Republika Hrvatska

Upravni sud u Zagrebu

Zagreb, Avenija Dubrovnik 6

Poslovni broj: Us I-666/2024-9

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sucu pojedincu toga suda, Dijani Filipčić, uz sudjelovanje zapisničarke Vesne Stanić, u upravnom sporu tužiteljice AZ, [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], zastupana po opunomoćeniku Martinu Sherriju, odvjetniku u Zagrebu, Kordunska 1, OIB: [osobni identifikacijski broj], protiv tuženika Grada Zagreba, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: [osobni identifikacijski broj], radi prestanka novčane pomoći roditelju odgojitelju, 13. svibnja 2026.,

p r e s u d i o  j e

I Odbija se tužbeni zahtjev za poništenje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/2508, URBROJ: 251-02-01/001-23-3 od 12. prosinca 2023.

II Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Rješenjem Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/23-014/1759, URBROJ: 251-09-22-1/002-23-03 od 26. listopada 2023. (dalje: prvostupanjsko rješenje), određuje se da tužiteljici s danom 30. rujna 2023. prestaje novčana pomoć kao roditelju odgojitelju, a koja pomoć joj je ranije dodijeljena temeljem rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: UP/I-551-06/16- 013/101, URBROJ: 251-10-01-16-4 od 30. rujna 2016.

2. Osporavanim rješenjem tuženika odbijen je prigovor tužiteljice izjavljen protiv prvostupanjskog rješenja uz obrazloženje tuženika, između ostalog, kako su prigovori tužiteljice cjelovito otklonjeni presudama Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022. i Usoz-143/22 od 27. veljače 2023., kao i odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-III-1744/23, u kojima je zauzet stav kako je opći akt, koji je pravni temelj prvostupanjskog rješenja, u cijelosti zakonit. Stoga tuženik zaključuje da navedene odluke imaju opće važenje pa se prigovori u tom smislu ne mogu s uspjehom isticati protiv pojedinačnih odluka utemeljenih na zakonitom općem aktu.

3. Tužiteljica u tužbi i tijekom spora u bitnome navodi kako je prvostupanjsko rješenje doneseno po tijelima po kojima, sukladno ustroju tuženika, nisu mogla biti donesena. Pozivajući se na statut Grada Zagreba, Odluku o ustrojstvu i djelokrugu gradskih upravnih tijela, kao i Pravilnik o unutarnjem redu zaključuje kako Ured za demografiju uopće nije imao ovlast voditi upravne postupke i/ili rješavati iste te da isto tako nije imao ovlast pokrenuti samostalno, odnosno po službenoj dužnosti, upravne postupke koje bi potom vodio i u konačnici rješavao. Mišljenja je da prvostupanjsko tijelo nije moglo pokrenuti upravni postupak po službenoj dužnosti samo na temelju Izmjene njegovog ranijeg općeg propisa, ali i da je rok, koji je naveden u članku 6. tog propisa, i koji je po njenom mišljenju prekluzivan, u trenutku donošenja prvostupanjskog rješenja, već protekao. Posebno ističe kako potpis drugostupanjskog rješenja ne sadrži niti jedno jedino čitljivo slovo te da se DZ, Gradonačelnik [adresa], a koji je naveden kao potpisnik osporavanog rješenja ne potpisuje na način kako je to u istom učinjeno. Ističe i kako joj je već ranije priznato pravo na novčanu pomoć i to u trenutku kada nisu bili propisani uvjeti, odnosno razlozi njenog umanjenja, čime smatra da je stekla legitimno očekivanje da će i nastavno ostvarivati prava kako su joj ranije bila zajamčena. Osporava i odluku o troškovima upravnog postupka. Ukazuje kako u ovom predmetu nije proveden ispitni postupak pa da samim time nisu utvrđene činjenice i okolnosti bitne za razjašnjenje pravog stanja stvari, niti joj je omogućeno ostvarenje i zaštita njezinih prava i pravnih interesa. Navodi da, nakon pokretanja postupka po službenoj dužnosti, uopće nije obav iještena o postojanju postupka, iz kojeg razloga u istom nije ni sudjelovala. Predlaže sudu poništiti osporavano i prvostupanjsko rješenje, uz naknadu troškova ovog upravnog spora.

4. Tuženik u odgovoru na tužbu i tijekom spora u bitnome navodi da se protivi tužbi i tužbenom zahtjevu u cijelosti. Predlaže sudu da odbije tužbeni zahtjev iz razloga sadržanih u obrazloženju osporavanog rješenja.

