NN 50/2000 (17.5.2000.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-236/1996, U-I-840/1997 od 3. svibnja 2000.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1126

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu, dr. sc. Smiljko Sokol, predsjednik Suda te suci dr. sc. Velimir Belajec, Marijan Hranjski, dr. sc. Petar Klarić, Jurica Malčić, mr. sc. Ivan Matija, Ivan Mrkonjić, dr. sc. Jasna Omejec, Emilija Rajić, Vice Vukojević i Milan Vuković, povodom zahtjeva Pučkog pravobranitelja i prijedloga Građanskog odbora za ljudska prava iz Zagreba, radi ocjene suglasnosti Zakona s Ustavom, na sjednici održanoj 3. svibnja 2000. godine, donio je

Utvrđuju se neustavnim odredbe članka 14. stavaka 2. i 7. Zakona o statusu prognanika i izbjeglica (»Narodne novine«, broj 96/93 i 39/95), koje su ukinute odredbom članka 5. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o statusu prognanika i izbjeglica (»Narodne novine«, broj 128/99).

Zakon o statusu prognanika i izbjeglica objavljen je u »Narodnim novinama«, broj 96/93 od 24. listopada 1993. godine te stupio na snagu 2. studenoga 1993. godine (nastavno: Zakon). Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o statusu prognanika i izbjeglica objavljen je u »Narodnim novinama«, broj 39/95 od 9. lipnja 1995. godine, a stupio je na snagu danom objave (nastavno: Zakon o izmjenama i dopunama).

Prema odredbi članka 1. Zakona, Republika Hrvatska, ovisno o materijalnim mogućnostima, osigurava, u toj odredbi Zakona naznačenu, skrb i brigu prema prognanicima i izbjeglicama koji su uslijed agresije na Republiku Hrvatsku morali napustiti svoje domove, te su bez svoje krivnje snosili veliki teret ratnih zbivanja.

Zakonom o izmjenama i dopunama izmijenjena je i dopunjena odredba članka 14. stavak 2. Zakona te je propisano da se stupanjem na snagu tog Zakona prekidaju svi postupci prisilnog iseljenja prognanika do stvaranja uvjeta za njihov povratak ili dok im se, uz njihovu suglasnost, ne osigura drugi odgovarajući smještaj u mjestu njihova zbrinjavanja ili nekom drugom mjestu.

Odredbom stavka 7. istoga članka utvrđeno je da se odredbe Zakona o prekidu postupka odnose samo na prognanike smještene do 1. ožujka 1995. godine.

Suglasnost ovih odredbi s Ustavom osporio je Pučki pravobranitelj zahtjevom koji je ovom Sudu predan 7. srpnja 1997. godine, pa je temeljem odredbe članka 13. alineje 6. tada važećeg Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 13/91), pokrenut je postupak ocjene suglasnosti s Ustavom u izreci navedenih odredbi Zakona.

Građanski odbor za ljudska prava svojim prijedlogom za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti Zakona s Ustavom osporio je suglasnost istih odredbi Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o statusu prognanika i izbjeglica s Ustavom. Kako je, primjenom članka 17. tada važećeg Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, postupak ocjene suglasnosti odredbi članka 14. stavak 2. i 7. Zakona o statusu prognanika i izbjeglica pokrenut danom primitka zahtjeva Pučkog pravobranitelja, Sud nije odlučivao o pokretanju postupka povodom prijedloga Građanskog odbora za ljudska prava, već je proveden jedinstveni postupak povodom zahtjeva i prijedloga.

