih javnopravnih tijela razumijeva oblik slabije vezanosti javnopravnog tijela pravnom normom, u okviru zakonom dane ovlasti i sukladno svrsi radi koje je ovlast dana (članak 5. stavak 2. ZUP-a), dok je upravnosudski nadzor zakonitosti pojedinačne odluke donesene primjenom slobodne ocjene ograničen na zakonitost takve odluke, granice ovlasti i svrhu radi koje je ovlast dana (članak 4. stavak 2. ZUS- a). U predmetnom je slučaju nedvojbeno da je slobodna ocjena primijenjena na temelju zakonske ovlasti i u granicama te ovlasti. Sporna je svrhovitost primjene slobodne ocjene. U tom je kontekstu na umu potrebno imati i vrlo izraženu zakonodavnu strogost pri provedbi politika suzbijanja neprijavljenog rada i javnih politika zakonitog rada državljana trećih zemalja za koju se odlučio Hrvatski sabor kao zakonodavac, u okviru svoje legislativne autonomije pri uređivanju društvenih odnosa (članak 1. stavak 3., članak 2. stavak 4. podst. 1., članak 71. i članak 81. podst. 2. Ustava Republike Hrvatske). Relevantna je i potreba dosljednosti postupanja u odnosu na poslodavce u usporedivoj situaciji, u svjetlu dosljednosti upravne prakse kao elementa načela dobrog upravljanja. Tužitelj nije pokazao da je tuženik u konkretnom slučaju na štetu tužitelja odstupio od ustaljene upravne prakse u odnosu na primjenu diskrecijske ovlasti iz članka 93. stavka 1. točke 8. Zakona o strancima, koja praksa izražava i stajalište javnopravnog tijela prema elementu svrhovitosti kod primjene slobodne ocjene u ovoj vrsti predmeta. S obzirom na dosad izneseno u ovoj točki obrazloženja presude, Sud ne nalazi da je odluka tuženika da ovdje odluči odbiti zahtjev poslodavca za izdavanje dozvole za boravak i rad za tužitelja očito nesukladna svrsi dotične diskrecijske ovlasti tuženika. Sud, pritom, utvrđuje da je tuženik u obrazloženju osporavanog rješenja propustio cjelovito se osvrnuti na s time povezane navode tužitelja iznesene u upravnom postupku. Međutim, spomenuti procesni nedostatak ne čini osporavano rješenje nužno nezakonitim, već je u svakome konkretnom slučaju potrebno utvrditi utjecaj odnosne postupovne povrede na rješavanje upravne stvari. Naime, odredbom članka 116. stavka 2. ZUS-a propisano je, između ostalog, da će sud odbiti tužbeni zahtjev kao neosnovan i kada utvrdi da je u postupku koji je prethodio donošenju pojedinačne odluke bilo nedostataka, ali oni nisu utjecali na rješavanje predmeta postupka. Odluka o upravnoj stvari sadržana je u izreci rješenja (čl. 98. st. 3. ZUP-a). Zbog toga bi ponovno vođenje postupka samo radi dopune obrazloženja osporavanog rješenja u stvari u kojoj sud nedvojbeno utvrdi da je izreka rješenja zakonita, bilo nesvrhovito te protivno načelima učinkovitosti i ekonomičnosti, što je i ratio odredbe članka 116. stavka 2. ZUS-a, koja odredba obvezuje sud da u takvoj situaciji tužbeni zahtjev odbije.

12. Naposljetku, tužitelj osporavanim rješenjem nije protjeran iz Republike Hrvatske, niti mu je određena zabrana ulaska u EGP, već je u odnosu na njega doneseno rješenje o povratku iz članka 184. Zakona o strancima, kao jedna od mjera propisanih za osiguranje povratka, uz rok za dragovoljni odlazak. Tužitelj može ponovno regulirati svoj boravak u Republici Hrvatskoj, pod za to propisanim pretpostavkama. Tužitelj ne upire na okolnosti koje bi utjecale na ostvarivanje njegova ustavnog i konvencijskog prava na poštovanje privatnog i obiteljskog života, niti te okolnosti proizlaze iz spisa predmeta upravnog postupka, pa sud nije dodatno razmatrao primjenu s time propisanih kriterija u konkretnom slučaju. Na koncu, tužitelj ne uživa zaštitu koja pripada državljanima trećih zemalja s dugotrajnim boravištem, u skladu s odredbama Zakona o strancima i drugih propisa kojima je u hrvatsko zakonodavstvo transponirana Direktiva Vijeća 2003/109/EZ od 25. studenoga 2003. o statusu državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravištem (SL L 16, 23. 1. 2004.).

13. Uzevši u obzir navedeno, osporavana odluka tuženika ocjenjuje se zakonitom. Trebalo je stoga, na temelju članka 116. stavka 2. ZUS-a, vezano uz članke 144. i 147. toga Zakona, tužbeni zahtjev odbiti kao neosnovan.

U Rijeci 3. lipnja 2026.

S u d a c

dr. sc. Alen Rajko

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda u tri primjerka, u roku od 15 dana od dana primitka prijepisa ove presude.

Dostaviti:

- Odvjetniku Toniju Primorcu, Rijeka, Prolaz Marije Krucifikse Kozulić 2/III

- Ministarstvu unutarnjih poslova, Policijskoj upravi primorsko-goranskoj,

Sektoru za imigraciju, državljanstvo i upravne poslove, Rijeka, Žrtava fašizma 3