Baza je ažurirana 02.05.2024.
zaključno sa NN 49/24
USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
290
Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Ingrid Antičević Marinović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Josip Leko, Davorin Mlakar, Rajko Mlinarić, Goran Selanec i Miroslav Šumanović, odlučujući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), na sjednici održanoj 7. veljače 2023. donio je
ODLUKU
I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom i ukida se članak 62. stavak 2. točka 9. Zakona o Državnom sudbenom vijeću (»Narodne novine« broj 116/10., 57/11., 130/11., 13/13., 28/13., 82/15., 67/18., 126/19. i 80/22.).
II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.
i
RJEŠENJE
I. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 62. stavka 3. točaka 3. i 5. Zakona o Državnom sudbenom vijeću (»Narodne novine« broj 116/10., 57/11., 130/11., 13/13., 28/13., 82/15., 67/18., 126/19. i 80/22.).
II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.
Obrazloženje
I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM
1. Zakon o Državnom sudbenom vijeću (u daljnjem tekstu: ZoDSV) donio je Hrvatski sabor na sjednici održanoj 1. listopada 2010., objavljen je u »Narodnim novinama« broj 116/10., a stupio je na snagu 21. listopada 2010. (izuzev članaka 51. i 56. koji su stupili na snagu 1. siječnja 2013.).
Nakon toga ZoDSV je mijenjan i dopunjavan dva puta, i to:
– Zakonom o izmjenama i dopunama ZoDSV-a (»Narodne novine« broj 57/11.);
– Zakonom o izmjeni i dopuni ZoDSV-a (»Narodne novine« broj 130/11.).
Odlukom Ustavnog suda broj: U-I-5991/2012 od 23. siječnja 2013. (»Narodne novine« broj 13/13.) ukinuti su članak 71. stavak 2. i članak 74. stavak 2. ZoDSV-a.
Zatim je ZoDSV izmijenjen odnosno dopunjen još pet puta, i to:
– Zakonom o izmjenama i dopunama ZoDSV-a (»Narodne novine« broj 28/13.);
– Zakonom o izmjenama i dopunama ZoDSV-a (»Narodne novine« broj 82/15.);
– Zakonom o izmjenama i dopunama ZoDSV-a (»Narodne novine« broj 67/18.);
– Zakonom o izmjeni ZoDSV-a (»Narodne novine« broj 126/19.);
– Zakonom o izmjenama i dopunama ZoDSV-a (»Narodne novine« broj 80/22.).
1.1. Posljednji Zakon o izmjenama i dopunama ZoDSV-a (»Narodne novine« broj 80/22.; u daljnjem tekstu: ZIDZoDSV/22) donesen je na sjednici Hrvatskog sabora održanoj 1. srpnja 2022. i stupio je na snagu 19. srpnja 2022. (osim članka 28., čije je stupanje na snagu određeno za dan uvođenja eura kao službene valute u Republici Hrvatskoj).
2. Dejan Uljarević iz Zagreba (u daljnjem tekstu: predlagatelj) podnio je Ustavnom sudu 7. rujna 2022. prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 16. ZIDZoDSV-a/22, kojim se mijenja odnosno dopunjava članak 62. ZoDSV-a.
Predlagatelj smatra da članak 16. ZIDZoDSV-a/22 (odnosno njime izmijenjeni i dopunjeni stavci članka 62. ZoDSV-a) nije u suglasnosti s člancima 3., 4. stavkom 1., 5. stavkom 1., 14., 16. stavkom 2., 18., 29., 35., 38., 115. stavkom 2., 120. stavcima 1. i 2. te 121. Ustava, kao i s člankom 6. stavkom 1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02., 1/06., 2/10. i 13/17.; u daljnjem tekstu: Konvencija).
Ujedno predlaže donošenje rješenja o privremenoj obustavi izvršenja pojedinačnih akata i radnji koje se poduzimaju na osnovi osporenih zakonskih odredaba, u smislu članka 45. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon).
3. Ustavni sud izvršio je uvid u Konačni prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o Državnom sudbenom vijeću (P.Z. 280) koji je Vlada Republike Hrvatske dostavila Hrvatskom saboru aktom od 15. lipnja 2022.
II. OSPORENE ZAKONSKE ODREDBE
4. Članak 62. ZoDSV-a, do stupanja na snagu osporenog članka 16. ZIDZoDSV-a/22, u cjelini je glasio:
»Članak 62.
(1) Sudac odgovara za počinjena stegovna djela.
(2) Stegovna djela jesu:
1. neuredno obnašanje sudačke dužnosti,
2. nepostupanje po odluci donesenoj u postupku za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku,
3. obnašanje službe, poslova ili djelatnosti nespojivih sa sudačkom dužnošću,
4. izazivanje poremećaja u radu suda koji znatno utječu na djelovanje sudbene vlasti,
5. povreda službene tajne u svezi s obnašanjem sudačke dužnosti,
6. nanošenje štete ugledu suda ili sudačke dužnosti na drugi način,
7. nepodnošenje imovinske kartice ili neistinito prikazivanje podataka u imovinskoj kartici.
8. nepodvrgavanje prosudbi tjelesnih i duševnih svojstava radi ocjene sposobnosti za obnašanje sudačke dužnosti,
9. povreda propisa o zaštiti osobnih podataka.
(3) Stegovni postupak za stegovno djelo iz stavka 2. točke 1. ovoga članka pokrenut će se osobito:
1. ako sudac bez opravdanog razloga ne izrađuje i ne otprema sudske odluke,
2. ako je sudačko vijeće ocijenilo rad suca ocjenom nezadovoljavajuće obnaša dužnost
3. ako je bez opravdanog razloga broj odluka koje je sudac donio u jednogodišnjem razdoblju manje od 80% odluka utvrđenih Okvirnim mjerilima za rad sudaca,
4. ako sudac u rješavanju predmeta bez opravdanog razloga odstupa od redoslijeda njihovog zaprimanja u sudu, odnosno ne vodi računa o njihovoj hitnosti.
(4) Ako je pokrenut stegovni postupak protiv suca za stegovno djelo iz stavka 2. točke 2. ovoga članka, Vijeće je dužno o tome obavijestiti nadležno državno odvjetništvo.«
4.1. Osporeni članak 16. ZIDZoDSV-a/22 glasi:
»Članak 16.
U članku 62. stavku 2. iza točke 8. dodaje se nova točka 9. koja glasi:
‘9. nedavanje suglasnosti za provođenje sigurnosne provjere,’.
Dosadašnja točka 9. postaje točka 10.
U stavku 3. točki 3. riječi: ‘manje od 80% odluka utvrđenih’ zamjenjuju se riječima: ‘manji od broja utvrđenog’.
U točki 4. iza riječi: ‘hitnosti’ točka se zamjenjuje zarezom i dodaje točka 5. koja glasi:
‘5. ako bez opravdanog razloga zbog nepoduzimanja postupovnih radnji u sudskom predmetu nastupi zastara.’.«
4.2. Članak 62. ZoDSV-a, nakon što je na citirani način izmijenjen i dopunjen osporenim člankom 16. ZIDZoDSV-a/22, u cjelini glasi (izrijekom osporene točke istaknuo Ustavni sud):
»Članak 62.
(1) Sudac odgovara za počinjena stegovna djela.
