NN 118/1999 (12.11.1999.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-472/1996, U-I-26/1998. od 27. listopada 1999.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu dr. Jadranko Crnić, predsjednik Suda te suci Zdravko Bartovčak, dr. Velimir Belajec, dr. Nikola Filipović, Ante Jelavić Mitrović, mr. Vojislav Kučeković, Jurica Malčić, dr. Hrvoje Momčinović, Ivan Marijan Severinac, Milan Vuković i Mladen Žuvela, u postupku ocjene suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj dana 27. listopada 1999. godine donio je

1. Ukida se članak 17. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o pretvorbi društvenih poduzeća (»Narodne novine«, broj 83/92).

2. Ova odluka će se objaviti u »Narodnim novinama«.

Rješenjem Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-472/1996 i U-I-26/1998 od 25. ožujka 1998. godine, objavljenim u »Narodnim novinama«, broj 48/98, pokrenut je postupak za ocjenu ustavnosti članka 17. Zakona navedenog u izreci (u daljnjem tekstu: osporeni Zakon), zbog osnovane sumnje u suglasnost osporene zakonske norme s Ustavom. Istim rješenjem nije prihvaćen prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti članka 16. osporenog Zakona.

U obrazloženju odluke Suda navedeno je da podnositelj prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom navedenih zakonskih odredbi, a to su bili Ratko Žurić, odvjetnik iz Zagreba i Zagrebačka štedionica d.d. Zagreb, svojim navodima osnovano dovode u pitanje ustavnost odredbe članka 17. navedenog Zakona, odnosno odredbu stavka 2. članka 46. Zakona o pretvorbi društvenih poduzeća (»Narodne novine«, broj 19/92, u daljnjem tekstu: Zakon o pretvorbi). Naime, člankom 17. je u članku 46. Zakona o pretvorbi dodan stavak 2., kojim je tadašnjoj Agenciji za restrukturiranje i razvoj, sada Hrvatskom fondu za privatizaciju, i drugim ovlaštenim državnim organima, dana ovlast da nakon obavijesti suda o upisu društva na temelju Zakona o pretvorbi provedu kontrolu izvršene pretvorbe.

Predlagatelji su, naime, istakli da je osporena zakonska odredba nesuglasna odredbama Ustava kojima su vladavina prava te nepovredivost vlasništva utvrđene kao najviše vrednote ustavnog poretka (članak 3.), kao i odredbama iz članaka 19., 48., 49. i 50. Ustava, budući da se osnovom te odredbe kontrola pretvorbe može provesti i nakon što je taj postupak završen, što izaziva pravnu nesigurnost jer takav postupak može dovesti do povrede Ustavom zajamčenih gospodarskih prava.

Nakon provedenog postupka Ustavni sud je utvrdio da su prijedlozi glede neustavnosti članka 17. osporenog Zakona osnovani. Stoga, Ustavni sud ostaje kod stajališta zauzetih u uvodno citiranoj odluci, koja se u bitnome zasnivaju na sljedećem:

Hrvatski fond za privatizaciju (u daljnjem tekstu: Fond), temeljem odredaba Zakona o pretvorbi ima u postupku nadzora i kontrole provedbe pretvorbe određene ovlasti. Odluke koje Fond tijekom pretvorbe donosi akti su tijela s javnim ovlastima, te imaju narav i snagu konačnog upravnog akta, protiv kojih se pravna zaštita može ostvarivati samo u postupku sudske kontrole zakonitosti tih akata, što je zajamčeno člankom 19. stavak 2. Ustava. Upravni akti se odnose na način i po postupku koji je propisan Zakonom o općem upravnom postupku (»Narodne novine«, broj 53/91, u daljnjem tekstu: ZUP), time da se po odredbama toga Zakona pojedina pitanja postupka za određenu upravnu oblast mogu posebnim zakonom urediti drugačije nego što su uređena tim Zakonom, ako je to nužno za postupanje u toj upravnoj oblasti i nije protivno načelima toga Zakona (članak 2.). Nadalje je propisano da se u upravnim oblastima za koje je zakonom propisan poseban postupak postupa po odredbama tog zakona, a po odredbama ZUP-a se postupa u svim pitanjima koja nisu uređena posebnim zakonom (članak 3.). Isto tako već okončan upravni postupak može se suglasno odredbama ZUP-a obnoviti (Glava XV.), a propisana je i mogućnost poništavanja, ukidanja te mijenjanja konačnog, odnosno pravomoćnog upravnog akta ukoliko je povrijeđen zakon, kao i u drugim slučajevima (Glava XVI.). To znači da je Fond i mimo osporene zakonske odredbe, kada se za to steknu zakonom propisani uvjeti, ovlašten voditi i odgovarajući postupak nakon pravomoćnosti odluke o pretvorbi.

