REPUBLIKA HRVATSKA

Upravni sud u Osijeku

Osijek, Vukovarska cesta 31

Us I-820/2025-20

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Osijeku, po sucu Eugenu Jakopoviću, uz sudjelovanje zapisničarke Adele Franc, u upravnom sporu tužiteljice ND iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Krešimir Pencinger, odvjetnik u Slavonskom Brodu, protiv tuženika Ministarstva rada, mirovinskog sustava, obitelji i socijalne politike Republike Hrvatske, Ulica grada Vukovara 78, Zagreb, OIB: 53969486500, radi zabrane obavljanja djelatnosti dadilje, 25. svibnja 2026.,

p r e s u d i o  j e

I. Poništava se rješenje Ministarstva rada, mirovinskoga sustava, obitelji i socijalne politike Republike Hrvatske, KLASA: UP/I-550-06/25-07/174, URBROJ: 524- 10-02/18-25-2 od 7. srpnja 2025.

II. Nalaže se tuženiku isplatiti tužiteljici troškove upravnog spora u iznosu 2.500,00 EUR (dvije tisuće pet stotina eura) uključujući PDV 25% i to u roku 60 (šezdeset) dana, računajući od dostave pravomoćne odluke o troškovima spora.

III. Preostali dio zahtjeva vezano za naknadu troška tužiteljici u ukupnom iznosu 5.250,00 EUR (pet tisuća dvije stotine i pedeset eura) uključujući PDV 25% sud je odbio kao neosnovan.

Obrazloženje

1. Osporenim rješenjem tuženika, Ministarstva rada, mirovinskoga sustava, obitelji i socijalne politike Republike Hrvatske, KLASA: UP/I-550-06/25-07/174, URBROJ: 524-10-02/18-25-2 od 7. srpnja 2025. godine, tužiteljici, vlasnici Obrta za čuvanje djece SUNČICA, izrečena je zabrana obavljanja djelatnosti dadilje na adresi [adresa]. Mjera zabrane obavljanja djelatnosti izrečena je na temelju članka 40. stavka 6. Zakona o dadiljama ("Narodne novine", broj: 37/2013, 98/2019, dalje: Zakon) te članka 97. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj: 47/2009. i 110/2021, dalje: ZUP), a kao razlog za donošenje navedenog rješenja navedeno je ugrožavanje zdravlja i sigurnosti djece te negativan utjecaj na njihov emocionalni, fizički i intelektualni razvoj, čime je utvrđeno kršenje članka 18. stavka 2. Zakona.

2. Tužiteljica osporava zakonitost navedenog rješenja tuženika u cijelosti. U bitnome navodi da su u postupku koji je prethodio donošenju osporenog rješenja teško povrijeđene odredbe Zakona o općem upravnom postupku, i to konkretno članak 5., članak 8. te članak 64. stavka 8. navedenog Zakona. Tužiteljica ističe da je zabrana obavljanja djelatnosti donesena isključivo na temelju inspekcijskog nadzora tijekom kojeg su inspektorice uzimale izjave od maloljetne djece, a koja su navodno izjavila da ih je tužiteljica povremeno udarala "šibom povijušom". Ključni prigovor tužiteljice sastoji se u tome da su maloljetni svjedoci ispitani bez prisutnosti stručne osobe, čime su činjenice u upravnom postupku utvrđene na nezakonit način. Slijedom navedenog, tužiteljica predlaže da Sud usvoji tužbeni zahtjev, poništi osporeno rješenje tuženika te joj dosudi naknadu troškova upravnog spora.

