REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

Erazma Barčića 5

51000 Rijeka

Poslovni broj: Us I-1143/2025-8

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Rijeci, po sutkinji Dubravki Zec, uz sudjelovanje zapisničarke Snježane Vukašinović, u upravnom sporu tužitelja ŠULOG d.o.o., OIB: 61847735367, Donja Bistra (Bistra), Krapinska ulica 12, koje zastupa opunomoćenik Ivan Dragičević, odvjetnik u Zagrebu, Braće Domany 4, protiv tuženika Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i ribarstva, OIB: 76767369197, Zagreb, Ulica grada Vukovara 78, radi isplate potpore, 28. svibnja 2026.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev radi poništenja rješenja Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i ribarstva KLASA: UP/II-034-08/25-01/16, URBROJ: 525-14/111-25-4 od 30. travnja 2025.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova spora.

Obrazloženje

1. Tužitelj je podnio tužbu protiv rješenja Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i ribarstva KLASA: UP/II-034-08/25-01/16, URBROJ: 525-14/111-25-4 od 30. travnja 2025. kojim je odbijena žalba ovdje tužitelja izjavljena protiv Odluke o odbijaju zahtjeva za isplatu potpore ID: 1960597 Agencije za plaćanja u poljoprivredi, ribarstvu i ruralnom razvoju KLASA: 950-05/24-76-01/0175, URBROJ: 343-2120/01-24-002 od 25. studenog 2024.

2. Tužitelj u tužbi potvrđuje da se njegov zahtjev temeljio na polici osiguranja br. [broj police osiguranja], sklopljenoj 22. veljače 2023. s društvom Croatia osiguranje d.d. kojom je osigurana proizvodnja kulture "indijanska banana". Navodi da je predmetnu policu sklopio na temelju tada važećeg Pravilnika o provedbi mjera Programa ruralnog razvoja Republike Hrvatske za razdoblje 2014. -2020. ("Narodne novine" broj: 91/2019, 37/2020, 31/2021 i 134/2021), koji je bio na snazi u trenutku sklapanja predmetnog ugovora o osiguranju. Na temelju tog pravilnika tužitelj je prethodnih godina u više navrata ostvarivao pravo na potporu za istu vrstu proizvodnje, pod istim uvjetima. Nastavno navodi kako je u međuvremenu stupio na snagu novi Pravilnik o provedbi intervencije 76.01. "Osiguranje poljoprivredne proizvodnje" iz Strateškog plana Zajedničke poljoprivredne politike Republike Hrvatske 2023. -2027. ("Narodne novine" broj: 38/2023, 83/2023 i 32/2024) koji u svom Prilogu III. taksativno navodi poljoprivredne kulture koje su prihvatljive za sufinanciranje. Kako kultura "indijanska banana" nije uvrštena na taj popis, tuženik je osporenim rješenjem zauzeo pravno stajalište prema kojem gore navedena polica osiguranja ne ispunjava uvjet prihvatljivosti i sukladno tome potvrdio odluku prvostupanjskog tijela kojom je zahtjev za potporu odbijen.