(2) Stegovna djela jesu:
1. neuredno obnašanje sudačke dužnosti,
2. nepostupanje po odluci donesenoj u postupku za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku,
3. obnašanje službe, poslova ili djelatnosti nespojivih sa sudačkom dužnošću,
4. izazivanje poremećaja u radu suda koji znatno utječu na djelovanje sudbene vlasti,
5. povreda službene tajne u svezi s obnašanjem sudačke dužnosti,
6. nanošenje štete ugledu suda ili sudačke dužnosti na drugi način,
7. nepodnošenje imovinske kartice ili neistinito prikazivanje podataka u imovinskoj kartici.
8. nepodvrgavanje prosudbi tjelesnih i duševnih svojstava radi ocjene sposobnosti za obnašanje sudačke dužnosti,
9. nedavanje suglasnosti za provođenje sigurnosne provjere,
10. povreda propisa o zaštiti osobnih podataka.
(3) Stegovni postupak za stegovno djelo iz stavka 2. točke 1. ovoga članka pokrenut će se osobito:
1. ako sudac bez opravdanog razloga ne izrađuje i ne otprema sudske odluke,
2. ako je sudačko vijeće ocijenilo rad suca ocjenom nezadovoljavajuće obnaša dužnost
3. ako je bez opravdanog razloga broj odluka koje je sudac donio u jednogodišnjem razdoblju manji od broja utvrđenog Okvirnim mjerilima za rad sudaca,
4. ako sudac u rješavanju predmeta bez opravdanog razloga odstupa od redoslijeda njihovog zaprimanja u sudu, odnosno ne vodi računa o njihovoj hitnosti,
5. ako bez opravdanog razloga zbog nepoduzimanja postupovnih radnji u sudskom predmetu nastupi zastara.
(4) Ako je pokrenut stegovni postupak protiv suca za stegovno djelo iz stavka 2. točke 2. ovoga članka, Vijeće je dužno o tome obavijestiti nadležno državno odvjetništvo.«
III. PRIGOVORI PREDLAGATELJA
5. U prijedlogu predlagatelj navodi, u bitnome, sljedeće:
»... Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o Državnom sudbenom vijeću (NN 80/2022) i to čl.16. predstavlja izravno miješanje izvršne vlasti u sudsku vlast pa je povrijeđen čl. 115. st. 2. Ustava Republike Hrvatske.
To konkretno znači slijedeće: Sigurnosno obavještajna agencija koja je pod formalnom i stvarnom kontrolom izvršne vlasti treba kontrolirati sudbenu vlast.
Ako se neka odluka ne svidi izvršnoj vlasti Sigurnosno obavještajna agencija može dostaviti izvješće o postojanju sigurnosnih zapreka i sudac je razriješen.
To u konačnici znači da se niti jedan sudac neće usuditi donositi odluke protiv Republike Hrvatske u kojima je ista tužena ili kada je npr. optužena stanka koja je na vlasti.
Time se krši i čl. 120. st. 1. i 2. Ustava Republike Hrvatske jer time sudačka dužnost prestaje biti stalna jer ako je moguća sigurnosna provjera za imenovane suce provjera i onda se i stalnost sudačke dužnosti preispituje.
Postavlja se pitanje što ako se utvrdi postojanje sigurnosne zapreke, može li to biti stegovno djelo iz čl. 120. st. 2. Ustava Republike Hrvatske jer postojanje sigurnosne zapreke nije nužno vezano uz počinjenje nekakvog kažnjivog djela od strane suca. Npr. možda je supruga suca osumnjičena da ima veze s organiziranim kriminalom, a sudac nema veze s time, da li to znači da mora napustiti svoju suprugu ako želi raditi?
Što su sigurnosne zapreke? To je neodređen i fluidni pojam. Znači li da postoji sigurnosna zapreka ako je dijete suca ovisnik o heroinu ili o marihuani? Ili možda nije sigurnosna zapreka ako je ovisnik o kocki ili o alkoholu kao legalno dostupnim ovisnostima? Gdje je granica i crta koja se mora podvući?
Najvažnije od svega, sudovi nisu sami sebi svrha već su dužni rješavati spise, a iz navedenog proizlazi da se na suce može utjecati ako poznaješ pravu osobu zaposlenu u Sigurnosno obavještajnoj agenciji čime je povrijeđeno pravo stranaka na pristup sudu i suđenje u razumnom roku sve sukladno čl. 29. st. 1. Ustava Republike Hrvatske i čl. 6.1 Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda.
Skreće se pozornost na čl. 55. st. 3. Ustavnog zakona o ustavnom sudu:
‘Ustavni sud može poništiti propis, odnosno pojedine njegove odredbe, uzimajući u obzir sve okolnosti od važnosti za zaštitu ustavnosti i zakonitosti, te imajući u vidu osobito težinu povrede Ustava ili zakona i interes pravne sigurnosti: – ako se njime vrijeđaju ljudska prava i temeljne slobode zajamčene Ustavom, – ako se njime pojedinci, skupine ili udruge neosnovano stavljaju u povoljniji ili nepovoljniji položaj.’
Iz naprijed citiranih odredbi Ustava i Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda proizlazi da je teško povrijeđen Ustav i interes pravne sigurnosti jer čl. 16. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o Državnom sudbenom vijeću (NN 80/2022) vrijeđaju ljudska prava i temeljne slobode zajamčene Ustavom, jer neki suci moraju prolaziti sigurnosnu provjeru, a neki ne.
II. Nastavno, ukazuje se na načelo stečenih prava, ako je netko primljen na sudačku dužnost koja je stalna ne može ga se usred njegove dužnosti stavljati u nepovoljniji položaj.
Naime, zakoni ne mogu djelovati retroaktivno, a ovaj Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o Državnom sudbenom vijeću (NN 80/2022) i upravo djeluje retroaktivno prema sucima koji su imenovani prije i nisu prošli sigurnosnu provjeru.
Ukazuje se da je Venecijanska komisija je 21. ožujka 2022. objavila mišljenje u vezi uvođenja sigurnosnih provjera za sve suce svakih pet godina u Republici Hrvatskoj, u povodu traženja ministra pravosuđa i uprave Ivana Malenice. Mišljenje je usvojeno na plenarnoj sjednici komisije održanoj 18.-19. ožujka 2022.
Europska komisija za demokraciju putem prava Vijeća Europe (poznatija kao Venecijanska komisija) je savjetodavno tijelo Vijeća Europe za ustavna pitanja. Komisija danas ima 62 države članice. Četiri zemlje imaju status promatrača jedna pridruženog člana. Republika Hrvatska je članica od 1990. Komisija pruža pravnu pomoć državama članicama, odnosno svim državama koje žele svoje pravne i institucionalne strukture uskladiti s europskim standardima i međunarodnim iskustvom na području demokracije, ljudskih prava i vladavine prava.
Venecijanska je komisija u svom mišljenju ponovila svoj ranije iznesen stav da sigurnosne provjere bilo koga, ne samo sudaca, mogu biti opravdane, ali samo u iznimnim okolnostima. Iskustvo je pokazalo da se svaki slučaj uvođenja sigurnosnih provjera treba promatrati zasebno.
Ako je riječ o sigurnosnim provjerama sudaca, posebno ako ih provodi izvršno tijelo, tada to može predstavljati ‘vanjski pritisak’ na suce. Istovremeno, za održanje autoriteta sudbene vlasti je iznimno važan integritet sudaca te da je sudstvo ‘očišćeno’ od onih za koje se utvrdi da su nesposobni, korumpirani ili povezani s organiziranim kriminalom. To je važno i iz razloga jer se suce imenuje doživotno te su u načelu nesmjenjivi osim zbog ograničenih razloga za prestanak sudačke dužnosti.