3. Tuženik u odgovoru na tužbu u cijelosti ostaje kod razloga navedenih u obrazloženju osporenog rješenja te predlaže da se tužbeni zahtjev odbije kao neosnovan. Pojašnjava da je postupak inspekcijskog nadzora pokrenut povodom prijave Udruge SIDRO zaprimljene 30. lipnja 2025. godine, a u kojoj je izražena sumnja na verbalno i fizičko zlostavljanje djece od strane vlasnice obrta i njezine zaposlenice. Kao dokazni materijal uz prijavu su priložene e-mail poruke roditelja troje djece koji su naveli neprimjereno postupanje tužiteljice prema djeci, pri čemu je dvoje roditelja već raskinulo ugovore o čuvanju. Postupajući po navedenoj prijavi, više inspektorice tuženika GD i DD provele su izvanredni inspekcijski nadzor 3. srpnja 2025. godine. Tuženik ističe da je zbog utvrđenog ugrožavanja zdravlja i sigurnosti djece prvo izrečeno usmeno rješenje u zapisniku, a potom je doneseno i pisano rješenje 7. srpnja 2025. godine. Tuženik naglašava da je postupao u skladu s člankom 40. stavkom 6. Zakona koji nalaže bezodložnu zabranu obavljanja djelatnosti ako utvrđeni nedostaci ugrožavaju zdravlje i život djece. Zaključno navodi kako je postupak koji je prethodio donošenju pobijanog rješenja pravilno proveden te da je rješenje zakonski opravdano. Predlaže odbiti tužbeni zahtjev tužitelja.

4. Sud je u ovom sporu održao raspravu 18. svibnja 2026. kako bi strankama u skladu s člankom 6. stavkom 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine” br. 36/24., - dalje: ZUS), prije donošenja presude, bila pružena mogućnost izjasniti se o navodima protivne stranke te o svim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet upravnog spora. Rasprava je održana u prisutnosti opunomoćenika tužiteljice, dok za tuženika nije nitko pristupio unatoč urednoj dostavi poziva. Opunomoćenica tužiteljice je ostala kod svojih navoda iznesenih u tužbi.

5. U tijeku dokaznog postupka Sud je pročitao spis, spis upravnog postupka i sve isprave koje prileže istima te na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, a u skladu s člankom 114. stavkom 3. ZUS-a, utvrdio da je tužbeni zahtjev osnovan.

5.1. Sud nije proveo dokaz saslušanjem tužiteljice, službene osobe tuženika GD i DD, zatim bivše djelatnice JD, roditelja djece UD, ED, AD, ŽD, HD, niti je službenim putem pribavljao dokumentaciju od Općinskog državnog odvjetništva u Slavonskom Brodu i Hrvatskog zavoda za socijalni rad područnog ureda Slavonski Brod. Sud navedene dokazne prijedloge nije izvodio iz razloga jer se o ključnom spornom pitanju u ovom upravnom sporu moglo odlučiti na temelju postojeće dokumentacije u spisu, a o čemu će više riječi biti u nastavku ove presude.

6. U konkretnom predmetu nesporno je da je tužiteljica obrtnica koja obavlja djelatnost dadilje u okviru Obrta za čuvanje djece SUNČICA na adresi [adresa]. Nesporno je da je tuženik 3. srpnja 2025. proveo izvanredni inspekcijski nadzor povodom prijave Udruge SIDRO te da je temeljem tog nadzora doneseno osporeno rješenje kojim se tužiteljici zabranjuje obavljanje djelatnosti. Također, među strankama nije sporno da su inspektorice tijekom nadzora razgovarale s prisutnom djecom te da su djeca izjavila da ih je tužiteljica povremeno udarala "šibom povijušom".

7. Sporno je pravno pitanje može li se mjera zabrane obavljanja djelatnosti dadilje, izrečena na temelju članka 40. stavka 6. Zakona, zakonito temeljiti isključivo ili u odlučujućoj mjeri na iskazima maloljetne djece koji su prikupljeni od strane inspektora tijekom inspekcijskog nadzora bez prisutnosti stručne osobe i bez prisutnosti roditelja, odnosno predstavlja li takvo postupanje bitnu povredu pravila upravnog postupka koja utječe na zakonitost samog rješenja.

8. U tom smislu relevantne su odredbe Zakona o dadiljama, Zakona o općem upravnom postupku, kao i praksa Europskog suda za ljudska prava (dalje: ESLJP).

8.1. Članak 40. stavak 1. Zakona propisuje ovlasti inspektora u obavljanju poslova nadzora, koje uključuju provjeru identiteta, uvid u dokumentaciju, uvid u uvjete i način rada te kontrolu opreme i prostora. U stavku 3. navedeno je: „Ako se u obavljanju nadzora utvrdi da obrtnik obavlja djelatnost dadilje protivno odredbama ovoga Zakona i na temelju njega donesenih propisa, odnosno da dadilja obavlja poslove dadilje protivno odredbama ovoga Zakona i na temelju njega donesenih propisa, inspektor ili ovlaštena osoba koja utvrdi takve nepravilnosti rješenjem će narediti otklanjanje utvrđenih nedostataka i nepravilnosti u određenom roku, koji ne može biti duži od 60 dana“. Stavak 6. istog članka propisuje: "Ako nedostaci i nepravilnosti iz stavka 3. ovoga članka ugrožavaju zdravlje i život djece i zaposlenog osoblja, inspektor ili ovlaštena osoba će bez odgode rješenjem zabraniti obavljanje djelatnosti dadilje dok se ti nedostaci i nepravilnosti ne otklone."