2.1. Tužitelj prvenstveno ističe da je osporeno rješenje doneseno uz povredu temeljnih načela pravne sigurnosti, legitimnog očekivanja i razmjernosti, a sve u okviru pogrešne primjene materijalnog prava i uz neadekvatno obrazloženje zbog sljedećih činjenica: predmetna polica osiguranja sklopljena je u veljači 2023. godine prema tada važećem pravilniku koji nije sadržavao ograničenje u pogledu kulture "indijanska banana"; tužitelj je sklopio osiguranje, prikupio relevantnu dokumentaciju i podnio zahtjev za potporu računajući na kontinuitet upravne prakse u priznavanju potpore pa mu je stoga povrijeđeno načelo legitimnog očekivanja; unatoč tome što novi pravilnik izričito ne propisuje stavljanje izvan snage ranijeg pravilnika, upravno tijelo zanemaruje tu činjenicu i formalistički tumači odredbe novog pravilnika pa time vrijeđa načelo pravne sigurnosti; tuženik i druga tijela diskriminatorno postupaju prema tužitelju jer bez jasnog razloga postupaju drukčije prema n jemu nego prema poljoprivrednicima koji uzgajaju ostale kulture za koje je predviđeno sufinanciranje čime vrijeđaju načela jednakog postupanja i razmjernosti; tuženik tužitelju bez pravne osnove uskraćuje pravo na sufinanciranje, iako ne dovodi u pitanje ugovorne obveze između tužitelja i gore navedenog osiguravajućeg društva, čime vrijeđa načelo razmjernosti i obvezu pravilnog utvrđivanja činjeničnog stanja; mehanička primjena novog pravilnika koji nije imao nikakve prijelazne odredbe niti je unaprijed objavljen u trenutku sklapanja ugovora o osiguranju uskratilo je tužitelju mogućnost pravodobne prilagodbe; povrijeđen je čl. 47. Zakona o općem upravnom postupku koji nalaže da službena osoba ili u ovom slučaju upravno tijelo mora utvrditi sve odlučne činjenice i okolnosti i sukladno tome dati valjano pravno obrazloženje za svoju odluku.

2.2. Naglašava da je takav pristup suprotan ustaljenoj praksi Europskog suda za ljudska prava pozivajući se na stavak 31. odluke Compania Naviera S.A. i drugi protiv Belgije, stavak 79. odluke Belane Nagy protiv Mađarske (VV), stavke 45.-46. odluke Zeibek protiv Grčke te stavke 38. -46. odluke Đ i Dječji vrtić Pčelice protiv Hrvatske.

3. Slijedom navedenog, tužitelj predlaže sudu donošenje presude kojom će poništiti osporeno rješenje te sam riješit stvar ili podredno poništi rješenje i predmet vratiti na ponovno odlučivanje.