Komisija je istaknula da u Republici Hrvatskoj postojeće zakonodavstvo već predviđa široku lepezu mehanizama za osiguranje integriteta sudaca (imovinske kartice, ocjene predsjednika sudova, stegovni i kazneni postupak). Komisija nije uvjerena u nužnost uvođenja dodatnog novog mehanizma kao što je sigurnosna provjera za sve suce svakih pet godina. Smatra upitnim navedene razloge reforme (prema Ministarstvu pravosuđa i uprave visoka razina percepcije korupcije u pravosuđu i neki pojedinačni slučajevi nedoličnog ponašanja sudaca – protiv kojih su disciplinski i kazneni postupci u tijeku) i je li ti razlozi mogu opravdati tako dalekosežnu mjeru kao što je periodična sigurnosna provjera svih sudaca od strane sigurnosnih službi.
Komisija je zabrinuta zbog rizika kojeg nosi takva mjera, odnosno ta bi mjera doprinijela nepovjerenju građana u sudstvo i njegovu neovisnost. Stoga, Venecijanska komisija preporuča hrvatskim vlastima da preispitaju svoj pristup propisivanju periodičnih sigurnosnih provjera svih sudaca i da razviju alternativnu strategiju za osiguranje integriteta sudaca, a na temelju drugih postojećih mehanizama.
Nadalje predlagatelj smatra da je članak 16. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o Državnom sudbenom vijeću (NN 80/2022) u nesuglasnosti s člancima 3., 4. stavkom 1., 5. stavkom 1., 16. stavkom 2., 18., 29., 35., 38., 115. stavkom 2., 120. i 121. Ustava.
Ističe da je riječ o pravnoj normi koja ne udovoljava standardima ‘zakonitosti’, to jest kvalitete zakona koja podrazumijeva usklađenost s načelom vladavine prava, jasnoću i predvidivost posljedica za adresate zakona. Ovo stoga što, prije svega, ne postoje jasna mjerila za procjenu (ne)postojanja sigurnosnih rizika, a nije određeno ni na koji bi način informacije prikupljene po Sigurnosno-obavještajnoj službi (u daljnjem tekstu: SOA) bile dostupne vijeću Vrhovnog suda koje treba dati ocjenu o (ne)postojanju sigurnosnih zapreka, kako bi te informacije bile dostupne tijelima stegovnog odnosno kaznenog postupka, te kako bi one bile dostupne samom sucu koji je podvrgnut sigurnosnoj provjeri.
Kada je riječ o sucu koji je podvrgnut sigurnosnoj provjeri, osporenoj zakonskoj odredbi nedostaju zaštitni mehanizmi protiv mogućih zlouporaba koje mogu dovesti do političkih progona sudaca, a nedostaju i konfrontacijski standardi (pravo na djelotvoran pravni lijek koji bi omogućio provođenje kontradiktornog postupka pred neovisnim i nepristranim sudom). Što suce stavlja u položaj nejednakosti u oružju i onemogućuje im pristup sudu pune jurisdikcije (budući da posebno vijeće Vrhovnog suda, prema stajalištu predlagatelja, to nije, a Zakon o sigurnosnim provjerama (‘Narodne novine’ broj 85/08. i 86/12.) ne predviđa mogućnost preispitivanja prikupljenih informacija).
Pored toga, informacije koje prikuplja SOA prikupljaju se na nezakonit način i ne bi mogle biti upotrijebljene kao dokaz u sudskom postupku. Pritom se radi i o ozbiljnom narušavanju prava na privatnost, osobni i obiteljski život. Upitnik putem kojega se suci podvrgavaju sigurnosnoj provjeri, premda je njegovo popunjavanje ‘dobrovoljno’, de facto prisiljava suce da se odreknu svojeg prava na obranu, kojeg ima svaki okrivljenik u kaznenom postupku. Oblik i sadržaj upitnika propisuje Vlada Republike Hrvatske, to jest tijelo izvršne vlasti, koje se time upliće u neovisnost sudaca. Upitnik ‘pokriva’ iznimno širok raspon podataka, a Zakon o sigurnosno – obavještajnom sustavu Republike Hrvatske (‘Narodne novine’ broj 79/06. i 105/06. – ispravak) daje SOA-i iznimno široke ovlasti, sve zajedno u izrazitom nerazmjeru s normativnim ciljevima, tim više što se podaci o sucima, prikupljeni neovisno o postojanju bilo kakve sumnje na kažnjivo djelo, čuvaju čak 70 godina. Povrh svega, posebno vijeće Vrhovnog suda, koje odlučuje o (ne)postojanju sigurnosnih zapreka izravno zadire u djelokrug i nadležnosti Državnog sudbenog vijeća, propisane člankom 121. Ustava.
Nadalje se ukazuje da je stegovno djelo u čl. 62. st. toč. 9. Zakona o Državnom sudbenom vijeću (Narodne novine br. 116/2010, 57/2011, 130/2011, 13/2013, 28/2013, 82/2015, 67/2018, 126/2019, 80/2022 – a upravo uvedeno zakonom koji se ovdje osporava) definirano kao ‘nedavanje suglasnosti za provođenje sigurnosne provjere’ što znači da bi sudac trebao dati suglasnost za sigurnosnu provjeru jer će se u protivnom protiv njega pokrenuti stegovni postupak. Iz navedene stipulacije proizlazi da nema dobrovoljnosti već samo prisila, naime, ako je uz odbijanje davanja suglasnosti zapriječena sankcija (u obliku pokretanja stegovnog postupka radi stegovnog djela) tada je to prisila prema sucima i to je obvezno postupanje.
Osobito se ukazuje da je Ustavni sud Republike Hrvatske dana 16. svibnja 2022. u predmetima broj: U-I-2215/2022, U-I-2751/2022 i U-I-2875/2022 donio sljedeće rješenje:
‘I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 86.a Zakona o sudovima (‘Narodne novine’ broj 28/13., 33/15., 82/15., 67/18. i 21/22.), te članka 34. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima (‘Narodne novine’ broj 21/22.).
II. Na temelju članka 45. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (‘Narodne novine’ broj 99/99., 29/02. i 49/02.), do donošenja konačne odluke Ustavnog suda o suglasnosti s Ustavom odredaba Zakona o sudovima navedenima u točki I. izreke ovog rješenja privremeno se obustavlja izvršenje svih pojedinačnih akata i radnji koje se poduzimaju na temelju osporenih zakonskih odredaba.
III. Ovo rješenje objavit će se u ‘Narodnim novinama’.
Ističe se da je zakonodavac želio izigrati navedenu odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske propisujući naizgled dobrovoljnost davanja suglasnosti a sadržajno opet uvodi obveznu sigurnosnu provjeru i to potpuno ignorirajući navedenu odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske.
III. Nadalje, čl. 62. st. 3. toč. 3. Zakona o državnom sudbenom vijeću (Narodne novine br. 116/2010, 577/2010, 130/2011, 13/2013, 28/2013, 82/2015, 67/2018, 126/2019, 80/2022 – a upravo uvedeno zakonom koji se ovdje osporava) određuje da će se stegovni postupak za stegovno djelo iz stavka 2. točke 1. toga članka pokrenut će se osobito: ako je bez opravdanog razloga broj odluka koje je sudac donio u jednogodišnjem razdoblju manji od broja utvrđenog Okvirnim mjerilima za rad sudaca, dakle Okvirna mjerila više nisu samo Okvirna mjerila već normativ koji sudac mora zadovoljiti da se protiv njega ne bi pokrenuo stegovni postupak, dakle ovakvom stipulacijom Okvirna mjerila pretvaraju se u ‘Isključiva mjerila’ jer više nema ništa od ‘okvirnosti’. Ovakvo propisivanje je apsurdno jer ako sudac donese 99,99 % odluka od broja utvrđenog Okvirnim mjerilima za rad sudaca stegovni postupak se mora pokrenuti. Niti jedna profesija nema tako strogo uređenje stegovne odgovornosti te je isto u suprotnosti sa svrhom i smislom 6.1 Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda jer tjera suce da ‘fabriciraju predmete’ a ne da kvalitetno sude, sve kako bi izbjegli stegovnu odgovornost.
