Republika Hrvatska

Upravni sud u Zagrebu

Zagreb, Avenija Dubrovnik 6

Poslovni broj: Us I-1385/2024-9

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga suda Ivani Horvat, uz sudjelovanje Ankice Zorić, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice KA, iz [adresa], koju zastupa opunomoćenica Maja Topić, iz Zagreba, Kralja Držislava 4, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, radi novčane pomoći za roditelje odgojitelje, nakon održane javne rasprave, nakon usmene i javne rasprave, 13. svibnja 2026.,

p r e s u d i o  j e

I Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/2970, URBROJ: 251-02-01/001-24-3 od 8. siječnja 2024.

II Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Osporavanim rješenjem Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551- 06/23-014/2970, URBROJ: 251-02-01/001-24-3 od 8. siječnja 2024.odbijen je prigovor tužiteljice izjavljen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/23- 014/2764, URBROJ: 251-09-22-1/002-23-03 od 30. rujna 2023. kao neosnovan, te zahtjev za naknadu troška.

2. Tužiteljica tužbom osporava zakonitost rješenja tuženika u bitnome navodeći da je o priznanju prava donesen pravomoćni pojedinačni akt, pa usklađenje ne nastupa po sili općeg akta, već je potrebno donijeti pojedinačni akt. Smatra da su osporavana rješenja donijele službene osobe koje ne ispunjavaju kriterije neovisnosti i nepristranosti već su se trebale izuzeti jer su postupale po uputama gradonačelnika, te se pozivaju na praksu Europskog suda za ljudska prava koju smatraju relevantnom za kriterij nepristranosti, te ističu da gradonačelnik nije donio poseban zaključak o zahtjevu za njegovo izuzeće. Ističe da pravomoćni pojedinačni upravni akt na temelju kojeg je tužiteljica stekla pravo i dalje egzistira, a istodobno ne mogu egzistirati dva pojedinačna upravna akta koji isti pravni odnos uređuju na različit način, te se radi o neobrazloženim aktima. Smatra da u okolnostima konkretnog slučaja nije bilo mjesta neposrednom rješavanju upravne stvari jer na izričiti zahtjev tužiteljica nije proveden ispitni postupak, a na koju okolnost predlaže saslušanje tužiteljice, te da nisu navedeni razlozi za pokretanje postupka po službenoj dužnosti, nadalje, odluku o pravnom lijeku je donijelo stvarno nenadležno tijelo, a prvostupanjsko rješenje je također donio gradski ured koji nakon 31. prosinca 2022. nije bio ovlašten za donošenje takvog rješenja. Osporavanim rješenjima došlo je do miješanja u pravo na mirno uživanje vlasništva tužiteljice na retroaktivni način, te predlaže da se upravni spor pokrenut zbog rješenja o prestanku prava spoji na upravni spor pokrenut zbog rješenja o usklađivanju prava, čime bi se doprinijelo učinkovitosti i ekonomičnosti postupka. Tijekom spora prilaže zahtjev za donošenje odluke o prethodnom pitanju tj. o zakonitosti rješenja o usklađivanju jer predstavlja samostalnu pravnu cjelinu, te se predlaže priklopiti spis predmeta ili da se ovaj upravni spor prekine do pravomoćnosti prethodno navedenog spora. Predlaže sudu da se službenim putem od Grada Zagreba zatraži očitovanje tko je odlučivao o prigovorima korisnika novčane pomoći te potpisni karton gradonačelnika, te od Z1 televizije snimka središnjih vijesti od 28. ožujka 2024. i da se obavi uvid i u druge isprave dostavljene u spis koje sadrže potpis gradonačelnika koji se razlikuje od potpisa na drugostupanjskom rješenju, a obzirom da je sukladno članku 10. Odluke 25/22 gradonačelnik jedini ovlašten odlučivati o prigovoru. Ponavlja navode da je u konkretnom slučaju došlo do miješanja u pravo na mirno uživanje vlasništva te predlaže da se od Grada Zagreba zatraže podaci o raspodjeli novčanih sredstava koja su radi cilja koji je od strane Visokog upravnog suda ocijenjen legitimnim uskraćena tužiteljici te je li gradonačelnik svoj politički cilj ostvario, te je li se cilj mogao ostvariti na drugi način, a što se dokazuje i video isječkom objavljenim na internetskoj stranici portala N1 od 26. travnja 2022. Tužiteljica nadalje ističe brojne već ranije navedene argumente koje smatra relevantnim za dokazivanje nezakonitosti osporavanog rješenja te ponovno ističe da prije donošenja meritorne odluke nije donesena odluka povodom postavljenog zahtjeva za izuzeće gradonačelnika, jer činjenica da je neka osoba općim aktom određena kao nadležna za odlučivanje o pravnom lijeku, ne znači da se u odnosu na tu osobu ne može uspješno isticati zahtjev za izuzeće, a na što upućuje stručni članak "Upravni postupak – Izuzeće čelnika drugostupanjskog tijela" i "Abecedari upravnog postupka: Izuzeće službene osobe". Predlaže sudu da se na konkretan predmet neposredno primjeni Zakon odnosno Konvencija te ponovno elaborira svoga ranije iznesena shvaćanja. Predlaže da su u konkretnom slučaju primjeni institut ekscepcije nezakonitosti podzakonskog propisa odnosno podredno da prekine ovaj upravni spor te uputi Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske zahtjev za ocjenu zakonitosti odredaba općeg akta na koje je ukazano. Također prigovara da tužiteljici nije dostavljen spis tuženika te joj nije ostavljen primjeren rok za razmatranje dostavljenih isprava te je ukazao na nedosljednosti u postupanju tuženika kao tijela javne vlasti koje je u konkretnom slučaju imalo za posljedicu povećanje pravne nesigurnosti i neizvjesnosti.