5. Sud je 6. svibnja 2026. održao usmenu i javnu raspravu, zaključenu u prisutnosti opunomoćenika tužiteljice i u prisutnosti opunomoćenice tuženika, čime je strankama, u skladu s odredbom članka 6. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 36/24., dalje: ZUS), dana mogućnost da se izjasne o zahtjevima i navodima drugih stranaka te o svim pitanjima koja su predmet ovog upravnog spora.

6. Radi ocjene zakonitosti osporavanog rješenja sud je proveo dokazni postupak na način da je izvršio uvid u sudski spis i uz odgovor na tužbu dostavljeni spis tuženika.

7. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja (članak 114. stavak 3. ZUS-a), sud je utvrdio da tužbeni zahtjev nije osnovan.

8. U odnosu na prigovore tužitelja iznesene tijekom ovog upravnog spora treba reći kako slijedi.

9. Visoki upravni sud Republike Hrvatske se, u presudi poslovni broj: Usoz- 143/22-91, od 27. veljače 2023., pozvao na svoj raniji pravni stav iz pravomoćne presude poslovni broj: Usoz-8/22-68, od 5. srpnja 2022., u kojoj je jasno naveo da novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u njegovom klasičnom smislu, već financijska pomoć, koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti. Iz ovog razloga zaključeno je da se takva pomoć ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solida rnosti, zbog čega adresati Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 16/16. i 19/16.) nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelja odgojitelja. Posljedično nepostojanju legitimnog očekivanja, ne postoji ni zabranjena retroaktivnost. Konačno Visoki upravni sud Republike Hrvatske je u svojoj odluci naveo i kako nije našao da bi skraćivanje novčane pomoći bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti.

10. Ustavni sud Republike Hrvatske, u svojoj odluci, broj U-III-1744/2023, od 14. studenog 2023., zauzeo je stav da su status roditelja odgojitelja i novčana pomoć za roditelja odgojitelja rezultat političke volje predstavničkog tijela Grada Zagreba da određenoj kategoriji osoba pruži financijsku pomoć, pri čemu prava koja su uređena tim odlukama nisu zakonom zajamčena prava. Polazeći od članka 130. Ustava Republike Hrvatske i naprijed navedenog obrazloženja Visokog upravnog suda u odnosu na ovlast za donošenje Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 25/22., dalje: Odluka o izmjenama i dopunama), za Ustavni sud je također nedvojbena ovlast predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave, u konkretnom slučaju Gradske skupštine, da u skladu sa svojom (izmijenjenom) pronatalitetnom politikom donese Izmjenu i dopunu odluke kojom se, između ostaloga, skraćuje trajanje mjere roditelj odgojitelj, a posljedično i trajanje prava na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja s petnaest na sedam godina života djeteta. U vezi s tim Ustavni sud je ponovio da u demokratskom društvu, pod uvjetom da normativna intervencija kojom se preoblikuje neki društveni odnos ima legitimni cilj, adresati pravn ih normi koje se mijenjanju ili ukidaju, nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost određenog pravnog uređenja, pri čemu je zaključeno da je miješanje u imovinska prava roditelja odgojitelja poduzeto na temelju članka 41. točke 2. Statuta Grada Zagreba, koji je jasan, precizan i predvidljiv te da je, dakle, miješanje provedeno "pod uvjetima predviđenim zakonom".

11. Slijedeći navedeno Ustavni sud Republike Hrvatske u tom smislu zaključio je da Odluka ima legitiman cilj te da se, vezano za vrijeme prilagodbe korisnika, ne može složiti s tvrdnjom podnositelja da je navedeno razdoblje prilagodbe prekratko. Konačno Ustavni sud Republike Hrvatske prihvaća i ocjenu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske da je navedenim kompenzacijskim mjerama Grad Zagreb uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke olakšavajući im povratak na tržište rada.

12. Člankom 3. Odluke o izmjenama i dopunama propisano je da se članak 5. stavak 2. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba" broj 10/18. i 20/21.) mijenja i glasi:

"Novčana pomoć se isplaćuje mjesečno, i to:

- do 31. ožujka 2023. u iznosu od 65% prosječne bruto plaće djelatnika u gospodarstvu Grada Zagreba za razdoblje I. -VIII. mjesec prethodne godine;

- od 1. travnja 2023. do 30. lipnja 2023. u iznosu neto minimalne plaće za 2023. u Republici Hrvatskoj;

- od 1. srpnja 2023. do prestanka novčane pomoći sukladno članku 7. te Odluke, u iznosu od 50% neto minimalne plaće za tekuću godinu u Republici Hrvatskoj".