8.2. Članak 18. stavak 2. Zakona propisuje obveze dadilje, među kojima je osobito vođenje brige o zdravlju i sigurnosti djeteta te vođenje brige o emocionalnom, fizičkom, intelektualnom i socijalnom razvoju djeteta.

8.3. Pravilnik o načinu provođenja nadzora nad provedbom Zakona o dadiljama i propisa donesenih na temelju tog zakona ("Narodne novine", broj: 96/2013., dalje: Pravilnik) u članku 4. propisuje da je inspektor u obavljanju nadzora samostalan, ali isključivo u okviru prava i dužnosti utvrđenih zakonom. Članak 8. istog Pravilnika razrađuje stručni nadzor koji uključuje analizu sadržaja evidencije i dokumentacije, promatranje rada s djecom i razgovore s djecom i osoba koje obavljaju poslove dadilje.

9. Sud ocjenjuje da je u postupku donošenja osporenog rješenja došlo do povrede zakona na štetu tužiteljice. Naime, načelo utvrđivanja materijalne istine, propisano člankom 8. ZUP-a nalaže javnopravnom tijelu da u postupku utvrdi pravo stanje stvari i u tu svrhu utvrdi sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za zakonito i pravilno rješavanje upravne stvari. Nadalje, odredbe ZUP-a koje reguliraju izvođenje dokaza saslušanjem svjedoka, a napose kada se radi o maloljetnim osobama, zahtijevaju poseban oprez i primjenu odgovarajućih metoda.

9.1. U konkretnom slučaju, iz spisa predmeta nedvojbeno proizlazi da su jedini izravni dokazi na kojima se temelji utvrđenje o fizičkom kažnjavanju djece ("udaranje šibom povijušom") iskazi same maloljetne djece uzeti neposredno od strane inspektorica tuženika tijekom izvanrednog nadzora. Iako su uz prijavu priložene e- mail poruke roditelja te poruke predstavljaju posredne dokaze (saznanja iz druge ruke) dok su iskazi djece predstavljali ključni i odlučujući dokaz za primjenu najteže mjere – trenutne zabrane obavljanja djelatnosti.

9.2. Ispitivanje maloljetne djece, osobito djece starosti 2-6 godina (navedeno u Zapisniku od 3. lipnja 2026.), o osjetljivim pitanjima poput fizičkog zlostavljanja, zahtijeva specifična stručna znanja iz područja dječje psihologije i pedagogije kako bi se izbjegla sugestivna pitanja, spriječila dodatna traumatizacija djeteta te osigurala vjerodostojnost i pouzdanost dobivenih informacija. Inspektorice tuženika, iako ovlaštene za provođenje nadzora nad ispunjavanjem uvjeta za obavljanje djelatnosti dadilje, ne raspolažu nužno specifičnim stručnim kvalifikacijama za takvo ispitivanje djece. Postupanje u kojem službene osobe javnopravnog tijela samostalno, bez prisutnosti stručne osobe (psihologa, defektologa) i bez prisutnosti roditelja ili skrbnika, ispituju djecu o navodnom zlostavljanju, predstavlja ozbiljnu povredu procesnih jamstava.

10. Ovakvo stajalište Suda snažno je utemeljeno u praksi Europskog suda za ljudska prava (ESLJP), čija su načela o pravu na pošteno suđenje iz članka 6. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda primjenjiva i na upravne postupke u kojima se odlučuje o građanskim pravima i obvezama, što pravo na obavljanje gospodarske djelatnosti (obrta) svakako jest.

