REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U ZAGREBU

Zagreb, Avenija Dubrovnik 6

Poslovni broj: Us I-5247/2024-10

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga suda Anti Drezgi, uz sudjelovanje Branke Crnogorac, zapisničarki, u upravnom sporu tužiteljice HV iz [adresa], 2. Cvjetno naselje 22, OIB: [osobni identifikacijski broj], protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi usklađivanja novčane pomoći za roditelja odgojitelja, 22. svibnja 2026.,

p r e s u d i o  j e

Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1168, URBROJ: 251-02-01/001-23-2 od 10. svibnja 2023. i rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektor za socijalnu politiku, Odjel za demografski razvoj, Odsjek za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22- 013/754, URBROJ: 251-09-22-1/003-23-2 od 14. ožujka 2023.

Obrazloženje

1. Osporavanim rješenjem tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1168, URBROJ: 251-02-01/001-23-2 od 10. svibnja 2023., odbijen je tužiteljičin prigovor podnesen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektor za socijalnu politiku, Odjel za demografski razvoj, Odsjek za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22- 013/754, URBROJ: 251-09-22-1/003-23-2 od 14. ožujka 2023. Prvostupanjskim rješenjem od 14. ožujka 2023., zamijenjeno je rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: UP/I-551-06/16-013/1687, URBROJ: 251-10-01-16-2 od 9. prosinca 2016. u dijelu koji glasi: „Novčana pomoć će se isplaćivati mjesečno u visini prosječnog iznosa neto mjesečne plaće u Republici Hrvatskoj prema zadnjim objavljenim podacima Državnog zavoda za statistiku prije isplate novčane pomoći, umanjenog za pripadajuće doprinose, porez i prirez, počev od 25. listopada 2016. Pravo na novčanu pomoć prestaje sukladno odredbama članka 6. Odluke.“ novim dijelom rješenja na način da je određeno da se tužiteljici novčana pomoć isplaćuje mjesečno i to: do 31. ožujka 2023. u iznosu od 65 % prosječne bruto plaće djelatnika u gospodarstvu Grada Zagreba za razdoblje I. - VIII. mjesec prethodne godine; od 1. travnja 2023. do 30. lipnja 2023. u iznosu neto minimalne plaće za 2023. u Republici Hrvatskoj; od 1. srpnja 2023. do prestanka novčane pomoći sukladno članku 7. ove odluke, u iznosu od 50 % neto minimalne plaće za tekuću godinu u Republici Hrvatskoj. Također, određeno je da novčana pomoć prestaje 30. rujna 2023., korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina ili će do 30. rujna 2023. navršiti 7 godina; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina, korisniku čije će dijete navršiti 7 godina nakon 30. rujna 2023.; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je odjavljeno prebivalište u [adresa] ili je evidentiran privremeni odlazak iz Republike Hrvatske korisnika ili djece; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je podnesen zahtjev za prestankom novčane pomoći od strane korisnika; posljednjeg dana u mjesecu u kojem su dijete za koje je ostvarena novčana pomoć ili ostala djeca ispisana iz osnovne škole na području Grada Zagreba ili Zagrebačke županije; posljednjeg dana u mjesecu u kojem se navršava šest mjeseci od kada je preminulo dijete za koje je ostvarena novčana pomoć.