13. Člankom 4. Odluke o izmjenama i dopunama propisano je da se članak 7. naprijed navedene Odluke mijenja i glasi:

"Novčana pomoć prestaje:

- 30. rujna 2023., korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina ili će do 30. rujna 2023. navršiti 7 godina;

- posljednjeg dana u mjesecu u kojem je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina, korisniku čije će dijete navršiti 7 godina nakon 30. rujna 2023.;

- posljednjeg dana u mjesecu u kojem je odjavljeno prebivalište u [adresa] ili je evidentiran privremeni odlazak iz Republike Hrvatske korisniku ili djece;

- posljednjeg dana u mjesecu u kojem je podnesen zahtjev za prestankom novčane pomoći od strane korisnika;

- posljednjeg dana u mjesecu u kojem su dijete za koje je ostvarena novčana pomoć ili ostala djeca ispisana iz osnovne škole na području Grada Zagreba ili Zagrebačke županije;

- posljednjeg dana u mjesecu u kojem se navršava šest mjeseci od kada je preminulo dijete za koje je ostvarena novčana pomoć."

14. Imajući u vidu sadržaj navedenih članaka, osporavanim rješenjem nisu povrijeđene materijalno pravne norme koje reguliraju ovaj pravni odnos, budući da je prvostupanjskim rješenjem određen prestanak novčane pomoći upravo u skladu s Odlukom o izmjenama i dopunama, a koji opći propis je ponovljeno, iz naprijed opisanih razloga, ocijenjen zakonitim.

15. Nadalje, pravo na pravično suđenje propisano člankom 29. stavkom 1. Ustava Republike Hrvatske i njemu odgovarajući članak 6. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, jamči postupovnu (ne materijalnu) pravičnost. Smisao takvih konvencijskih i ustavnih određenja je zabrana onemogućavanja prava na pristup sudu, odnosno omogućavanje učinkovitog pravnog lijeka propisanog zakonom, koji će takav pristup u konačnici omogućiti. Stoga u situaciji u kojoj stranka ostvari pristup sudu pune jurisdikcije, a koji svojim postupanjem i konačno svojom odlukom, može nadomjestiti propuste iz upravnog postupka, prigovori takve naravi (dakle oni koji se mogu nadomjestiti u upravnom sporu) postaju irelevantni za materijalno pravo stranke, odnosno za sam meritum spora.

16. U tom smislu u odnosu na ovlast Gradonačelnika Grada Zagreba da potpiše osporavano rješenje, odnosno u odnosu na prigovor kojim se ukazuje kako iz potpisa na osporavanom rješenju nije razvidno da bi istog potpisao upravo Gradonačelnik, sud navodi kako nečitkost potpisa nije takve naravi da samu odluku o meritumu čini nezakonitom, posebno imajući na umu da je nastavno i to upravo po punomoći Gradonačelnika, tuženik sudjelovao u ovom upravnom sporu zahtijevajući da tako potpisano rješenje ostane na snazi radi čega sud navedeni prigovor ocjenjuje irelevantnim.

17. Nadalje, uvidom u sistematizaciju radnih mjesta u uredu i to u članak 74., koji je Prilog Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 13/22. i 31/22.), utvrđeno je da je u opisu poslova i zadataka stručnog savjetnika za provedbu i kontrolu mjera pronatalitetne politike, a koji je potpisnik prvostupanjskog rješenja, da rješava u složenijim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja. Dakle, prvostupanjsko rješenje donijela je ovlaštena službena osoba.

18. U odnosu na prigovor tužiteljice da je prvostupanjsko rješenje doneseno nakon proteka rokova iz članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama, odnosno nakon proteka rokova iz članka 113. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj: 47/09. i 110/21., dalje: ZUP) treba reći slijedeće.

19. Člankom 6. Odluke o izmjenama i dopunama propisano je da će o iznosima novčane pomoći i razlozima prestanka novčane pomoći sukladno ovoj odluci, nadležno gradsko upravno tijelo po službenoj dužnosti donijeti pojedinačne akte, radi usklađenja s odredbama ove odluke, do 31. prosinca 2022.