4. Tuženik u odgovoru na tužbu ostaje kod svih navoda iz obrazloženja osporenog rješenja. U odnosu na preostale navode iz tužbe tuženik ističe kako postupak dodjele potpore započinje objavom natječaja, a ne sklapanjem police osiguranja te da se tužitelj prijavio na natječaj koji se provodi prema Pravilniku o provedbi intervencije 76.01. “Osiguranje poljoprivredne proizvodnje” iz Strateškog plana zajedničke poljoprivredne politike Republike Hrvatske 2023. – 2027. ("Narodne novine" broj 38/2023, dalje: Pravilnik 76.01 SPZPPRH 2023.-2027.) koji je bio važeći u trenutku objave natječaja. Nadalje, Pravilnik 76.01 SPZPPRH 2023. -2027. jasno propisuje uvjete prihvatljivosti police osiguranja, uključujući taksativno navedene kulture u Prilogu III., pri čemu kultura „indijanska banana“ nije među njima. U vezi navoda tužitelja da je policu osiguranja sklopio na temelju "ranije" važećeg Pravilnika o provedbi mjera Programa ruralnog razvoja Republike Hrvatske za razdoblje 2014. – 2020. ("Narodne novine" broj: 91/2019 i dr., u daljnjem tekstu: Pravilnik PRRRH 2014. - 2020.), a u vrijeme kada "novi" pravilnik, odnosno Pravilnik 76.01 SPZPPRH 2023. - 2027., još nije bio donesen, tuženik ističe da se polica osiguranja sklapa isključivo na temelju i u skladu s pozitivnim propisima kojima se uređuje područje osiguranja, a ne prema podzakonskim propisima tuženika. Pravilnik, bio "stari" ili "novi", u svakom slučaju ne uređuje samo sklapanje polica, već isključivo dodjelu potpore na natječaju za police koje zadovoljavaju uvjete prihvatljivosti propisane pravilnikom važećim u vrijeme objave natječaja, a na korisniku jest dispozicija hoće li se javiti na natječaj i time prihvatiti i njegove uvjete. U odnosu na navode tužitelja kako "novi" pravilnik nije sadržavao prijelazne i završne odredbe u vezi već prethodno započetih postupaka, tuženik ističe kako se ne radi o "novom" pravilniku kojim se mijenja ili stavlja izvan snage Pravilnik PRRRH 2014.-2020. na temelju kojeg je tužitelj u prethodnom programskom razdoblju ostvarivao potporu za osiguranje iste poljoprivrednu proizvodnju, nego o posebno donesenom Pravilniku 76.01 SPZPPRH 2023. -2027. u novom programskom razdoblju. Naime, kako je vidljivo iz gore navedenih podzakonskih propisa, Pravilnik PRRRH 2014.- 2020. donesen je na temelju čl. 19. st. 1. Zakona o poljoprivredi ("Narodne novine" broj 118/18), kojom odredbom se propisuje provedba mjera ruralnog razvoja, dok je Pravilnik 76.01 SPZPPRH 2023.- 2027. donesen na temelju čl. 8.a st. 23. Zakona o poljoprivredi ("Narodne novine" broj: 118/18, 42/20, 127/20, 52/21 i 152/22), kojom odredbom se propisuje provedba intervencija iz Strateškog plana, pa u potonjem podzakonskom propisu nisu potrebne prijelazne odredbe za ranije započete postupke, jer se isti odnosi isključivo na novo programsko razdoblje i nove natječaje. Ujedno, tužitelj činom sklapanja police osiguranja prije objave Pravilnika 76.01 SPZPPRH 2023.-2027. nije bio sam po sebi, automatizmom, uključen u postupak dodjele potpore započet prema Pravilniku PRRRH 2014.-2020., nego je tužitelj, kao i ranijih godina, sklapanjem police osiguranja isključivo za svoje potrebe i za svoj račun osigurao svoju poljoprivrednu proizvodnju, pri čemu je u prethodno okončanom programskom razdoblju za takvu poljoprivrednu proizvodnju mogao prijavom na tada otvorene natječaje objavljene na temelju Pravilnika PRRRH 2014.-2020. ostvariti dodjelu javne potpore za subvencioniranje premije osiguranja, sve pod pretpostavkom da tužiteljev zahtjev za isplatu potpore udovoljava tada važećim natječajem i pravilnikom predviđene uvjete za ostvarenje javne potpore. Međutim, za razdoblje provedbe Strateškog plana Pravilnik 76.01 SPZPPRH 2023.-2027. ne predviđa javnu potporu za subvencioniranje premije osiguranja poljoprivredne proizvodnje kulture "indijanska banana", a što je osnovni razlog odbijanja zahtjeva za isplatu potpore tužitelja. Također, tuženik navodi da tužitelj iznosi pravno neutemeljene tvrdnje o retroaktivnosti primjene propisa i diskriminacije u odnosu na druge dionike natječajnih postupaka. Slijedom navedenog, predloženo je donošenje presude kojom se odbija tužbeni zahtjev.