2. Tužiteljica u tužbi u bitnom navodi da je temeljem rješenja iz 2016. zakonito stekla pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja, utvrđeno prema Zakonu o lokalnoj i područnoj samoupravi i tada važećoj Odluci o novčanoj pomoći. Gradska skupština je 2022. donijela novu Odluku (SGGZ 25/22) kojom su izmijenjeni iznosi pomoći i uvedeni novi razlozi prestanka prava. Na temelju te Odluke, gradsko upravno tijelo 14. ožujka 2023. donijelo je novo rješenje kojim je djelomično zamijenilo raniju pravomoćnu izreku – smanjujući iznose pomoći i skraćujući trajanje prava. Tužiteljica smatra da je novo rješenje nezakonito jer su: povrijeđena pravila postupka, činjenično stanje nepotpuno i pogrešno utvrđeno, pogrešno primijenjeno materijalno pravo te povrijeđeno njezino pravo vlasništva, načelo zakonitosti i zabrana retroaktivnosti. Navodi i da je protiv tog rješenja podnijela prigovor koji je gradonačelnik odbio bez obrazlaganja svih navoda, što dodatno opravdava tužbu. Tužiteljica tvrdi da je izmjenama Odluke 2022. i potom donesenim rješenjem u biti ukinuta ili bitno umanjena demografska mjera, čime su povrijeđena stečena prava korisnika. Ističe da Odluka i rješenja nisu u skladu sa čl. 90. st. 4. Ustava (zabrana povratnog djelovanja), čl. 73. st. 5. Zakona o lokalnoj samoupravi te čl. 161. st. 4. Statuta Grada Zagreba. Naglašava da joj je pravo na novčanu pomoć, kao dio njezine imovine, zajamčeno čl. 48. Ustava i čl. 1. Protokola 1. uz EKLJP. Smatra da je Gradska skupština prekoračila ovlasti jer je odredbom čl. 6. Odluke/22 zadirala u postupovna pravila ZUP-a, i time povrijedila čl. 19. Ustava. Tvrdi da samo zakonodavac može uređivati pitanja poništavanja ili izmjene pojedinačnih upravnih akata. Zaključuje da Grad i gradonačelnik nisu smjeli mijenjati učinke pravomoćnog rješenja te da je mjera ukinuta protivno ustavnim načelima pravne sigurnosti, vladavine prava i zaštite imovine. Predlaže donošenje presude kojom se tužba usvaja i osporena rješenja poništavaju.

3. Tuženik u odgovoru na tužbu u bitnom navodi da je tužba u cijelosti neosnovana. Navodi kako su pobijano rješenje gradonačelnika od 10. svibnja 2023. i rješenje prvog stupnja od 14. ožujka 2023. doneseni na temelju važećih odredbi Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja, a osobito članka 6. Odluke 25/22, kojim je propisano usklađivanje iznosa pomoći i novih razloga prestanka prava. Tuženik naglašava da je zakonitost Odluke 25/22 pravomoćno potvrđena presudom Visokog upravnog suda RH broj: Usoz-143/22, kojom je ponovljeno ranije stajalište iz presude H8/22 da novčana pomoć roditeljima odgojiteljima nije pravo trajnog karaktera već socijalna pomoć koju lokalna samouprava može mijenjati sukladno javnom interesu i svojoj politici. Istaknuto je da izmjene djeluju samo na budući opseg i trajanje prava te da se radi o dopuštenoj kvaziretroaktivnosti, a ne o zabranjenom povratnom djelovanju. Tuženik nadalje navodi da je rješenjem iz 2016. tužiteljici priznato pravo na pomoć, ali da je rješenjem iz 2023. izmijenjen samo dio koji se odnosi na iznos i razloge prestanka, dok samo pravo i dalje ostaje pravomoćno u neizmijenjenom dijelu. Stoga smatra da su oba osporena akta pravilna i zakonita, donesena temeljem ovlasti i usklađena s potvrđenom zakonitošću općeg akta na kojem počivaju. Slijedom navedenog, tuženik predlaže da sud odbije tužbeni zahtjev kao neosnovan.

4. Ocjenjujući zakonitost osporavanog rješenja Sud je pregledao sudski spis i spis tuženika. U konkretnom slučaju sud nije održao raspravu, jer su ispunjeni uvjeti iz članka 98. točke 4. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj: 36/24., dalje ZUS). Naime, između stranaka sporna je samo primjena prava. Nadalje, niti tužiteljica u tužbi, niti tuženik u odgovoru na tužbu izričito ne zahtijevaju održavanje rasprave.

5. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

6. Osporavanim rješenjem odbijen je prigovor tužiteljice protiv rješenja od 14. ožujka 2023., kojim je izvršeno usklađivanje iznosa novčane pomoći za roditelja odgojitelja i utvrđeni novi razlozi prestanka prava, sukladno Odluci o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 25/22., dalje Odluka/22).