10.1. U presudi ESLJP-a u predmetu Kovač protiv Hrvatske (503/05), Sud je utvrdio povredu Konvencije jer je iskaz maloljetne žrtve bio praktički jedini dokaz, a podnositelju nije pružena prilika da ospori njegovu vjerodostojnost. U konkretnom upravnom sporu, tužiteljici je izrečena zabrana rada isključivo na temelju iskaza djece koje ona nije imala priliku ispitati, niti je njihova vjerodostojnost provjerena od strane neovisnog stručnjaka.

10.2. Nadalje, u predmetu P.S. protiv Njemačke (33900/96), ESLJP je naglasio da, iako je zaštita maloljetnika legitiman cilj, mjere ograničenja prava stranke u postupku moraju biti strogo nužne i popraćene dovoljnim protutežama. U predmetu X i drugi protiv Bugarske (22457/16), Sud je izričito analizirao proceduralne obveze države i naglasio potrebu za stručnim osobama i prikladnim metodama ispitivanja maloljetnika kako bi se osigurala vjerodostojnost iskaza. Neadekvatne metode ispitivanja mogu dovesti do nepouzdanih dokaza koji ne mogu biti temelj zakonite odluke.

10.3. Tuženik se u svom postupanju implicitno poziva na hitnost (članak 40. stavak 6. Zakona). Međutim, praksa ESLJP-a, primjerice u predmetu N i G protiv Ujedinjenog Kraljevstva (26766/05), jasno utvrđuje da čak i kada postoje opravdani razlozi za specifičan način prikupljanja dokaza, ako je taj iskaz "jedini ili odlučujući" dokaz, moraju postojati iznimno snažni kompenzacijski mehanizmi. U ovom slučaju, tuženik nije osigurao nikakve kompenzacijske mehanizme; nije provedeno vještačenje, nije zatraženo mišljenje nadležnog obiteljskog centra ili centra za socijalnu skrb prije donošenja rješenja, niti su postojali drugi materijalni dokazi (npr. medicinska dokumentacija o ozljedama) koji bi potkrijepili izjave djece.

11. Sud ne spori pravo i dužnost tuženika da hitno reagira na svaku sumnju o ugrožavanju djece. Međutim, hitnost postupanja ne abolira javnopravno tijelo od obveze zakonitog prikupljanja dokaza. Tuženik je, suočen s prijavom, imao na raspolaganju zakonske mehanizme da u suradnji sa stručnim radnicima nadležnog obiteljskog centra (koji u skladu s člankom 39. stavkom 1. Zakona i članku 2. Pravilnika također provode stručni nadzor) ili policijom (koja raspolaže posebno obučenim službenicima za razgovor s djecom) provede zakonito utvrđivanje činjenica. Oslanjanje isključivo na laičko ispitivanje djece od strane inspektorica predstavlja povredu pravila postupka koja je rezultirala pogrešno i nepotpuno utvrđenim činjeničnim stanjem.

11.1. U tom smislu sud ističe kako članak 64. stavak 8. ZUP-a predstavlja imperativnu zakonsku normu koja ne dopušta iznimke („Kad je svjedok maloljetna osoba saslušat će se uz prisutnost zakonskog zastupnika.“) Prikupljanje informacija o prošlim događajima (udaranje šibom) predstavlja saslušanje svjedoka, a ne neposredno opažanje (očevid), zbog čega je nazočnost zakonskog zastupnika bila obvezna. Dakle, premda Pravilnik doista daje ovlast inspektorima za provođenje individualnih razgovora, taj argument ne može opstati u sudskoj kontroli zakonitosti iz nekoliko razloga. Prvo, zbog hijerarhije pravnih normi, podzakonski akt (Pravilnik) ne može isključiti primjenu imperativne odredbe zakona (ZUP-a) koja štiti procesna prava maloljetnika. Drugo, "individualni razgovor" predviđen Pravilnikom može se odnositi na opće opservacije o zadovoljstvu djeteta ili uvjetima boravka, ali onog trenutka kada razgovor postane usmjeren na utvrđivanje činjenice zlostavljanja (upotreba šibe), on prelazi u sferu saslušanja svjedoka , a koje se ne smije provoditi bez nazočnosti zakonskog zastupnika.