Stoga okolnost da je osporenom odredbom utvrđena pravna osnova za intervenciju Fonda (i ne samo Fonda) u pretvorbu i nakon što je postupak pretvorbe završen, upisan i objavljen, te je kao takav u pravnom prometu proizveo određene zakonom dopuštene pravne učinke, a sve poradi »kontrole izvršene pretvorbe«, može dovesti do pravne nesigurnosti te nezakonitog postupanja.

Ustavni sud je temeljem tih utvrđenja ocijenio da je osporena norma po svom sadržaju i smislu nedorečena jer ne daje odgovore na pitanja tko su ti »drugi ovlašteni državni organi« i koje su njihove ovlasti u toj »kontroli«, zatim u kojem postupku i po kojim postupovnim pravilima se kontrola provodi, tko sve može biti sudionik toga postupka, rokovi njegovog pokretanja, mogu li se i u kojim slučajevima supsidijarno primijeniti pravila nekog drugog postupka itd. Naime, nije jasno je li riječ o nekom novom postupku izvanrednog ukidanja odnosno poništavanja pravomoćnog upravnog akta pored slučajeva propisanih ZUP-om ili osporena norma ima više deklaratorno značenje u smislu davanja do znanja zainteresiranim stranama da se i nakon pravomoćnosti akta o pretvorbi isti može mijenjati, što je opet moguće samo prema odredbama ZUP-a budući da drugačije nije propisano. Unatoč takvom mogućem smislu osporena norma ipak nije odgovarajuća jer propisivanjem ovlasti Fonda u svezi s pretvorbom na navedeni način to djeluje kao novi pravni institut koji zbog svog nejasnog domašaja i bez konkretnog upućivanja na odgovarajuće odredbe ZUP-a unosi zabunu i neizvjesnost u pravne odnose i pravni položaj sudionika pretvorbe.

Osporena norma stoga ugrožava i vladavinu prava, kao jednu od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske (članak 3. Ustava), a time i pravnu sigurnost sudionika ne samo postupka pretvorbe, već i onih koji su suglasno Zakonu o pretvorbi i drugim propisima uslijedili nakon pretvorbe.

Kako je Zakonom o pretvorbi propisano da poduzeće s društvenim kapitalom pretvorbom postaje poduzeće kojemu je određen i poznat vlasnik (članak 4.), primjena osporene zakonske odredbe izazvat će određene promjene i u vlasničkopravnim, obveznopravnim te drugim pravnim odnosima nastalim pretvorbom i nakon pretvorbe. Pravo vlasništva je ustavno pravo koje se jamči člankom 48. stavak 1. Ustava, a ono se može, kao i vlasnička prava, ograničiti ili oduzeti samo pod uvjetima koje je odredio sam Ustav (članak 50.).

S obzirom na izloženo, Ustavni sud je mišljenja da je odredbom članka 17. osporenog Zakona odnosno odredbom stavka 2. članka 46. Zakona o pretvorbi zakonodavac prekoračio svoje ustavne ovlasti na samostalno uređivanje gospodarskih i pravnih odnosa (članak 2. stavak 4. al. 1. Ustava), što bi kroz njenu primjenu moglo imati za posljedicu ugrožavanje navedenih ustavnih vrijednosti.

Iz tih razloga Ustavni sud je u skladu s odredbom članka 53. stavak 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99) odlučio kao u točki 1. izreke.

Objava ove odluke (točka 2. izreke) temelji se na članku 28. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Broj: U-I-472/1996
U-I-26/1998
Zagreb, 27. listopada 1999.