IV. Sukladno čl. 45. Ustavnog zakon o Ustavnom sudu predlažem da Ustavni sud do donošenja konačne odluke, privremeno obustaviti izvršenje čl. 16. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o Državnom sudbenom vijeću (NN 80/2022) i radnji koje se poduzimaju na osnovi čl. 16. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o Državnom sudbenom vijeću (NN 80/2022) jer bi njihovim izvršenjem mogle nastupiti teške i nepopravljive posljedice. Npr. sudac ne prođe sigurnosnu provjeru i onda ga razriješe, a članak 16. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o Državnom sudbenom vijeću (NN 80/2022) se kasnije ukine i što onda takav sudac može poduzeti? Ponavljanje postupka pred DSV-om?
Zbog toga se predlaže žurno privremeno obustaviti izvršenje članka 16. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o Državnom sudbenom vijeću (NN 80/2022) i radnji koje se poduzimaju na osnovi 16. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o Državnom sudbenom vijeću (NN 80/2022).«
IV. OBRAZLOŽENJE KONAČNOG PRIJEDLOGA ZAKONA O IZMJENAMA I DOPUNAMA ZoDSV-A (P.Z. 280)
6. Vlada, kao predlagatelj, dala je (u relevantnom dijelu) sljedeće obrazloženje zakonskog prijedloga:
»... Kako bi se ojačala stegovna odgovornost sudaca, katalog stegovnih djela dopunjuje se stegovnim djelom nedavanja suglasnosti za provođenje sigurnosne provjere u skladu s posljednjim izmjenama Zakona o sudovima koje propisuju periodičnu sigurnosnu provjeru svih sudaca te se pod neurednim obnašanjem dužnosti povećava dužnost ispunjenja Okvirnih mjerila za rad sudaca s 80 na 100%, a ujedno se neurednim obnašanjem dužnosti utvrđuje i nastup zastare zbog nepoduzimanja postupovnih radnji bez opravdanog razloga.
Unutar stegovnog postupka protiv sudaca pitanje nastupa zastare vođenja postupka usklađuje se s važećim kaznenim zakonodavstvom, produljuje se vrijeme izrade i dostave odluke u ovom postupku te se propisuje razumno vrijeme obavijesti nadležnim tijelima o pravomoćno izrečenim kaznama. Uređuju se i trajanje te posljedice privremenog udaljenja od obnašanja sudačke dužnosti.
(...)
Uz članak 16.
Ovim člankom se radi jačanja stegovne odgovornosti sudaca te usklađenja s donesenim izmjenama Zakona o sudovima u članku 62. Zakona o Državnom sudbenom vijeću propisuje novo stegovno djelo nedavanja suglasnosti za provođenje sigurnosne provjere, a radi povećanja učinkovitosti rada sudaca općenito predlaže se i stegovno djelo neurednog obnašanja dužnosti zbog neispunjenja propisane norme odrediti za svaki učinak manji od propisanih 100% prema Okvirnim mjerilima za rad sudaca te posebno kao stegovno djelo neurednog obnašanja dužnosti propisati nastup zastare zbog nepoduzimanja postupovnih radnji bez opravdanog razloga. Uz članak 17. Ovim se člankom mijenja odredba članka.«
V. OCJENA USTAVNOG SUDA
7. Uvodno, Ustavni sud napominje da je predlagatelj Dejan Uljarević (uz još dva predlagatelja) u predmetima Ustavnog suda brojeva: U-I-2215/2022, U-I-2751/2022 i U-I-2875/2022, osporio suglasnost s Ustavom članka 86.a Zakona o sudovima, koji je uveden u taj zakon člankom 15. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima (»Narodne novine« broj 21/22.; u daljnjem tekstu: ZIDZoSud/22), te prijelaznu odredbu članka 34. ZIDZoSud-a/22.
U povodu tih prijedloga Ustavni sud donio je rješenje broj: U-I-2215/2022 i dr. od 16. svibnja 2022. (»Narodne novine« broj 60/22.), kojim je pokrenuo ustavnosudski postupak i privremeno obustavio izvršenje pojedinačnih akata ili radnji koje se poduzimaju na osnovi navedenih zakonskih odredaba.
Nakon toga donio je odluku i rješenje broj: U-I-2215/2022 i dr. od 7. veljače 2023. (www.usud.hr), kojom su ukinuti članak 86.a Zakona o sudovima i članak 34. ZIDZoSud-a/22 (dok rješenjem nije prihvaćen prijedlog za pokretanje ustavnosudskog postupka u odnosu na također osporeni članak 79. Zakona o sudovima).
Predmet razmatranja u tom ustavnosudskom postupku i predmet uređenja članka 86.a Zakona o sudovima odnosno članka 34. ZIDZoSud-a/22 bilo je uvođenje sigurnosnih provjera svih sudaca u Republici Hrvatskoj, svakih pet godina.
Predlagatelj Dejan Uljarević je i u tamo podnesenom prijedlogu upozorio na povezani problem paralelnog uvođenja, u mjerodavni ZoDSV, novog stegovnog djela sudaca – »nedavanja suglasnosti za provođenje sigurnosnih provjera«. Nakon toga je Ustavnom sudu podnio i zaseban prijedlog za pokretanje ustavnosudskog postupka u odnosu na ZoDSV, to jest u odnosu na članak 16. ZIDZoDSV-a/22 u cjelini. Taj prijedlog implicira pitanje dobrovoljnosti »pristanka« sudaca na sigurnosne provjere pod prijetnjom stegovne odgovornosti, ali i druga za predlagatelja sporna pitanja, kao što je stegovna odgovornost sudaca zbog neispunjavanja stopostotne »sudačke norme« i zbog nastupa zastare u sudskim predmetima.
U odnosu na problem pristanka sudaca na provođenje sigurnosnih provjera Ustavni sud je u navedenoj odluci i rješenju naznačio da to pitanje razmatra u zasebnom postupku u odnosu na ZoDSV, međutim, bilo je neizbježno – zbog neodvojive povezanosti s ustavnopravno i konvencijski izrazito spornim pitanjima procesnih jamstava za suce u situaciji podvrgavanja sigurnosnim provjerama – već pri ocjeni osporenih odredaba Zakona o sudovima odnosno ZIDZoSud-a/22 dotaknuti se i činjenice da je zakonodavac (osim što je na neprihvatljiv način podnormirao pravno područje sigurnosnih provjera sudaca s obzirom na njihov osobit ustavni položaj, ulogu te pripadajuća jamstva) u slučaju sudaca učinio obveznim pristanak na sigurnosnu provjeru, na način da je uskratu suglasnosti za sigurnosnu provjeru člankom 16. stavkom 1. ZIDZoDSV-a/22 proglasio »kažnjivom«, to jest propisao da uskrata suglasnosti predstavlja stegovno djelo suca.