Zahtjevom i prijedlogom ukazuje se na nesuglasje osporenih odredbi Zakona o statusu prognanika i izbjeglica s odredbama Ustava kojima se jamči pravo vlasništva (članak 48. i 50.), ali i s odredbama članaka 3. i 5. Ustava, prema kojima je vladavina prava jedna od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske, koja se ostvaruje i primjenom načela ustavnosti i zakonitosti odnosno obvezom svakoga na poštivanje pravnog poretka. Također, prema zahtjevu i prijedlogu, osporene odredbe Zakona u nesuglasju su i s odredbama članka 14. Ustava, kojima se jamči jednakost svih pred zakonom, te s odredbama članka 16. Ustava, jer se prava ograničavaju, ali ne, kako je to tom odredbom Ustava određeno, da bi se štitio pravni poredak ili prava drugih. Prema zahtjevu i prijedlogu osporene odredbe su u nesuglasju i s odredbama članka 34. Ustava, koje jamče nepovredivost doma, dok podnositelj prijedloga navodi da su u nesuglasju i s odredbama članka 35. Ustava, kojima se jamči štovanje i pravna zaštita osobnog i obiteljskog života te dostojanstva, ugleda i časti.

U provedenom postupku zatraženi su odgovor Hrvatskog državnog sabora, mišljenje Vlade Republike Hrvatske te ministarstava i drugih tijela koja su sudjelovala u pripremi osporenog propisa. Odgovor je primljen samo od Ministarstva razvitka i obnove putem kojega ministarstva je odgovor uputio Ured za prognanike i izbjeglice. Prema odgovoru osporene odredbe Zakona o statusu prognanika i izbjeglica nisu suglasne Ustavu.

Sukladno zaključku s radnog sastanka Suda, održanog 21. travnja 1998. godine, prema kojem će se u rad na predmetima, temeljem Odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske o sudjelovanju međunarodnih stručnjaka u postupku zaštite manjinskih prava pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske, od 22. listopada 1996. godine i 7. travnja 1997. godine, uključiti stručnjaci Venecijanske komisije Vijeća Europe, održan je preliminarni sastanak na kojem su od strane Venecijanske komisije bili nazočni gospodin Armando Marques Guedes i Giorgio Malinvernija. Nakon što je gospodi Guedesu i Malinverniju, dostavljena dokumentacija, te su pribavljena njihova preliminarna mišljenja, održana je u njihovoj nazočnosti i savjetodavna rasprava.

U međuvremenu su, stupanjem na snagu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o statusu prognanika i izbjeglica (»Narodne novine«, broj 128/99), (stupio na snagu 8. prosinca 1999. godine), brisane iz Zakona osporene odredbe stavaka 2. i 7. članka 14.

Prema odredbi članka 55. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99 - nastavno: Ustavni zakon), Ustavni sud dovršit će postupak ocjene suglasnosti zakona s Ustavom, odnosno drugih propisa s Ustavom i zakonom pokrenut pred Ustavnim sudom, u slučaju kada zakon, odnosno drugi propis nadležno tijelo ukine ili izmijeni.

Sukladno navedenoj odredbi, ovaj postupak je trebalo dovršiti ocjenom o ustavnosti osporenih odredaba Zakona o statusu prognanika i izbjeglica.

Osporene odredbe Zakona o statusu prognanika i izbjeglica odnosile su se na sva prisilna iseljenja prognanika. Ove postupke mogli su protiv pojedinih prognanika voditi vlasnici kuća ili stanova u kojima su prognanici smješteni na temelju odluke nadležnog tijela ili su se smjestili sami (uz odobrenje vlasnika ili čak protiv volje vlasnika odnosno nositelja stanarskog prava).

Ustav Republike Hrvatske u članku 3. određuje nepovredivost vlasništva kao jednu od najviših vrednota ustavnopravnog poretka, a člankom 48. stavkom 1. jamči se pravo vlasništva. Sukladno odredbi članka 16. Ustava, slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje, dok je odredbom stavka 1. članka 50. Ustava, moguće zakonom ograničiti ili oduzeti vlasništvo uz naknadu tržišne vrijednosti. Prema odredbi iz stavka 2. članka 50. Ustava vlasnička se prava mogu zakonom ograničiti, između ostalog, radi zaštite interesa Republike. U doba ratnog stanja Ustav dopušta (st. 1. čl. 17.) ograničenja pojedinih sloboda i prava zajamčenih Ustavom pod uvjetom da o tome odluče u toj odredbi ovlaštena tijela i da opseg ograničenja bude primjeren naravi pogibelji.