7. Rješenjem iz 2016. godine tužiteljica je stekla pravo na novčanu pomoć, ali je prvostupanjskim rješenjem izmijenjen dio koji se odnosi na visinu pomoći i razloge prestanka, dok je samo pravo ostalo na snazi. Novi iznosi određeni su u tri razdoblja (do 31. ožujka 2023.; od 1. travnja 2023. – 30. lipnja 2023.; od 1. srpnja 2023. nadalje), uz druge razloge prestanka prava vezane uz dob djeteta, prebivalište, ispis iz škole i dr.

8. Suprotno stajalištu tužiteljice, koja smatra da joj je izmjenom rješenja povrijeđeno pravo vlasništva, načelo zakonitosti i zabrana retroaktivnosti te da je Gradska skupština prekoračila ovlasti, drugostupanjsko tijelo zaključuje da je rješenje pravilno doneseno na temelju čl. 6. Odluke/22 te da je Visoki upravni sud u presudi Usoz-143/22 od 27. veljače 2023. potvrdio zakonitost te Odluke, ponavljajući stajalište da se radi o financijskoj pomoći, a ne o pravu trajnog karaktera, pa korisnici nemaju legitimno očekivanje nepromjenjivosti sustava. Visoki upravni sud je također ocijenio da je riječ o dopuštenoj kvaziretroaktivnosti.

9. Sud ne prihvaća tvrdnje o povredi zabrane retroaktivnosti. Iz presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usoz-8/22 i Usoz-143/22 proizlazi da Odluka/22 ne djeluje povratno, već isključivo na buduće učinke već priznatih prava, te predstavlja dopuštenu kvaziretroaktivnost u odnosu na pravne odnose koji su nastali ranije, ali još traju. Odluka/22 ne zadire u prava ostvarena do dana njezina stupanja na snagu.

10. Neosnovan je i tužbeni navod da je smanjenjem iznosa i skraćivanjem trajanja novčane pomoći povrijeđeno pravo vlasništva iz članka 48. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine, broj 56/90., 135/97., 8/98., 113/00., 124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10., 5/14.) i članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda ("Narodne novine - Međunarodni ugovori" broj 18/97., 6/99. - pročišćeni tekst, 8/99. - ispravak, 14/02. i 1/06., u daljnjem tekstu: Konvencija). Visoki upravni sud u navedenim presudama zauzeo je stajalište da novčana pomoć roditeljima odgojiteljima nije pravo trajnog karaktera niti imovinsko pravo u klasičnom smislu, već socijalna mjera koju je jedinica lokalne samouprave ovlaštena mijenjati u skladu s javnim interesom i politikom predstavničkog tijela. Stoga smanjenje budućih isplata ne predstavlja nedopušteno zadiranje u vlasništvo.

11. Tužiteljica neosnovano smatra da gradsko predstavničko tijelo nema ovlast donijeti odredbe kojima se uređuje usklađivanje već priznatih prava. Člankom 6. Odluke/22 zakonito je propisano donošenje uskladbenih pojedinačnih akata, a zakonitost te odredbe pravomoćno je potvrđena u gore navedenim presudama Visokog upravnog suda. Iz tih presuda proizlazi da jedinica lokalne samouprave smije urediti budući opseg i trajanje već priznatog prava kada se radi o pravima koja se realiziraju kroz dulje vrijeme i čije izvršenje u cijelosti još nije nastupilo.

11.1. Tužiteljica tvrdi da gradsko upravno tijelo nije imalo ovlast mijenjati pravomoćno rješenje iz 2016. kojim joj je priznato pravo na novčanu pomoć te da se u postupku moraju primijeniti odredbe Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj 47/09. i 110/21., dalje ZUP), osobito članka 13. i članka 130. ZUP-a, koji dopuštaju poništenje, ukidanje ili izmjenu pravomoćnih rješenja samo u slučajevima propisanim zakonom.