8. Vezano uz prijedlog podnesen u odnosu na sam ZoDSV, kao zakon mjerodavan (među inim) za stegovnu odgovornost sudaca, to jest u odnosu na članak 16. ZIDZoDSV-a/22, već je naznačeno da se taj prijedlog ne odnosi samo na pitanje suglasnosti sudaca za sigurnosne provjere (članak 16. stavci 1. i 2. ZIDZoDSV-a/22, time da se stavak 2. iscrpljuje u propisivanju »pomaka« u rednim brojevima točaka u stavku 2. članka 62. ZoDSV-a), već se taj prijedlog odnosi i na preostale stavke (3. i 4.) članka 16. ZIDZoDSV-a/22.
Stavci 3. i 4. članka 16. ZIDZoDSV-a/22 odnose se na izmjenu točaka 3. i 4. stavka 3. članka 62. ZoDSV-a te na dopunu stavka 3. članka 62. ZoDSV-a novom točkom 5., a riječ je, konkretno, o stegovnim djelima sudaca u situacijama kada je, bez opravdanog razloga, broj odluka koje je sudac donio u jednogodišnjem razdoblju manji od broja utvrđenog Okvirnim mjerilima za rad sudaca, odnosno kada, bez opravdanog razloga, zbog nepoduzimanja postupovnih radnji u sudskom predmetu nastupi zastara.
Također je potrebno napomenuti da je prijedlog koji je podnesen u odnosu na ZoDSV znatnim dijelom istovjetnog sadržaja (i teksta) kao prijedlog istog predlagatelja podnesen u odnosu na Zakon o sudovima odnosno ZIDZoSud/22 u predmetu broj: U-I-2215/2022, slijedom čega se i pretežiti dio istaknutih prigovora primarno ne odnosi na ZoDSV, već na Zakon o sudovima.
Zbog načina na koji je prijedlog koncipiran nije bilo moguće jasno razgraničenje prigovora koji se tiču izravno ZoDSV-a od onih koji se tiču i Zakona o sudovima, pa je stoga u ovoj odluci i rješenju citiran (v. u točki 5. ovog obrazloženja) gotovo cjelovit tekst prijedloga.
a) Članak 62. stavak 2. točka 9. ZoDSV-a (obrazloženje odluke)
9. Predlagatelj smatra da članak 62. stavak 2. točka 9. ZoDSV-a nije u suglasnosti s člancima 3., 5. stavkom 1., 14., 16. stavkom 2., 35., 38. te 120. stavcima 1. i 2. Ustava, koji glase:
»Članak 3.
Sloboda, jednakost, nacionalna ravnopravnost i ravnopravnost spolova, mirotvorstvo, socijalna pravda, poštivanje prava čovjeka, nepovredivost vlasništva, očuvanje prirode i čovjekova okoliša, vladavina prava i demokratski višestranački sustav najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«
»Članak 5.
U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom.
(...)«
»Članak 14.
Svatko u Republici Hrvatskoj ima prava i slobode, neovisno o njegovoj rasi, boji kože, spolu, jeziku, vjeri, političkom ili drugom uvjerenju, nacionalnom ili socijalnom podrijetlu, imovini, rođenju, naobrazbi, društvenom položaju ili drugim osobinama.
Svi su pred zakonom jednaki.«
»Članak 16.
(...)
Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.«
»Članak 35.
Svakomu se jamči štovanje i pravna zaštita njegova osobnog i obiteljskog života, dostojanstva, ugleda i časti.«
»Članak 38.
Jamči se sloboda mišljenja i izražavanja misli.
Sloboda izražavanja misli obuhvaća osobito slobodu tiska i drugih sredstava priopćavanja, slobodu govora i javnog nastupa i slobodno osnivanje svih ustanova javnog priopćavanja.
Zabranjuje se cenzura.
Novinari imaju pravo na slobodu izvještavanja i pristupa informaciji.
Jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.
Jamči se pravo na ispravak svakomu komu je javnom viješću povrijeđeno Ustavom i zakonom utvrđeno pravo.«
»Članak 120.
Sudačka dužnost je stalna.
Sudac će biti razriješen sudačke dužnosti:
– ako to sam zatraži,
– ako trajno izgubi sposobnost obavljati svoju dužnost,
– ako bude osuđen za kazneno djelo koje ga čini nedostojnim obavljanja sudačke dužnosti,
– ako u skladu sa zakonom, zbog počinjenoga teškoga stegovnog djela tako odluči Državno sudbeno vijeće,
– kad navrši sedamdeset godina.
(...)«
10. Kao što je to već navedeno u odluci i rješenju Ustavnog suda broj: U-I-2215/2022 i dr. od 7. veljače 2023., a ranije i u rješenju broj: U-I-3684/2015 od 22. svibnja 2018. (»Narodne novine« broj 57/18.), ZoDSV (jednako kao ni Zakon o sudovima) ne uređuje ustroj i način djelovanja sigurnosno-obavještajnih službi, način provođenja sigurnosnih provjera, zaštitu tajnosti odnosno uvjete dostupnosti određenih kategorija podataka, zaštitu privatne sfere građana od neovlaštenog miješanja i sl., već su ta pitanja predmet uređenja skupine zakona odnosno podzakonskih propisa proizašlih iz zakonodavnog koncepta uređenja tog pravnog područja kao zasebne cjeline, kojoj ZoDSV ne pripada.
Riječ je o skupini zakona koji sigurnosne provjere i srodna pravna područja uređuju na općenormativnoj razini, neovisno o tome prema kome se (od subjekata navedenih u članku 13. Zakona o sigurnosnim provjerama, »Narodne novine« broj 85/08. i 86/12.; u daljnjem tekstu: ZoSP) provode. Tu skupinu, pored ZoSP-a, čine Zakon o tajnosti podataka (»Narodne novine« broj 79/07. i 86/12.), Zakon o sigurnosno-obavještajnom sustavu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 79/06. i 105/06. – ispravak), Zakon o provedbi Opće uredbe o zaštiti podataka (»Narodne novine« broj 42/18.), Zakon o općem upravnom postupku (»Narodne novine« broj 47/09. i 110/21.) kao temeljni, opći postupovni propis te Uredba Vlade Republike Hrvatske o sadržaju, izgledu, načinu ispunjavanja i postupanju s upitnikom za sigurnosnu provjeru (»Narodne novine« broj 114/08.).
Člankom 13. ZoSP-a propisano je u odnosu na koga se provodi temeljna sigurnosna provjera te je razvidno da je tim zakonom od 2008. godine normativno uspostavljena mogućnost provedbe sigurnosnih provjera (među ostalim) nad kandidatima za dužnosnička mjesta i nad imenovanim dužnosnicima – drugim riječima i nad kandidatima za pravosudne, uključujući sudačke dužnosti, te nad sucima kao imenovanim pravosudnim dužnosnicima – ali se u segmentu pravosuđa te provjere nisu provodile (izuzev od 2010. godine za tzv. »uskočke« suce, a od 2015. godine za kandidate za pravosudne dužnosti koji po prvi put ulaze u pravosudni sustav).