12. Vezano za primjenu materijalnog prava sud ističe da je pravilnim iščitavanjem Zakona vidljivo je da je zakonodavac jasno stupnjevao mjere nadzora. Posezanje za mjerom trenutačne zabrane rada predstavlja iznimku koje bi se trebalo tumačiti restriktivno i primjenjivati isključivo u situacijama neposredne, dokazive i akutne ugroze zdravlja i života djece. U ovoj situaciji pravilna primjena materijalnog prava se mogla ostvariti i kroz primjenu članka 40. stavka 3. Zakona odnosno kroz donošenje rješenja kojim se naređuje otklanjanje utvrđenih nedostataka u primjerenom roku . Dakle, trenutačna zabrana rada bila bi zakonita isključivo ako tuženik u upravnom sporu predoči konkretne, neoborive dokaze (npr. medicinsku dokumentaciju, nalaze stručnog vještačenja ili dokaze o teškom zanemarivanju) koji bi potvrdili da je negativan utjecaj na razvoj dosegao razinu neposredne opasnosti po zdravlje djece na adresi [adresa].

13. Slijedom svega navedenog, valjalo je na temelju članka 117. stavka 1. ZUS-a poništiti pobijanu odluku.

14. U pogledu zatraženih troškova upravnog spora od strane tužitelj ice, Sud je donio odluku primjenom članka 144. i 147. ZUS-a. Tužiteljica je u cijelosti uspjela u ovom upravnom sporu, stoga joj pripadaju i troškovi spora. Rok za isplatu naknade troškova određen je u skladu s člankom 151. stavkom 2. ZUS-a.

14.1. S obzirom na to da se vrijednost predmeta spora smatra neprocjenjivom, to se u skladu s Tbr. 27. točkom 1. Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika („Narodne novine“, br. 138/23., 107/25. - dalje: Tarifa) i prema postavljenom zahtjevu priznaje nagrada 500 bodova za sastavljanje tužbe i 500 bodova za zastupanje na raspravi održanoj 18. svibnja 2026. prema Tbr. 27. točki 2. Tarife, što iznosi ukupno 1000 bodova. Prema Tbr. 54 Tarife, vrijednost boda iznosi 2,00 EUR, što računanjem (1000 bodova x 2,00 EUR) sveukupno iznosi 2.000,00 EUR koji se priznaju tužiteljici. Na navedeni iznos tužiteljici treba priznati i trošak poreza na dodanu vrijednost 25% u iznosu 500,00 EUR, što joj pripada na temelju Tbr. 46. Tarife pa sveukupno priznati i dosuđeni trošak iznosi 2.500,00 EUR. Slijedom iznesenog, u pogledu troškova Sud je donio odluku kao u točki II. izreke presude.

14.2. Sud je tužiteljicu odbio s dijelom zahtjeva za naknadu troškova i to u vidu sastava podnesaka od 9. rujna 2025., 9. travnja 2026 i 12. svibnja 2026. za svaki u iznosu 1.000,00 EUR s obzirom na to da navedeni podnesci nisu bili potrebni niti svrsishodni za rješavanje ove upravne stvari. Naime, sadržaj istih je takav da se radi o ponavljanju već rečenog (u tužbi), a isto tako navedeno je moglo biti istaknuto i na raspravi. Također, tužiteljica je odbijena i sa zahtjevom za naknadu troška sastava žalbe u iznosu 1.000,00 EUR jer promatrano parcijalno, u vidu postavljenog zahtjeva za odgodni učinak, tužiteljica nije uspjela u sporu. Naime, prvostupanjski sud je zahtjev za odgodni učinak odbio, a navedenu odluku je potvrdio Visoki upravni sud. Nadalje, sud je odbio zahtjev tužiteljice za naknadu troška konferencije sa strankom u dva navrata, u ukupnom iznosu 200,00 EUR jer navedeno čini djelatnost u okviru redovnog zastupanja, a za eventualne izvanredne troškove po tom pitanju nije priložena nikakva materijalna dokumentacija. Slijedom iznesenog navedeni troškovi ne čine opravdani izdatak u smislu članka 144. stavka 1. ZUS -a te je u tom dijelu valjalo zahtjev tužiteljice odbiti kao neosnovan (ukupno 5.250,00 EUR uključujući PDV 25%) i odlučiti kao u točki III. izreke ove presude.

Osijek, 25. svibnja 2026.

SUDAC

Eugen Jakopović

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi ovom sudu u roku 15 (petnaest) dana od dana dostave presude, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu. Žalba odgađa izvršenje pobijane presude.

DNA:

1. Tužiteljici po opunomoćeniku

2. Tuženiku