20. Budući da je prvostupanjsko rješenje doneseno nakon zakonom propisanog roka tužiteljica smatra kako je prvostupanjsko tijelo tuženika bilo prekludirano u svojoj procesnoj ovlasti za donošenjem tog rješenja. Cijeneći navedeno sud teleološkim tumačenjem naprijed citirane norme ne nalazi razlog zbog kojeg bi predmetni rok smatrao prekluzivnim. Naime, evidentna intencija propisanog roka je zahtjev administrativnim tijelima za što bržim usklađenjem stvarnog stanja s novim općim propisom. Izvan ovog instruktivnog zahtjeva sud nalazi da bi potpuno pogrešno bilo smatrati da donositelj općeg akta, koji želi promijeniti dotadašnju pronatalitetnu politiku i u skladu s time kreirati potpuno drukčiji pravni odnos koji bi bez iznimke ravnopravno obuhvatio sve korisnike novčane pomoći, u toj namjeri ustanovio kratki dvomjesečni rok po proteku kojeg bi svojim tijelima onemogućio da naprave ono zbog čega je propis i donio. Vezano uz teleološko tumačenje može se reći i kako Odlukom nije propisana posljedica propuštanja donošenja rješenja u zadanom roku, a što u ukupnosti ukazuje kako se radi o instruktivnom, a ne o prekluzivnom roku.

21. Na ovom mjestu sud napominje i kako je razlog svakog donošenja nekog pravnog propisa drukčije određenje društvenih odnosa, odnosno njihovo prilagođavanje volji zakonodavca. U tom smislu ustanovljena je i Odluka o izmjenama i dopunama te je upravo razlog njenog donošenja da se temeljem nje drugačije urede odnosi između roditelja odgojitelja i Grada Zagreba. Stoga je i razumljivo da svaki novi propis (pa i Odluka o izmjenama i dopunama), može inicirati donošenje novih pojedinačnih rješenja koja će izmijeniti ranije pravne odnose.

22. Isto tako sud smatra da je tuženik bio ovlašten riješiti upravnu stvar neposredno u skladu s člankom 49. točkom 1. ZUP-a, jer se pravo stanje stvari moglo utvrditi na temelju službenih podataka kojima raspolažu javnopravna tijela te jer nije bilo potrebno posebno izjašnjenje stranke radi zaštite njezinih prava ili pravnih interesa. Naime, sud je imao u vidu da su se iz podataka upravnog spisa mogle utvrditi sve relevantne činjenice, a da su rješenja mijenjana samo na način da su mijenjani iznosi novčane pomoći i razlozi prestanka u budućnosti u skladu s Odlukom o izmjenama i dopunama, a koja je ocijenjena zakonitom.

23. U odnosu na zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog postupka treba reći da je člankom 161. stavkom 5. ZUP-a propisano da, kad je postupak koji je pokrenut po službenoj dužnosti okončan povoljno za stranku, troškove postupka snosi javnopravno tijelo koje je postupak pokrenulo, ako nije drukčije propisano. S tim u vezi sud nalazi kako postupak usklađenja odnosno prestanka novčane pomoći u skladu s propisima kojima se natalitetna politika na području Grada Zagreba uređuje drukčije nego do tada, a pokrenut po službenoj dužnosti, nije okončan povoljno za tužiteljicu , osobito jer je osporavanim rješenjem odbijen prigovor tužiteljice izjavljen protiv prvostupanjskog rješenja od 26. listopada 2023. Navedenom ide u prilog i činjenica što tužiteljica u ovom sudskom postupku osporava rješenja kojima je utvrđen prestanak novčane pomoći tužiteljici. Zbog navedenog, sud prihvaća odluku tuženika kojom je odbio tužiteljici naknaditi tražene troškove.

24. U odnosu na dokazne prijedloge tužiteljice sud navodi kako su za donošenje meritorne odluke sve relevantne činjenice u sporu dostatno utvrđene. Budući da niti ostali prigovori sadržani u tužbi ne dovode do drukčijeg rješavanja, sud nalazi da u ovoj upravnoj stvari nije povrijeđen zakon na štetu tužiteljice.

25. Stoga je na temelju članka 116. stavka 2. ZUS-a odlučeno kao u točki I izreke ove presude.

26. Zahtjev tužiteljice za naknadu troškova ovog upravnog spora odbijen je točkom II izreke ove presude pozivom na članak 147. stavak 1. ZUS-a kojom je propisano da stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora.

U Zagrebu 13. svibnja 2026.

Sutkinja:

Dijana Filipčić

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave ove presude.

Dna:

1. Tužiteljici

2. Tuženiku

3. U spis