REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

[adresa] Š 5

Poslovni broj: Us I-2356/2025-27

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Rijeci, po sucu dr. sc. Alenu Rajku, uz sudjelovanje zapisničarke Đeni Broznić, u upravnom sporu koji je pokrenuo tužitelj Jadran d.d. za hotelijerstvo i turizam (OIB: 56994999963), Crikvenica, Bana Jelačića 16, kojeg zastupa opunomoćenik Arsen Stipinović (OIB: [osobni identifikacijski broj]), odvjetnik u Zajedničkom odvjetničkom uredu Arsen Stipinović i Dušan Miočić, u Rijeci, Prolaz Marije K. Kozulić 2, protiv tuženika Državnog inspektorata (OIB: 33706439962), Područnog ureda Rijeka, Službe za nadzor radnih odnosa, u Rijeci, Lošinjska ulica 16, radi inspekcijskog nadzora u području radnih odnosa, 27. svibnja 2026.,

p r e s u d i o  j e

Odbija se tužbeni zahtjev radi poništenja rješenja Državnog inspektorata, Područnog ureda Rijeka, Službe za nadzor radnih odnosa, KLASA: UP/I-116-02/25- 01/483, URBROJ: 443-02-02-08-25-1 od 21. listopada 2025., te radi naknade troškova ovoga upravnog spora.

Obrazloženje

1. Izreka rješenja tuženika, KLASA: UP/I-116-02/25-01/483, URBROJ: 443-02- 02-08-25-1 od 21. listopada 2025., glasi:

„1. Nalaže se poslodavcu JADRAN, dioničko društvo za hotelijerstvo i turizam, Crikvenica, Bana Jelačića 16, OIB: 56994999963, MBS: [matični broj subjekta], (dalje u tekstu: poslodavac), da Hrvatskom zavodu za mirovinsko osiguranje za radnicu: ŠĆU, rođena **.**.2001. godine, OIB: [osobni identifikacijski broj], prebivalište 29 [adresa], Ukrajina, državljanka Rumunjske, nositeljica putovnice Rumunjske broj 064956972 izdana od BUCURESTI dana 31.01.2024. godine vrijedeća do 31.01.2034. godine podnese prijavu na obvezno mirovinsko osiguranje, na puno radno vrijeme, počevši od dana 22. 06. 2025. godine koji je zapisnikom KLASA: 116-01/25-02/1489, URBROJ: 443-02-02-11-25-1, od 31. 07. 2025. godine, zapisnikom KLASA: 116- 01/25-02/1489, URBROJ: 443-02-02-08-25-6, od 23. 09. 2025. godine, i zapisnikom KLASA: 11601/25-02/1489, URBROJ: 443-02-02-11-08-8, od 13. 10. 2025. godine, nedvojbeno utvrđen kao početak rada za poslodavca

2. Nalaže se poslodavcu da uplati iznos od 2.650,00 EURA za svakog neprijavljenog radnika iz točke 1. ovog rješenja, odnosno ukupni iznos od 2.650,00 EURA u korist Državnog proračuna Republike Hrvatske na broj IBAN [broj bankovnog računa], s pozivom na broj: HR64 7129-50709-75050-00483 3. Utvrđuje se da je radnica ŠĆU I, rođena **.**.2001. godine, državljanka Rumunjske, broj putovnice Rumunjske 064956972, prijavljena na obvezno mirovinsko osiguranje u državi članici Europske unije, državama Europskog gospodarskog prostora (Island, Lihtenštajn i Norveška) i švicarske Konfederacije, kod inozemnog poslodavca sa sjedištem u EU, počev od dana 22.06.2025. godine, te se točka ovog rješenja neće izvršiti.