5. U podnesku od 30. travnja 2026. tužitelj ističe da prihvatljivi trošak sklapanja police osiguranja prema samoj naravi ove intervencije nužno nastaje prije objave natječaja i prije no što korisnik uopće može znati koji će uvjeti prihvatljivosti biti primijenjeni jer se i prethodna i aktualna mjera temelje na načelu dodjele potpora za trošak koji je već nastao, a taj trošak jest premija osiguranja za tekuću godinu pa prema tome korisnici moraju sklopiti police osiguranja na početku poljoprivredne sezone i to znatno prije nego što je natječaj raspisan, a kamoli zaključen. Upravo je to, kako navodi i sam tuženik u svojoj argumentaciji, bila ustaljena praksa prethodnih godina za koje tužitelju nije bila sporna prihvatljivost police za kulturu indijanske banane. U takvim okolnostima tvrdnja da korisnik slobodno bira hoće li se javiti na natječaj i prihvatiti njegove uvjete predstavlja normativnu fikciju koja ne odražava stvarni položaj korisnika koji je policu osiguranja sklopio u trenutku kada nije mogao znati koji će uvjeti biti primijenjeni. Nadalje, tužitelj osporava pravilnost tvrdnje tuženika da se Pravilnik 76.01 SPZPPRH 2023.–2027. ne može smatrati „novim" pravilnikom kojim se mijenja ili stavlja izvan snage Pravilnik PRRRH 2014. –2020., nego posebno donesenim pravilnikom u novom programskom razdoblju, zbog čega prijelazne odredbe, prema stavu tuženika, nisu ni bile potrebne. Ovakva argumentacija počiva na formalnoj distinkciji između dvaju programskih razdoblja, ali zanemaruje njezine materijalne učinke na korisnike. S gledišta korisnika, a načelo legitimnih očekivanja upravo se promatra iz perspektive razumnog i savjesnog korisnika, nije od presudnog značaja to što je novi pravilnik donesen na temelju drugog zakonskog ovlaštenja. Ono što jest pravno relevantno jest to da je predmetna intervencija sadržajno istovrsna mjeri koja je tužitelju u prethodnim godinama bila dostupna pod jednakim ili bitno sličnim uvjetima, da je tužitelj na temelju te ustaljene prakse ekonomski planirao svoju proizvodnju i osiguranje, te da ga je promjena uvjeta zahvatila retroaktivno, dakle u trenutku kada je već bio sklopio policu osiguranja čiji je trošak zauvijek nastao. Upravo u ovakvim situacijama, kada je normativna promjena zahvatila korisnike koji su već poduzeli sve korake u skladu s tada važećim pravnim okvirom, međunarodni i europski standardi zaštite legitimnih očekivanja zahtijevaju ili primjenu prijelaznih odredbi ili barem adekvatno obrazloženje razloga zbog kojih zaštita prethodno stečenih interesa u konkretnom slučaju nije moguća. Tužitelj ponovno ističe da je mu je u više navrata bila dodijeljena potpora za isti predmet osiguranja – kulturu indijanska banana – čime su javna tijela vlastitim postupanjem stvorila osnovu za formiranje legitimnog očekivanja u smislu sudske prakse Europskog suda za ljudska prava. Prema ustaljenoj praksi tog suda, legitimno očekivanje nije samo pravni pojam koji se tiče formalnog prava na određenu korist, nego se ono može zasnivati i na dostatno ustaljenoj administrativnoj praksi tijela vlasti koja kod razumnog pojedinca stvara uvjerenje o kontinuitetu postojeće pravne situacije. U ovom predmetu takva je praksa neosporno postojala: tužitelju je u više navrata bila dodijeljena potporu za identičnu vrstu osiguranja, nikada nije bio upozoren da ta vrsta osiguranja neće biti prihvatljiva u narednom programskom razdoblju, a novi pravilnik nije sadržavao nikakvu prijelaznu odredbu koja bi mu omogućila pravovremenu prilagodbu. Također tužitelj tvrdi i dalje da primjena novog pravilnika na policu osiguranja koja je sklopljena u trenutku kada taj pravilnik nije bio na snazi, a na temelju koje je tužiteljev zahtjev za potporu odbijen isključivo zbog toga što kultura indijanska banana nije navedena u Prilogu III., ima neprihvatljiv retroaktivni učinak na tužiteljeva imovinska prava i legitimna očekivanja. Konačno, tužitelj ostaje pri navodima o povredi načela jednakog postupanja i zabrane diskriminacije u odnosu na korisnike čije su kulture uvrštene u Prilog III. novog Pravilnika. Tuženik u odgovoru na tužbu nije ponudio nikakvo objektivno i razumno opravdanje za razlikovanje između kultura koje su na popisu prihvatljivih i onih koje nisu, a posebice nije obrazložio po kojim je kriterijima kultura indijanska banana isključena, dok primjerice duhan ostaje na popisu prihvatljivih kultura.