3. Predlaže sudu da poništi osporavano drugostupanjsko i prvostupanjsko rješenje te naloži tuženiku da tužiteljici naknadi trošak upravnog spora u ukupnom iznosu od 6.250,00 eura zajedno sa zakonskim zateznim kamatama.

4. Tuženik u odgovoru na tužbu u cijelosti ostaje kod navoda danih u obrazloženju osporavanog rješenja koje ponavlja.

5. Predlaže sudu odbiti tužbeni zahtjev.

6. Ocjenjujući zakonitost osporavanog rješenja sud je izvršio uvid u spis te spis tuženika koji sadrži podatke o činjeničnom stanju utvrđenom u upravnom postupku te je održao usmenu i javnu raspravu.

7. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

8. Prema podacima spisa predmeta, osporavanim rješenjem odbijen je prigovor tužiteljice izjavljen protiv prvostupanjskog rješenja, koje je doneseno po službenoj dužnosti i kojim je tužiteljici prestala novčana pomoć za roditelja odgojitelja sa danom 30. rujna 2023. na temelju odredbe članka 7. stavka 1. alineje 1. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 10/18, 20/21 i 25/22), jer je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć do 30. rujna 2023. navršilo 7 godina.

9. Odredbom članka 7. stavka 1. alineje 1. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja propisano je da novčana pomoć prestaje 30. rujna 2023. korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo sedam godina ili će do 30. rujna 2023. navršiti 7 godina. Stavkom 2. navedenog članka Odluke propisano je da će o prestanku novčane pomoći iz ovog članka nadležno gradsko upravno tijelo odlučiti po službenoj dužnosti.

10. Prema mišljenju ovoga suda, tužiteljica neosnovano ističe da tuženik ne bi bio ovlašten pokretati postupke po službenoj dužnosti u vezi ranije priznatih isplata novčane pomoći, jer takvo ovlaštenje proizlazi iz članka 42. i članka 49. stavka 1. alineje 1. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj 47/09 i 110/21), a obzirom da je Grad Zagreb ovlašten provoditi opće akte koje se na odnose na Grad Zagreb.

11. Svi ranije izneseni prigovori tužiteljice u tužbi i podnesku, te naknadno izneseni na raspravi, nemaju utjecaja na činjenicu da je Visoki upravni sud Republike Hrvatske 27. veljače 2023. donio presudu broj: Usoz-143/22 kojom je navedenu Odluku o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ocijenio zakonitom, te je ponovno, kao i u ranijoj presudi Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022. zaključio, da novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u klasičnom smislu, već financijska pomoć koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti, a koja pomoć se ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti, zbog čega adresati Odluke iz 2016. i Odluke iz 2017. nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelj odgojitelj.