11.2. Prije svega, nesporno je da je tužiteljica stekla pravo na novčanu pomoć na temelju pravomoćnog pojedinačnog upravnog akta (rješenja iz 2016.), što potvrđuje i Visoki upravni sud Republike Hrvatske (presuda Usoz-8/22-68, t. 121.). Međutim, u presudama Visoki upravni sud jasno utvrđuje da se radi o pravu koje se ostvaruje tijekom duljeg vremenskog razdoblja, čija se realizacija odvija postupno i koje do donošenja Odluke/22 nije bilo u cijelosti konzumirano. Stoga se ne radi o pravnom učinku koji je dovršen, već o pravnom odnosu koji traje i u koji opći akt može intervenirati pri određivanju budućih učinaka.

11.3. Visoki upravni sud u presudi Usoz-8/22-68 izričito naglašava (t. 141. i 147.) da: jedinica lokalne samouprave nije bila obvezna propisati predmetnu socijalnu mjeru, mjera predstavlja diskrecijsko socijalno davanje koje proizlazi iz politike predstavničkog tijela, predstavničko tijelo Grada Zagreba ima pravo takvu mjeru oblikovati, mijenjati ili ukidati u skladu sa svojom politikom, a korisnici mjere nemaju legitimno očekivanje da će pravni režim ostati trajan ili nepromjenjiv.

11.4. Takvo stajalište ima izravan učinak na primjenu članka 13. i članka 130. ZUP-a. Naime, iako je pravomoćnost pojedinačnog akta procesna garancija stabilnosti, ona ne djeluje apsolutno, osobito kod prava koja su u cijelosti stvorena, uređena i uvjetovana općim aktom jedinice lokalne samouprave. Budući da zakon ne propisuje obvezu jedinice lokalne samouprave da uređuje status „roditelja odgojitelja“, nego da se radi o institutu uređenom isključivo općim aktom, tada i njegova izmjena, uključujući ukidanje ili smanjenje prava priznatog na temelju tog općeg akta, mora biti dopuštena općim aktom istog ili višeg ranga.

11.5. Stoga se odredba članka 130. stavka 1. točke 1. ZUP-a, kojom se propisuje da se zakonito rješenje može ukinuti kada je to dopušteno zakonom, u ovom kontekstu mora tumačiti tako da zakon, u materijalnom smislu, obuhvaća i opći akt jedinice lokalne samouprave kada je riječ o pravima koja su u potpunosti uređena tim aktom, a ne zakonom u formalnom smislu.

11.6. Takvo tumačenje potvrđuje i sudska praksa Visokog upravnog suda, koji u navedenim presudama prihvaća zakonitost odredbe članka 6. Odluke/22 te iz nje proizlazi pravo i obveza javnopravnog tijela da po službenoj dužnosti donese pojedinačne akte kojima se postojeća prava usklađuju s novim normativnim režimom. Sud je ocijenio da se radi o dopuštenoj kvaziretroaktivnosti koja djeluje samo na buduće učinke, a ne o nedopuštenom zadiranju u već nastale pravne učinke.

11.7. Odredbe članaka 3., 4. i 6. Odluke/22, kojima je izvršena izmjena visine i trajanja novčane pomoći te propisano donošenje uskladbenih pojedinačnih akata, imaju valjanu pravnu osnovu, nisu u suprotnosti sa ZUP-om te predstavljaju zakonito postupanje predstavničkog tijela u okviru njegove ovlasti da uređuje predmetnu socijalnu mjeru. Kako je Visoki upravni sud izrijekom potvrdio njihovu zakonitost, prigovorni navodi tužiteljice da se pravomoćni akt nije smio mijenjati općim aktom niti na temelju njega – ne mogu se prihvatiti.

12. Slijedom navedenog, ovaj Sud je utvrdio da su osporavana rješenja zakonita.

13. S obzirom na sve naprijed navedeno Sud je odlučio kao u izreci ove presude primjenom odredbe članka 116. stavak 1. ZUS-a.

U Zagrebu, 22. svibnja 2026.

Sudac:

Ante Drezga

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u roku od 15 dana od dana dostave presude.

DNA:

1. HV, [adresa], 2. Cvjetno naselje 22

2. Grad Zagreb – elektroničkim putem

3. U spis