Nadalje, prema odredbi članka 1. Protokola 1. Europske konvencije, svaka fizička i pravna osoba ima pravo na mirno uživanje svoje imovine. Nitko ne smije biti lišen svoje imovine, osim ako to nije u javnom interesu i uz uvjete predviđene zakonom i općim načelima međunarodnog prava. Prema stavku 2. istog članka ni na koji način ne može se umanjiti pravo države da primijeni zakone koje smatra potrebnim da bi uredila uporabu vlasništva u skladu s općim interesom ili za osiguranje plaćanja poreza ili drugih doprinosa ili kazni.

Slijedom navedenih ustavnih odredbi proizlazi da bi ograničenja bila u skladu s Ustavom, ona moraju biti učinjena zbog ostvarenja legitimnog cilja propisanog Ustavom Republike Hrvatske i razmjerna cilju koji se želi njima postići. Navedeno je stajalište ovaj Sud izrazio u svojim odlukama U-I-1037/1995 i U-I-1156/1999.

Ustavni sud je ocjenjujući ustavnost navedenih odredbi vodio računa o stvarnim prilikama u vrijeme donošenja i primjene Zakona i zaključio da je zaštita prognanika za vrijeme ratnih zbivanja i osiguranje njihova smještaja u imovini drugih osoba, nedvojben interes i dužnost Republike i da stoga predstavlja legitimnu svrhu donošenja navedenog propisa.

Međutim, premda je navedeno ograničenje vlasništva (odnosno stanarskog prava) poduzeto s legitimnim ciljem, prema mišljenju ovoga Suda, navedeno ograničenje nije razmjerno navedenom cilju. To se ogleda prije svega i ponajviše u činjenici što je vlasništvo, prema osporenim odredbama, ograničeno bez ikakve naknade koju nalaže Ustav odredbom iz stavka 1. članka 50. Na nepoštivanje načela razmjernosti upućuje i činjenica da osporenom odredbom Zakona nije kalendarski određeno vrijeme trajanja ograničenja, nego tek posredno - riječima »prisilni postupci iseljenja prognanika prekidaju se do stvaranja uvjeta za njihov povratak ili dok im se, uz njihovu suglasnost, ne osigura drugi odgovarajući smještaj…«. Vremensku neodređenost ograničenja vlasništva potencira i vezivanje deložacije uz pristanak osobe na koju se odnosi, što također upućuje na nerazmjernost ograničenja.

Nadalje, propisivanjem obvezatnog prekidanja svih postupaka izvršenja pravomoćnih i izvršnih sudskih odluka (na neodređeno vrijeme), suprotno je načelu vladavine prava kao jednoj od najviših ustavnih vrednota iz članka 3. Ustava te time i pravnoj sigurnosti. Također, navedeno je suprotno odredbama članka 14. Ustava o jednakosti svih pred zakonom, jer se jedna kategorija osoba stavlja u povoljniji položaj u odnosu na drugu (prognanici u odnosu na vlasnike i nositelje stanarskog prava, odnosno, prognanici u odnosu na izbjeglice ili druge građane kojima je odlukom nadležnog tijela naloženo iseljenje).

Također, osporavanim odredbama zakona sprječava se izvršenje pravomoćnih sudskih odluka te se time onemogućava vlasnicima odnosno nositeljima stanarskog prava na pravično suđenje iz članka 29. Ustava.

Zbog svega navedenog, Sud smatra da osporene odredbe nisu u skladu s odredbama članaka 3., 14., 16., 29., 48. stavka 1. i 50. stavka 2. Ustava Republike Hrvatske.

Slijedom izloženog, sukladno odredbi članka 55. stavka 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, Ustavni sud odlučio je kao u izreci.

Broj: U-I-236/1996
U-I-840/1997
Zagreb, 3. svibnja 2000.