12. Visoki upravni sud RH u točci 124. presude istakao je da Odluka tuženika iz 2022. ni na koji način ne zadire u prava ostvarena do njezina stupanja na snagu (ne zadire ni u pravo, kao takvo, ni u njegov opseg), već utječe na opseg prava i trajanje prava u budućnosti te zaključuje da djeluje na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti, te da se odredbama Odluke iz 2022. ponovno usklađuje visina mjesečnih novčanih iznosa, ali se i nadalje ne dira u pravomoćnost upravnog akta u dijelu koji se odnosi na ostvarivanje prava na novčanu pomoć.

13. Naime, kao što je to i tuženik elaborirao u odgovoru na tužbu, a koje navode ovaj sud neće ponavljati, pravilno je tuženik utvrdio činjenicu da je dijete tužiteljice za koje je tužiteljica ostvarila pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja navršilo 7 godina života, te navedenu činjenicu tužiteljica ne osporava niti u upravnom postupku niti u upravnom sporu, a sve u skladu s naprijed navedenom Odlukom i pravnim shvaćanjem Visokog upravnog suda Republike Hrvatske iznesenim u presudi od 27. veljače 2023.

14. Za napomenuti je također, da je Ustavni sud Republike Hrvatske donio odluku U-III/1744/2023 od 21. studenoga 2023., kojom je odbio ustavne tužbe podnesene u povodu presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. i rješenja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usoz- 149/22-12 od 13. ožujka 2023.

15. Naime, u konkretnom slučaju, kao što je to već ocijenio Visoki upravni sud Republike Hrvatske nije postojala obveza donošenja odluka o novčanoj pomoći roditeljima odgojiteljima s obzirom na činjenicu da prava koja su uređena tim odlukama nisu zakonom zajamčena prava niti je jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave dužna urediti pitanja koja su uređena tim odlukama. Polazeći od navedenoga kao i neupitne ovlasti jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da autonomno uređuje dodjelu novčane pomoći u okviru svog samoupravnog djelokruga, i prema mišljenju ovog suda nadležnost za donošenje odluke o dodjeljivanju novčane pomoći, visini novčane pomoći i prestanku novčane pomoći u nadležnosti je jedinice lokalne samouprave.

16. Time što je člankom 10. navedene Odluke propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik, nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije.

17. Neosnovan je i prigovor tužiteljice da su predmetna prvostupanjska rješenja trebala biti donesena do 31. prosinca 2022., a sukladno odredbi članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 25/22). Ovo stoga što se prema mišljenju Visokog upravnog suda Republike Hrvatske radi o procesnom, a ne materijalnom roku, budući se radi u roku u kojem je upravno tijelo dužno donijeti određenu odluku, te da se radi o instruktivnom roku, budući da nisu propisane posljedice ne postupanja u navedenom roku.

18. Nadalje, Visoki upravni sud Republike Hrvatske je dana 12. prosinca 2022. obustavio od izvršenja Odluku iz 2022 do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti toga općeg akta, a koja odluka je donesena 27. veljače 2023. Dakle, za vrijeme obustave izvršenja Odluke iz 2022 nadležno gradsko upravno tijelo nije smjelo postupati po istoj odnosno nije smjelo donositi pojedinačne akte.

19. Iz navedenog razloga, tužiteljica se neosnovano poziva na pravna shvaćanja o prekluzivnim rokovima u drugim pravnim situacijama Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, Ustavnog suda Republike Hrvatske, Europskog suda za ljudska prava i Suda Europske unije.

20. Tužiteljica ničim nije dovela u sumnju da u opisu poslova i zadataka višeg stručnog savjetnika za pronatalitetnu politiku, a koja službena osoba je donijela prvostupanjsko rješenje, ne bi bilo rješavanje u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja.

21. Osim toga ovaj sud prihvaća pravilnim obrazloženje tuženika o neposrednom rješavanju predmetne upravne stvari sukladno članku 49. stavak 1. Zakona o općem upravnom postupku, jer se činjenično stanje u ovoj konkretnoj upravnoj stvari moglo utvrditi na temelju podataka koji imaju službeni karakter i kojima raspolaže tijelo i nije bilo potrebno posebno izjašnjavanje stranke, a posebice u situaciji kada tijelo u donošenju rješenja postupa po spomenutim odlukama kako Visokog upravnog suda Republike Hrvatske tako i Ustavnog suda Republike Hrvatske.