6. Sud je u tijeku spora održao raspravu na ročištu održanom 13. svibnja 2026. u odsutnosti uredno pozvanih stranaka u skladu s odredbom čl. 89. st. 4. u svezi s čl. 91. st. 3. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine" broj: 36/24, 39/26, dalje: ZUS), čime se smatra da je strankama dana mogućnost izjasniti se o svim činjeničnim i pravnim pitanjima koja su predmet ovog spora.

7. U cilju ocjene zakonitosti osporenog rješenja tuženika sud je u tijeku spora izvršio uvid u dokumentaciju koja prileži spisu predmeta upravnog postupka i ovog spora.

8. Na temelju razmatranja svih spornih pitanja, sud je utvrdio da tužbeni zahtjev nije osnovan.

9. Pri tome sud u cijelosti prihvaća jasne i argumentirane razloge koje obrazlaže tuženik u osporenom rješenju odnosno u ranije citiranom odgovoru na tužbu u ovom sporu te se stoga tužitelj upućuje na ista radi izbjegavanja nepotrebnog ponavljanja.

10. Tome valja dodati kako u konkretnom slučaju u trenutku sklapanja police osiguranja 22. veljače 2023. tužitelj nije imao legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost uvjeta natječaja za dodjelu potpore za financiranje troškova osiguranja. Činjenica koju tužitelj tvrdi, ali ne dokazuje, da je prethodnih godina u više navrata ostvarivao pravo na potporu za istu vrstu proizvodnje, pod istim uvjetima na temelju Pravilnika o provedbi mjera Programa ruralnog razvoja Republike Hrvatske za razdoblje 2014. - 2020. ("Narodne novine" broj: 91/19, 37/20, 31/21, 134/21, 10/23, 56/23, 40/25) ne utječe na navedeni zaključak suda. Naime, vjerovanje da će Pravilnik koji je na snazi biti i dalje na snazi u slučaju raspisivanja natječaja u tekućoj godini, ne može se smatrati oblikom legitimnog očekivanja u smislu čl. 1. Protokola br. 1. uz Konvenciju. Pored toga naglašava se da samo sudjelovanje u javnom natječaju (pa čak i u slučaju važenja Pravilnika o provedbi mjera Programa ruralnog razvoja Republike Hrvatske za razdoblje 2014. - 2020. ("Narodne novine" broj: 91/19, 37/20, 31/21, 134/21, 10/23, 56/23, 40/25) ne stvara legitimno očekivanje da će se postupak okončati usvajanjem korisnikovog zahtjeva za isplatu potpore.

11. Nadalje valja dodati kako sud u konkretnom predmetu ne nalazi primjenjivima stajališta izražena u odlukama Europskog suda za ljudska prava na koje se poziva tužitelj. Naime, u presudi Pressos Compania Naviera S.A. i ostali protiv Belgije od 20. studenoga 1995. Europski sud razradio je pojam "legitimnog očekivanja" u kontekstu čl. 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju. U tom je predmetu riječ o šteti koja je bila uzrokovana sudarom brodova zbog nemara belgijskih piljara za koje prema belgijskom pravu odgovara država. Prema domaćem belgijskom odštetnom pravu, takvi zahtjevi važe od trenutka štetnog događaja. Europski je sud kvalificirao tužbene zahtjeve podnositelja kao 'potraživanja' koja potpadaju pod zaštitu čl. 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju. Nakon toga je spomenuo da su, na temelju niza odluka belgijskog Kasacijskog suda, podnositelji mogli tvrditi da imaju "legitimno očekivanje" da će se o njihovim tužbenim zahtjevima koji proizlaze iz spomenute nezgode odluč ivati u skladu s općim odštetnim pravom.