4. Poslodavac je nalog iz točke 2. ovog rješenja dužan izvršiti u roku od tri dana od dana dostave rješenja

5. Ukoliko poslodavac u roku iz točke 4. ovog rješenja ne izvrši nalog iz točke 2. ovog rješenja, provest će se ovrha radi naplate novčanog iznosa od 2.650,00 EURA.“

2. Tužitelj osporava zakonitost dijela tuženikove odluke i predlaže da Sud poništi točke 2., 4. i 5. osporavanog tuženikova rješenje. Traži i naknadu troškova spora, u ukupnom iznosu od 5.000,00 eura (PDV uključen). Tužitelj iznosi, u bitnome, sljedeće. Iz točaka 1. i 3. osporavanog rješenja proizlazi da se ovdje ne radi o neprijavljenom radu, pri čemu je tužiteljica bila obuhvaćena inozemnim socijalnim osiguranjem za razdoblje od 22. lipnja 2025. do 15. rujna 2025. godine. S time u vezi, poziva se na Uredba (EZ) broj 883/2024 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. i Uredba (EZ) broj 987/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. rujna 2009. Podredno, ugovor o pružanju usluge ustupanja radnika sklopljen između tužitelja i društva Jular s.r.o. Prag (Češka) predstavlja valjanu pravnu osnovu za rad spomenute radnice, a tužitelj nije imao nikakvih razloga posumnjati da to potonje društvo nije upisano u evidenciju nadležnog ministarstva, niti je bila zakonska obveza tužitelja to provjeravati.

3. Tuženik u odgovoru na tužbu ostaje kod navoda osporavanog rješenja i predlaže da Sud odbije tužbeni zahtjev. Tuženik navodi, u bitnome, sljedeće. Tužitelj pogrešno tumači zakonske definicije neprijavljenog rada u užem i u širem smislu. Upravne mjere iz članka 7. Zakona o suzbijanju neprijavljenog rada odnose se na slučajeve obavljanja rada koji s obzirom na narav i vrstu rada i ovlasti poslodavca ima obilježje radnog odnosa, ali se obavlja bez prethodne prijave radnika na obvezno mirovinsko osiguranje. Propisano je i da se neće donositi rješenje o priznavanju svojstva osiguranika za razdoblje u kojem je radnik već prijavljen na obvezno mirovinsko osiguranje, pa je i točkom 3. osporavanog rješenjem određeno da se točka 1. toga rješenja neće izvršiti. Agencije za privremeno zapošljavanje upisuju se u javno dostupnu Knjigu evidencija agencija za privremeno zapošljavanje, pa je u tom pogledu tužitelj bio dužan uložiti pažnju dobrog gospodarstvenika.

4. Izvanraspravnim rješenjem od 27. siječnja 2026. odbijen je prijedlog tužitelja za određivanje odgodnog učinka tužbe u ovome sporu, zbog razloga iznesenih u tom rješenju. Do objave ove presude Sud nije zaprimio drugostupanjsko rješenje povodom tužiteljeve žalbe izjavljene protiv rješenja od 27. siječnja 2026. godine.

5. Izvanraspravnim rješenjem od 3. ožujka 2026. odbijen je prijedlog tužitelja za izdavanje privremene mjere brisanja tužitelja s Popisa poslodavaca kod kojih je tijekom inspekcijskog pregleda zapisnikom utvrđeno postojanje neprijavljenog rada, zbog razloga iznesenih u tom rješenju. Do objave ove presude Sud nije zaprimio drugostupanjsko rješenje povodom tužiteljeve žalbe izjavljene protiv rješenja od 3. ožujka 2026. godine.

6. Sud je izveo dokaze čitanjem dokumentacije koja se nalazi u spisu predmeta upravnog postupka u kojem je doneseno osporavano rješenje i u spisu ovog upravnog spora. Raspravnim rješenjem odbijen je prijedlog tužitelja za saslušanje svjedokinje IĆU, zbog razloga iznesenih u tom rješenju, kao i razloga koji proizlaze iz nastavka ovog obrazloženja. Sud je na raspravi prihvatio prijedlog tužitelja za saslušanje službene osobe – više inspektorice rada ŽĆU, ali je tužitelj potom povukao taj prijedlog, pa navedeni dokaz nije izveden.

7. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je, nakon rasprave provedene 6. svibnja 2026. u odsutnosti uredno pozvanog tuženika, utvrdio da tužbeni zahtjev nije osnovan.

8. U obrazloženju osporavanog rješenja i u odgovoru tuženika na tužbu citirane su mjerodavne odredbe Zakona o suzbijanju neprijavljenog rada („Narodne novine“, broj 151/22), Zakona o Državnom inspektoratu („Narodne novine“, broj 115/18 i 117/21) i Zakona o radu („Narodne novine“, broj 93/14, 127/17, 98/19,151/22 i 64/23). Te su odredbe tužitelju, stoga, poznate.

9. Nesporno je među strankama da je rumunjska državljanka KĆU (ujedno građanka Europske unije) na radu kod tužitelja zatečena u razdoblju u kojem je bila prijavljena na obvezno mirovinsko osiguranje u drugoj državi članici Europske unije. Između stranaka sporno je pravno pitanje isključuje li ta činjenica primjenu upravne mjere iz članka 7. stavka 2. Zakona o suzbijanju neprijavljenog rada.

9.1. Prema članku 7. stavku 2. Zakona o suzbijanju neprijavljenog rada, nadležni inspektor će u roku od osam dana od dana utvrđenja postojanja neprijavljenog rada iz članka 3. stavka 2. točke 1. toga Zakona rješenjem naložiti poslodavcu podnošenje prijave na obvezno mirovinsko osiguranje počevši od dana koji je zapisnikom utvrđen kao početak rada radnika odnosno koji je u skladu s člankom 6. toga Zakona pretpostavljeni dan početka rada i uplatu iznosa od 2.650,00 eura za svakog neprijavljenog radnika u korist državnog proračuna Republike Hrvatske, sukladno naputku o načinu uplaćivanja prihoda proračuna, obveznih doprinosa te prihoda za financiranje drugih javnih potreba.

9.2. Povezano s time, članak 3. stavak 2. točka 1. Zakona o suzbijanju neprijavljenog rada glasi:

„Neprijavljeni rad u užem smislu je rad koji s obzirom na narav i vrstu rada i ovlasti poslodavca ima obilježje radnog odnosa, a nije zakonito ugovoren ili nema valjanu pravnu osnovu odnosno za koji nije uspostavljena odgovarajuća prijava na obvezna osiguranja u skladu s posebnim propisima te u smislu ovoga Zakona obuhvaća sljedeće pojavne oblike:

1. obavljanje rada bez prijave na obvezno mirovinsko osiguranje prije početka rada, s prvim danom početka rada odnosno na odgovarajuće radno vrijeme (…)“