Novelom važećeg Zakona o sudovima (ZIDZoSud-om/22) sigurnosne provjere određene su za sve suce svakih pet godina, na način da se obavljaju prema propisima kojima su uređene sigurnosne provjere, ako Zakonom o sudovima nije drukčije propisano (stavak 2. članka 86.a). Sve što je zakonodavac, u usporedbi s općenormativnim uređenjem sigurnosnih provjera, smatrao potrebnim »drukčije propisati« o sigurnosnim provjerama sudaca, iscrpljuje se u svega dva članka posebnog zakona – u članku 86.a Zakona o sudovima te u članku 34. ZIDZoSud-a/22, a svodi se de facto na uvođenje predsjednika Vrhovnog suda i posebnog peteročlanog vijeća Vrhovnog suda u proces procjene postojanja sigurnosnih zapreka na strani suca, s ciljem (inače legitimnim i razumno opravdanim) izbjegavanja situacije u kojoj bi tu procjenu obavljala Sigurnosno-obavještajna agencija, kao tijelo izvršne vlasti.
O suglasnosti suca za provođenje sigurnosne provjere Zakonom o sudovima nije propisano ništa posebno, pa valja zaključiti da je u odnosu na to pitanje primjenjiv opći propis, to jest članak 5. stavci 1., 2. i 3. ZoSP-a, a tim je odredbama propisano da:
– se sigurnosna provjera provodi na temelju Upitnika za sigurnosnu provjeru čiji je sastavni dio suglasnost za provođenje sigurnosne provjere;
– upitnik za sigurnosnu provjeru treba biti osobno ispunjen, a suglasnost dragovoljno i vlastoručno potpisana od strane osobe za koju se provjera provodi;
– nadležna sigurnosno-obavještajna agencija neće pristupiti provođenju sigurnosne provjere ukoliko, u skladu s odredbama tog zakona, nije potpisana suglasnost za provođenje sigurnosne provjere.
Stajalište prema kojem je dragovoljnost pristanka na sigurnosnu provjeru neupitna, bez obzira nad kime se ta provjera provodi, vidljivo je i iz dijela obrazloženja koje je dao Ustavni sud u svojem rješenju broj: U-I-3684/2015 od 22. svibnja 2018. (»Narodne novine« broj 57/18.), ocjenjujući suglasnost s Ustavom članaka 55.a i 56. ZoDSV-a (vezano uz sigurnosne provjere kandidata za sudačku dužnost). U tom je rješenju, među ostalim, naveo:
»Osporenim člancima 55.a i 56. ZoDSV-a propisano je da u postupku odlučivanja o imenovanju sudaca DSV, uz suglasnost kandidata, podnosi nadležnoj sigurnosno-obavještajnoj agenciji zahtjev za provedbu sigurnosne provjere kandidata iz članaka 55.a i 56. ZoDSV-a koji ostvare najveći broj bodova, za onoliko kandidata s liste prvenstva koliko se sudaca imenuje.
Člankom 55.a stavkom 12. i člankom 56. stavkom 11. ZoDSV-a propisano je da se sigurnosne provjere provode sukladno ZoSP-u, a to je, u smislu članaka 1., 2., 3. i 4. ZoSP-a, jedinstvena provjera za sve dužnosnike za koje mjerodavni zakoni uređuju pitanje sigurnosnog provjeravanja kandidata. Sigurnosno-obavještajna agencija, na zahtjev DSV-a i uz prethodnu suglasnost kandidata, prikuplja podatke o kandidatima za sudačke dužnosti na temelju strukture propisanih upitnika (članak 5. ZoSP-a) te utvrđuje relevantne činjenice i sastavlja opisno izvješće o utvrđenom (članak 39. ZoSP-a).«
Približno pet mjeseci nakon stupanja na snagu članka 86.a Zakona o sudovima te članka 34. ZIDZoSud-a/22, člankom 16. ZIDZoDSV-a dopunjen je članak 62. stavak 2. ZoDSV-a, u kojem su taksativno propisana sva stegovna djela sudaca. Dodana točka 9. glasi: »nedavanje suglasnosti za provođenje sigurnosne provjere«.
Svrstavanjem uskrate suglasnosti za sigurnosnu provjeru u kategoriju stegovnih djela sudaca sigurnosne provjere sudaca dobile su obilježje prinudnosti – za razliku od sigurnosnih provjera svih ostalih osoba iz članka 13. ZoSP-a, na koje se primjenjuje načelo dragovoljnosti propisano člankom 5. ZoSP-a.
Pritom Ustavni sud primjećuje da je Vlada pri predlaganju jedne od ranijih izmjena i dopuna ZoDSV-a (ZIDZoDSV-a objavljenog u »Narodnim novinama« broj 82/15., kojim su izmijenjeni odnosno dopunjeni članci 55.a i 56. ZoDSV-a) u obrazloženju zakonskog prijedloga (P.Z. 828, dostavljenog Hrvatskom saboru 2. travnja 2015.; www.sabor.hr) navela, među ostalim, sljedeće:
»Imajući u vidu prvenstveno načelo zaštite stečenih prava, načelo stalnosti sudačke dužnosti te ograničenost osnova za razrješenje sudačke dužnosti koje su propisane i samim Ustavom Republike Hrvatske, već imenovani suci ne mogu se podvrgnuti temeljnoj sigurnosnoj provjeri jer za to nema odgovarajuće zakonske osnove, niti bi se postojanje sigurnosnih zapreka moglo samostalno sankcionirati kroz stegovnu odgovornost ili razrješenje dužnosti.«
Ustavni sud također primjećuje da je u recentnom slučaju Vlada, kao razlog za prijedlog uvođenja ZoDSV-om novog stegovnog djela »nedavanja suglasnosti za provođenje sigurnosne provjere«, navela »jačanje stegovne odgovornosti sudaca... u skladu s posljednjim izmjenama Zakona o sudovima koje propisuju periodičnu sigurnosnu provjeru svih sudaca...«.
11. Međutim, prema utvrđenju Ustavnog suda, u tom zakonskom prijedlogu Vlada nije navela ni jedan razlog zbog kojeg cilju »jačanja stegovne odgovornosti sudaca« ne bi bilo primjereno i ne bi bilo razmjerno, već samo po sebi, uvođenje pune primjene ZoSP-a na sve suce – jer se u dosadašnjoj praksi ZoSP na većinu njih nije primjenjivao, u smislu sigurnosnih provjera već imenovanih sudaca.
Naprotiv, povrh uvođenja sigurnosnih provjera svih sudaca ocijenjeno je nužnim u odnosu na njih odstupiti i od općeg načela dragovoljnosti podvrgavanja sigurnosnim provjerama (članak 5. ZoSP-a) i sankcionirati uskratu suglasnosti. Ustavni sud nalazi da je neutemeljen i sam navod iz obrazloženja zakonskog prijedloga, prema kojem je do toga došlo zbog nužnosti »usklađivanja« ZoDSV-a s novelom Zakona o sudovima. Naime, člankom 86.a stavkom 2. Zakona o sudovima je (bilo) propisano:
»Članak 86.a
(...)
(2) Obnavljanje temeljne sigurnosne provjere provodi se sukladno zakonu kojim se uređuju sigurnosne provjere, osim ako ovim zakonom nije drukčije propisano.
(...)«
Budući da Zakonom o sudovima evidentno nije propisano ništa posebno u pogledu suglasnosti sudaca za sigurnosne provjere (već se ima supsidijarno primijeniti članak 5. ZoSP-a), ne postoji ni potreba za »prilagodbom«sadržaja ZoDSV-a sadržaju Zakona o sudovima, a posebice ne za »prilagodbom« u vidu proglašenja uskrate suglasnosti za sigurnosnu provjeru »kažnjivom«.