22. Tužiteljici se napominje da je u konkretnoj upravnoj stvari o prestanku prava na novčanu pomoć u odnosu na sve korisnike novčane pomoći riješeno na jednak način, pa tužiteljica čije dijete je navršilo sedam godina nije u usporedivoj situaciji sa osobama čije dijete još nije navršilo sedam godina, te u konkretnom slučaju nema dokaza o nejednakom postupanju od strane tuženika, a iz kojeg razloga je nesvrsishodan dokazni prijedlog tužiteljice da ju se u vezi njenih osobnih okolnosti sasluša na raspravi i da se priklopi spis o priznanju prava, te nema mjesta niti prigovoru o povredi primjene načela razmjernosti, tim više što solidarna novčana pomoć jedinica lokalne (regionalne) samouprave nije pravo koje bi tužiteljici bilo zajamčeno Europskom Konvencijom o ljudskim pravima, a i inače u odnosu na sva socijalna davanja postoji velika margina diskrecije države, te Grad Zagreb ima legitimni cilj upravljanja svojim financijama na način koji ocjenjuje najoportunijim u odnosu na svoje ovlasti i obveze provođenja politike Gradske skupštine.

23. Prigovor vezan uz nepostojanje neovisnosti i nepristranosti službenika koji je rješavao u prvom stupnju, kao i gradonačelnika u drugom stupnju, sud ocjenjuje neosnovanim, jer su nadležni službenici Grada Zagreba i gradonačelnik grada Zagreba, kao što je sud već naprijed utvrdio i ovlašteni i obvezni provoditi donesene odluke Skupštine Grada Zagreba, te je iz obrazloženja ove presude već ranije jasno istaknuta nadležnost gradonačelnika da jedini odlučuje o podnesenom prigovoru. Naime, izuzeće Gradonačelnika u situaciji kad je propisom, u konkretnom slučaju općim aktom, koji je ocjenjen zakonitim naprijed navedenim odlukama Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, određena osoba nadležna za rješavanje prigovora nema pravne mogućnosti njenog izuzeća, već je pravna zaštita osigurana pokretanjem upravnog spora protiv te odluke (u odnosu na navedeno, upućuje se na presudu Visokog upravnog suda RH, poslovni broj: Usž-12/2026).

24. U nedostatku konkretnih i osnovanih prigovora tužiteljice u predmetnoj upravnoj stvari, osporavanje potpisa od strane gradonačelnika na osporenom rješenju je prema ocjeni ovoga suda, samo usmjereno na odugovlačenje upravnih sporova i upravnih postupaka, jer su navedeni prigovori tužiteljice neosnovani i nisu doveli u pitanje zakonitost osporenog rješenja koje je potpisano od za to ovlaštene osobe i to na način koji prihvaća ovaj sud, a iz kojih razloga sud nije prihvatio provoditi dokazne prijedloge radi utvrđivanja okolnosti koja sudu nije sporna.

25. U ovom konkretnom slučaju tužiteljici je sukladno načelima europskog prava omogućeno kontradiktorno sudjelovanje u upravnom sporu dostavljanjem podnesaka iz sudskog spisa i održavanjem rasprave, te prema članku 48. Zakona o upravnim sporovima, sud nema obvezu da tužiteljici dostavi spis tuženika, već je opunomoćenica tužiteljice bila ovlaštena izvršiti uvid u e-spis ili zatražiti od suda uvid i u fizički spis tuženika koji prileži sudskom spisu.

26. U konkretnom slučaju nije bilo uvjeta iz članka 107. Zakona o upravnim sporovima za spajanje ovoga spisa na spis usklađenja novčane pomoći, niti su postojali obligatorni razlozi za prekid spora zbog rješavanja prethodnog pitanja iz članka 104. navedenog Zakona, a prijedlog tužiteljice da sud uputi zahtjev za ocjenu zakonitosti podzakonskog akta koji je već ocjenjivan, ovaj sud smatra bespredmetnim.

27. Kraj takvog stanja stvari sud nije provodio predložene dokazne prijedloge, ocijenivši iste nesvrsishodnim.

28. O trošku upravnog spora odlučeno je na temelju članka 147. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima, a obzirom da je tužiteljica upravni spor izgubila.

29. Stoga je sud na temelju članka 116. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima presudio kao u izreci.

U Zagrebu 13. svibnja 2026.

Sutkinja

Ivana Horvat

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude.

DNA:

1. Odvjetnica Maja Topić, putem e-kom

2. Grad Zagreb, Gradonačelnik, putem e-kom

3. U spis