9.3. Svrha uplate iz članka 7. stavka 2. Zakona o suzbijanju neprijavljenog rada nije nadomjestiti konkretno osiguranje, nego suzbiti neprijavljeni rad kao pojavu. Posrijedi je odredba preventivnog (odvraćajućeg) karaktera. To je vidljivo, između ostalog, iz odredbe da se iznos uplaćuje u državni proračun, a ne u korist Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje, niti sâmog radnika, niti je riječ o novčanoj kazni u prekršajnom postupku, te da se iznos navedene upravne mjere kumulira s obvezama doprinosa (članak 10. navedenog Zakona) i da se ne smanjuje za iznos koji bi inače bio plaćen kao doprinos. Zakonodavac je iznos uplate fiksirao kao paušal, bez veze s konkretnim iznosom doprinosa koji bi trebali biti plaćeni. Pretpostavka za primjenu članka 7. stavka 2. Zakona o suzbijanju neprijavljenog rada jest utvrđenje neprijavljenog rada kod konkretnog poslodavca (ovdje: kod tužitelja), a ne opći izostanak osiguranja radnika. Odlučno da je rad obavljen neprijavljeno u smislu Zakona o suzbijanju neprijavljenoga rada. Podnošenje prijave na obvezno mirovinsko osiguranje jest popravna mjera usmjerena na integraciju radnika u sustav socijalnog osiguranja, dok je obveza uplate iznosa od 2.650,00 eura u državni proračun autonomna (sui generis) upravna mjera. Ove dvije mjere Zakon tretira kao kumulativne, ali ne i kao funkcionalno zavisne jedne od druge. Iznos uplate nije naknada za doprinose koji nisu plaćeni. To je posebna proračunska obveza vezana uz samu činjenicu utvrđenja neprijavljenog rada kod konkretnog poslodavca — neovisno o tome je li radnik osiguran ili nije. Istodobna inozemna ili tuzemna prijava na osiguranje nije izuzeće (Zakon o suzbijanju neprijavljenog rada ne predviđa takvu iznimku), a ni svrha toga Zakona (suzbijanje neprijavljenog rada kod konkretnih poslodavaca) ne upućuje na postojanje pravnog uporišta u prilog tužiteljeve argumentacije. Usporedna prijava na mirovinsko osiguranje – inozemna ili tuzemna – isključuje dužnost prijave na mirovinsko osiguranje u istom razdoblju, ali ne utječe na primjenu članka 7. stavka 2. Zakona o suzbijanju neprijavljenog rada. U tom smislu, točka 3. izreke osporavanog rješenja ima konstatacijski karakter u odnosu na točku 1. izreke, ali ne utječe na ostale točke izreke rješenja. Tužitelj, stoga, neosnovano tvrdi da iz točaka 1. i 3. osporavanog rješenja proizlazi da se ovdje ne radi o neprijavljenom radu.

9.4. Netom izneseni normativni okvir uspostavljen je u provedbi javnih politika na području suzbijanja neprijavljenog rada, odlukom Hrvatskog sabora kao zakonodavca, u okviru njegove legislativne autonomije pri uređivanju društvenih odnosa (članak 1. stavak 3., članak 2. stavak 4. podst. 1., članak 71. i članak 81. podst. 2. Ustava Republike Hrvatske).

9.5. U prilog iznesenome u podtočkama 9.3. i 9.4. ovog obrazloženja ide i upravnosudska praksa koja dosljedno odriče relevantnost paralelne prijave kod drugog poslodavca pri odlučivanju o primjeni mjere iz članka 7. stavka 2. Zakona o suzbijanju neprijavljenoga rada (primjerice: Visoki upravni sud Republike Hrvatske, posl. br. Usž- 3260/2025-2 od 10. rujna 2025.; pravomoćna presuda Upravnog suda u Zagreb, posl. br. 4642/2024-8 od 6. lipnja 2025.; pravomoćna presuda Upravnog suda u Rijeci, posl. br. Us I-1249/2024-7 od 24. prosinca 2024., i dr.). Usto, podlogu za tužiteljevu argumentaciju Sud ne nalazi ni u radnim materijalima iz parlamentarne procedure (Prijedlogu, odnosno Konačnom prijedlogu Zakona o suzbijanju neprijavljenoga rada), općedostupnima putem službene mrežne stranice Hrvatskog sabora.

9.6. Zatim, među strankama je nesporno da društvo Jular s.r.o. Prag (Češka) u spomenutom razdoblju nije bilo registrirano u Knjizi evidencije agencija za privremeno zapošljavanje, koju vodi Ministarstvo rada, mirovinskog sustava, obitelji i socijalne politike. Javnost objave i općadostupnost podataka u toj evidenciji, putem objave Popisa agencija za posredovanje pri zapošljavanju, propisana je, između ostalog, upravo kako bi se domaći poslodavci mogli uvjeriti stupaju li u ugovorni odnos s tvrtkom koja je u Republici Hrvatskoj ovlaštena za posredovanje u zapošljavanju. Očekivati takvu prethodnu provjeru od strane tuzemnih poslodavaca nije nerazumno, pretjerano, ni nerazmjerno. Opravdano tuženik ističe da se u tom pogledu od poslodavaca očekuje pažnja dobrog gospodarstvenika. Ona je očito izostala u odnosu na spomenutu radnicu, angažiranu kod tužitelja na radu s obilježjem posla za koji se zasniva radni odnos putem inozemne tvrtke koja se ne nalazi u navedenoj evidenciji, pa je nedvojbeno da je ovdje riječ o neprijavljenom radu u užem smislu iz članka 3. stavak 2. točka 1. Zakona o suzbijanju neprijavljenog rada, što čini osnovu i za primjenu članka 7. stavka 2. toga Zakona. Neprijavljeni rad u ovoj se vrsti predmeta utvrđuje u odnosu na konkretnoga zbiljskog poslodavca, što je u dotičnom slučaju, u smislu ovdje mjerodavnih propisa, bio tužitelj.