12. Ustavni sud drži potrebnim ponoviti višestruko naglašavano stajalište da njegova ustavna zadaća nije davati ocjene o tome je li neki zakon mogao biti »drugačiji«ili »bolji”, treba li neko pravno područje biti regulirano ovim ili onim zakonom, kojim zakonom u kojem opsegu i jesu li pojedini zakoni međusobno usklađeni. Dakle, Ustavni sud nije pozvan ocjenjivati kvalitetu samog normativnog modela koji je odabrao zakonodavac na temelju članka 2. stavka 4. alineje 1. Ustava, koristeći svoju ustavnu slobodu odlučivanja o javnim politikama. U tome području zakonodavac ima široku slobodu procjene, ali i isključivu odgovornost za svrsishodnost propisanih zakonskih mjera, te nije uloga Ustavnog suda ovlaštenim predlagateljima zakona i/ili zakonodavnom tijelu predlagati/nametati »drugačija«normativna rješenja, kao ni upuštati se u pitanja ustroja, opravdanosti i svrsishodnosti postojećeg normativnog rješenja.
Međutim, sve navedeno vrijedi pod uvjetom da se zakonodavac pri donošenju zakona zadržao unutar ustavnopravno prihvatljivih okvira, a u tu je svrhu Ustavni sud ovlašten odlučivati (jedino) o tome (članak 125. alineja 1. Ustava) je li u suglasnosti s Ustavom onakav zakon kakav je donesen, iz razloga i s ciljevima o kojima je zakonodavac autonomno odlučio i čija je legitimnost valjano obrazložena javnosti.
Prethodno izložena zapažanja Ustavnog suda produkt su razmatranja osporenog članka 62. stavka 2. točke 9. ZoDSV-a upravo sa stajališta legitimnosti zakonodavnog cilja te sa stajališta razmjernosti i nužnosti propisane mjere, koja se sastoji u pozivanju na stegovnu odgovornost sudaca koji uskrate suglasnost za sigurnosnu provjeru.
Ustavni sud ne nalazi, niti je to razvidno iz obrazloženja zakonskog prijedloga, na koji bi način u osnovi legitiman (premda isuviše uopćeno formuliran) zakonodavni cilj »jačanja stegovne odgovornosti sudaca«bio razumno opravdan uvođenjem stegovne odgovornosti (i) za slučaj uskrate suglasnosti suca za sigurnosnu provjeru, te u čemu bi se supstancijalno sastojala razmjernost i nužnost takve mjere, kod činjenice da su člankom 62. stavkom 2. ZoDSV-a propisana, primjerice, i takva stegovna djela sudaca kao što su:
– obnašanje službe, poslova ili djelatnosti nespojivih sa sudačkom dužnošću (točka 3.),
– izazivanje poremećaja u radu suda koji znatno utječu na djelovanje sudbene vlasti (točka 4.),
– povreda službene tajne u vezi s obnašanjem sudačke dužnosti (točka 5.),
– nanošenje štete ugledu suda ili sudačke dužnosti na drugi način (točka 6.), itd.
Nadalje, Ustavni sud ne nalazi, niti je to razvidno iz obrazloženja zakonskog prijedloga, čime bi bio opravdan pravni pristup koji je očigledno znatno represivniji u odnosu prema sucima nego prema bilo kojoj drugoj kategoriji osoba iz članka 13. ZoSP-a nad kojima se provode sigurnosne provjere, a kojima taj zakon osigurava pravo da bez pravnih posljedica odbiju dati pristanak na provedbu sigurnosnih provjera.
Imajući u vidu razloge zbog kojih je Ustavni sud odlukom i rješenjem broj: U-I-2215/2022 i dr. od 7. veljače 2023. ukinuo članak 86.a Zakona o sudovima i članak 34. ZIDZoSud-a/22, među kojima se posebno ističe ustavni položaj i uloga sudaca, notorno neusporediv s bilo kojom osobom iz članka 13. ZoSP-a, te visoki standardi jamstava prihvaćenih u demokratskim društvima, kojima se štiti neovisnost sudaca, ustavnopravno je neprihvatljivo stavljanje sudaca u bitno nepovoljniji položaj u pogledu pristanka na provedbu sigurnosnih provjera – umjesto da sucima bude osiguran barem jednak položaj kakav imaju svi ostali pripadnici skupine osoba koje prema zakonodavstvu Republike Hrvatske mogu biti podvrgnute sigurnosnim provjerama.
Pritom za taj nepovoljniji normativni tretman sudaca nije pruženo nikakvo suštinsko obrazloženje, izuzev najopćenitije formulirane »potrebe jačanja stegovne odgovornosti sudaca«, kojom bi, u načelu, mogla biti »opravdana« bilo koja represivna mjera.
Posebice je nejasno kako je opisani pravni pristup moguć kod činjenice da se predlagatelj zakona poziva na novelu Zakona o sudovima – konkretno na usklađivanje ZoDSV-a s člankom 86.a Zakona o sudovima odnosno s člankom 34. ZIDZoSud-a/22 – a taj se zakon pak izrijekom poziva i oslanja na opće pravno uređenje sigurnosnih provjera (v. članak 86.a stavak 2.) te se pri uređivanju posebnosti pravnog režima sigurnosnih provjera sudaca uopće ne bavi pitanjem njihove suglasnosti za provedbu sigurnosne provjere.
13. Slijedom izloženog, Ustavni sud utvrđuje da osporeni članak 62. stavak 2. točka 9. ZoDSV-a (članak 16. stavak 1. ZIDZoDSV-a/22) nije u suglasnosti s člancima 3., 5. stavkom 1., 14. i 16. stavkom 2. Ustava.
14. Zbog navedenog, na temelju članka 55. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona, donesena je odluka kao u izreci (točka I. izreke odluke), dok se odluka o objavi (točka II. izreke odluke) temelji na članku 29. Ustavnog zakona.
14.1. Budući da je Ustavni sud meritorno odlučio o podnesenom prijedlogu, nije razmatran prijedlog predlagatelja podnesen u smislu članka 45. Ustavnog zakona.
b) Članak 62. stavak 3. točka 3. i točka 5. ZoDSV-a (obrazloženje rješenja)
15. U odnosu na članak 62. stavak 3. točku 3. i točku 5. ZoDSV-a predlagatelj ističe nesuglasnost s člancima 4. stavkom 1., 18., 29., 115. stavkom 2. te 121. Ustava, odnosno s člankom 6. stavkom 1. Konvencije, koji glase:
i) Ustav
»Članak 4.
U Republici Hrvatskoj državna je vlast ustrojena na načelu diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu a ograničena je Ustavom zajamčenim pravom na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu.
(...)«
»Članak 18.
Jamči se pravo na žalbu protiv pojedinačnih pravnih akata donesenih u postupku prvog stupnja pred sudom ili drugim ovlaštenim tijelom.
Pravo na žalbu može biti iznimno isključeno u slučajevima određenima zakonom ako je osigurana druga pravna zaštita.«
»Članak 29.
Svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obvezama, ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela.
U slučaju sumnje ili optužbe zbog kažnjivog djela osumnjičenik, okrivljenik ili optuženik ima pravo:
– da u najkraćem roku bude obaviješten potanko i na jeziku koji razumije o naravi i razlozima optužbe koja se diže protiv njega i o dokazima koji ga terete,
– da ima odgovarajuće vrijeme i mogućnost za pripremu obrane,
– na branitelja i nesmetano uspostavljanje veze s braniteljem, i s tim pravom mora biti upoznat,
– da se brani sam ili uz branitelja po vlastitom izboru, a ako nema dovoljno sredstava da plati branitelja, ima pravo na besplatnog branitelja pod uvjetima propisanim zakonom,
– da mu se sudi u njegovoj nazočnosti, ukoliko je dostupan sudu,
– da ispituje ili dade ispitati svjedoke optužbe i da zahtijeva da se osigura nazočnost i ispitivanje svjedoka obrane pod istim uvjetima kao i svjedoka optužbe,
– na besplatnu pomoć tumača ako ne razumije ili ne govori jezik koji se upotrebljava na sudu.