12. U konkretnom pak slučaju u trenutku sklapanja police osiguranja u veljači 2023. tužitelj nije mogao imao legitimno očekivanje da će natječaj na osnovu kojeg je, prema navodima tužitelja, isti ostvarivao pravo na potporu za osiguranje iste poljoprivredne proizvodnje, biti raspisan i tekuće godine i da će uvjeti u slučaju raspisivanja biti identični prijašnjima. Pri tome se naglašava da u konkretnom slučaju nema retroaktivne primjene propisa jer je Natječaj za provedbu intervencije 76.01. osiguranje poljoprivredne proizvodnje iz Strateškog plana Zajedničke poljoprivredne politike Republike Hrvatske 2023-2027 od 21. kolovoza 2023. i njegovim prvim izmjenama od 25. listopada 2024. objavljen sukladno tada važećem Pravilniku.

13. Nadalje, tužitelj se poziva i na presudu Béláné Nagy protiv Mađarske od 13. prosinca 2016. iz koje proizlazi da ako je nekom korisniku odlukom priznato pravo na invalidsku mirovinu, korisnik je stekao "postojeće vlasništvo" u smislu čl. 1. Protokola br. 1. uz Konvenciju. Na temelju te odluke korisnik je imao i "legitimno očekivanje" da će nastaviti primati invalidsku mirovinu ukoliko je radna sposobnost i dalje smanjena u određenom stupnju. Nadalje, „legitimno očekivanje“ preraslo je u pravo vlasništva u smislu čl. 1. Protokola br. 1. uz Konvenciju. Dakle, za priznavanje "vlasništva" koje se sastoji od "legitimnog očekivanja", podnositelj zahtjeva mora moći tvrditi da ima pravo koje predstavlja dostatno utvrđen materijalni vlasnički interes prema nacionalnom pravu, a u konkretnom slučaju za predmetno sud ne nalazi elemenata iz razloga istaknutih u prethodnim odlomcima. Ističe se k tome da je u predmetu Béláné Nagy protiv Mađarske veliko vijeće Europskog suda potvrdilo da legitimno očekivanje mora biti konkretnije prirode od puke nade i temeljiti se na zakonskoj odredbi ili pravnom aktu kao što je sudska odluka.

14. Zaključno, sud ne nalazi diskriminacijskog postupanja države da u okviru svoje diskrecijske ovlasti odluči o uvjetima prihvatljivosti police osiguranja vezano za proizvodnju taksativno navedenih kultura u Prilogu III Pravilnika o provedbi intervencije 76.01. "Osiguranje poljoprivredne proizvodnje" iz Strateškog plana zajedničke poljoprivredne politike Republike Hrvatske 2023. - 2027. ("Narodne novine" broj: 38/23, 83/23, 32/24, 140/24, 152/24, 40/25). Ukoliko pak tužitelj smatra da takvo rješenje nije prihvatljivo, te da nije u skladu s mjerodavnim odredbama Ustava Republike Hrvatske, ima mogućnost pokretanja postupka ocjene suglasnosti takvog propisa s Ustavom Republike Hrvatske sukladno odredbi čl. 38. st. 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ("Narodne novine" broj: 49/02), koji propisuje da svaka fizička i pravna osoba ima pravo predložiti pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom i ocjenu suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom.

15. Slijedom svega navedenog, osporena odluka tuženika ocjenjuje se zakonitom te je na temelju odredbe čl. 116. st. 1. ZUS-a tužbeni zahtjev valjalo odbiti kao neosnovan kao pod toč. I. izreke ove presude.

16. Odluka o trošku iz točke II. izreke ove presude temelji na odredbi čl. 147. st. 1. ZUS-a prema kojoj stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora.

U Rijeci 28. svibnja 2026.

Sutkinja

Dubravka Zec

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u roku od 15 dana od dana dostave presude.

Dostaviti:

- opunomoćeniku Ivanu Dragičeviću, odvjetniku u Zagrebu, Braće Domany 4

- Ministarstvu poljoprivrede, šumarstva i ribarstva, Zagreb, Ulica grada Vukovara