9.7. Nadalje, Uredba (EZ) br. 883/2004 uređuje koordinaciju sustava socijalne sigurnosti i određuje koje se zakonodavstvo primjenjuje na konkretnu osobu. Načelo primjene zakonodavstva jedne države (članak 11. Uredbe) sprečava dvostruko plaćanje doprinosa za isti period. Uredba 883/2004 ne može biti temelj za oslobođenje od obveze iz članka 7. stavka 2. Zakona o suzbijanju neprijavljenog rada, jer predmet te Uredbe nije regulacija obveza nastalih po osnovi neprijavljenog rada. Ona uređuje prava i obveze u sferi socijalnog osiguranja, a ne upravnopravnu dimenziju radnog zakonodavstva. Uredba 883/2004 određuje koje zakonodavstvo se primjenjuje na pitanja socijalne sigurnosti, a ne na radnopravne obveze poslodavca u pogledu prijave na osiguranje prema domaćem pravu. Čak i da je spomenuta radnica bila zakonito upućena od registrirane agencije iz Europskoj uniji, tj. da je ispunjen uvjet iz članka 12. Uredbe 883/2004 za zadržavanje inozemnog zakonodavstva, to bi se ticalo koordinacije osiguranja, ali ne bi otklanjalo moguću odgovornost korisnika usluga ako je koristio rad bez valjane osnove. Kao što je Sud već elaborirao u ovom obrazloženju, uplata iz članka 7. stavka 2. Zakona o suzbijanju neprijavljenog rada ima preventivnu (odvraćajuću) funkciju, a ne funkciju doprinosa ni funkciju socijalno-osigurateljne mjere, pa ni u tom pogledu Uredba 883/2004 nije primjenjiva kao temelj za oslobođenje od spomenute upravne mjere.

9.8. Tuženik je, stoga, u predmetnom slučaju pri provedbi inspekcijskog nadzora bio ovlašten u odnosu na tužitelja odrediti upravnu mjeru iz članka 7. stavka 2. Zakona o suzbijanju neprijavljenog rada, neovisno o tome što je utvrđeno da je zatečena radnica u istom razdoblju bila prijavljena na mirovinsko osiguranje kod drugog poslodavca, te neovisno o postojanju ugovornog odnosa između tužitelja i tvrtke koja u Republici Hrvatskoj nema status agencije registrirane za posredovanje u zapošljavanju.

10. Uzevši u obzir navedeno, osporena odluka tuženika ocjenjuje se zakonitom. Trebalo je, stoga, na temelju članka 116. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 36/24 i 39/26), vezano uz članke 144. i 147. toga Zakona, tužbeni zahtjev odbiti kao neosnovan.

U Rijeci 27. svibnja 2026.

S u d a c

dr. sc. Alen Rajko

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda u tri primjerka, u roku od 15 dana od dana primitka prijepisa ove presude.

Dostaviti:

- Odvjetniku Arsenu Stipinoviću, Rijeka, Prolaz Marije K. Kozulić 2

- Državnom inspektoratu, Područnom uredu Rijeka, Službi za nadzor radnih odnosa, u Rijeci, Lošinjska ulica 16