Osumnjičenik, okrivljenik i optuženik ne smije se siliti da prizna krivnju.
Dokazi pribavljeni na nezakonit način ne mogu se uporabiti u sudskom postupku.
Kazneni postupak može se pokrenuti samo pred sudom na zahtjev ovlaštenog tužitelja.«
»Članak 115.
(...)
Sudbena vlast je samostalna i neovisna.
(...)«
»Članak 121.
Državno sudbeno vijeće je samostalno i neovisno tijelo koje osigurava samostalnost i neovisnost sudbene vlasti u Republici Hrvatskoj.
Državno sudbeno vijeće, u skladu s Ustavom i zakonom, samostalno odlučuje o imenovanju, napredovanju, premještaju, razrješenju i stegovnoj odgovornosti sudaca i predsjednika sudova, osim predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske.
Odluke iz stavka 2. ovoga članka Državno sudbeno vijeće donosi na nepristran način, a na temelju kriterija propisanih zakonom.
Državno sudbeno vijeće sudjeluje u osposobljavanju i usavršavanju sudaca i drugog pravosudnog osoblja.
Državno sudbeno vijeće ima jedanaest članova, a čine ga sedam sudaca, dva sveučilišna profesora pravnih znanosti i dva saborska zastupnika, od kojih jedan iz redova oporbe.
Članovi Državnoga sudbenog vijeća biraju predsjednika između sebe.
Predsjednici sudova ne mogu biti birani za članove Državnoga sudbenog vijeća.
Članovi Državnoga sudbenog vijeća biraju se na razdoblje od četiri godine, s tim da članom Državnoga sudbenog vijeća nitko ne može biti više od dva puta.
Djelokrug, ustrojstvo, način izbora članova i način rada Državnoga sudbenog vijeća uređuju se zakonom.«
ii) Konvencija
»Članak 6.
PRAVO NA POŠTENO SUĐENJE
1. Radi utvrđivanja svojih prava i obveza građanske naravi ili u slučaju podizanja optužnice za kazneno djelo protiv njega svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično, javno i u razumnom roku ispita njegov slučaj. Presuda se mora izreći javno, ali se sredstva priopćavanja i javnost mogu isključiti iz cijele rasprave ili njezinog dijela zbog razloga koji su nužni u demokratskom društvu radi interesa morala, javnog reda ili državne sigurnosti, kad interesi maloljetnika ili privatnog života stranaka to traže, ili u opsegu koji je po mišljenju suda bezuvjetno potreban u posebnim okolnostima gdje bi javnost mogla biti štetna za interes pravde.
(...)«
16. Prigovori se odnose na izmijenjene odredbe članka 62. stavka 3. točaka 3. i 5. ZoDSV-a, kojima se kvantitativno povisuje obveza ispunjenja Okvirnih mjerila za rad sudaca s 80 % na 100 %, dok je u protivnom (ako za to ne postoje opravdani razlozi) riječ o stegovnom djelu neurednog obnašanja sudačke dužnosti (točka 3.), te se stegovnim djelom neurednog obnašanja sudačke dužnosti utvrđuje i nastup zastare zbog nepoduzimanja postupovnih radnji bez opravdanog razloga (točka 5.).
Pretežiti dio prigovora koji se tiču navedenih zakonskih odredaba polaze od stajališta o općenito nedopustivom utjecaju i miješanju izvršne vlasti u sudbenu vlast, u njezinu neovisnost te u isključive ingerencije Državnog sudbenog vijeća, pa bi se i u slučaju izrijekom osporenih izmjena i dopuna kataloga stegovnih djela sudaca ti prigovori mogli interpretirati kao protivljenje predlagatelja samoj mogućnosti da subjekt izvan sudbene grane vlasti određuje bilo što vezano uz rad sudaca, uključujući sudačku »normu«, a napose sankcije za slučajeve njezina neispunjenja, kao i da od sudaca zahtijeva poštovanje rokova zastare odnosno da sankcionira slučajeve kada u predmetu, uslijed neopravdane pasivnosti suca, nastupi zastara.
17. O sličnim prigovorima u odnosu na različite vidove navodnog miješanja izvršne u sudbenu vlast (među ostalim, i o prigovoru da ministar pravosuđa, kao dio izvršne grane vlasti, donosi Okvirna mjerila za rad sudaca te ih može donijeti i posve samostalno i neovisno od predstavnika sudbene vlasti) Ustavni sud se već očitovao u rješenju broj: U-I-5088/2013 i dr. od 10. srpnja 2018. (www.usud.hr), premda vezano uz Zakon o sudovima (među ostalim i uz članak 79. tog zakona).
Na isto je rješenje Ustavni sud podsjetio (te ga u znatnom dijelu citirao) i u recentnoj odluci i rješenju broj: U-I-2215/2022 i dr. od 7. veljače 2023. (v. točke 29. – 31. obrazloženja te odluke i rješenja), ocjenjujući (ponovo) suglasnost s Ustavom članka 79. Zakona o sudovima.
Kako bi se izbjeglo nepotrebno ponavljanje cjelokupnog opsežnog teksta odnosnog dijela obrazloženja rješenja broj: U-I-5088/2013 i dr. od 10. srpnja 2018., Ustavni sud drži dostatnim još jednom citirati samo njegove točke 13. i 14., koje glase:
»c) Očitovanje Ministarstva pravosuđa
13. Vezano uz osporeni članak 10. stavak 2. ZoSud-a Ministarstvo pravosuđa navodi:
‘... 13.1. O osporenim člancima 28. stavku 2., 33. stavku 2., 66. stavku 2., 69. stavku 4., 79. stavcima 1. i 3., 80. stavku 1., 84. stavku 3. i 101. ZoSud-a Ministarstvo pravosuđa daje jednoobraznu (protu)argumentaciju. Navodi, u bitnome, da prema člancima 71. stavku 1., 72. točkama 1., 6. i 8. te 75. ZoSud-a, odnosno prema članku 83. stavku 4. Zakona o Državnom sudbenom vijeću (‘Narodne novine’ broj 116/10., 57/11., 130/11., 13/13. – odluka USRH broj: U-I-5991/2012, 28/13. i 82/15.), Ministarstvo pravosuđa ima ovlasti najvišeg tijela kada je riječ o:
– nadzoru nad redovitim obavljanjem poslova u sudovima;
– nadzoru nad provedbom Sudskog poslovnika;
– ispitivanju predstavki građana koje se odnose na odugovlačenje sudskih postupaka (s time da Ministarstvo pravosuđa skrbi i o osiguranju sredstava te obavlja i faktičnu isplatu naknada u slučaju utvrđenja povrede prava);
– izradi prijedloga zakona i drugih propisa koji se tiču ustanovljavanja, nadležnosti, sastava i ustrojstva sudova te postupaka pred sudovima (zbog čega je ovlašteno donositi i sudski poslovnik);
– nadzoru nad učinkovitim obavljanjem poslova u sudovima (zbog čega mora imati utjecaja na propisivanje mjerila o broju odluka koje su suci dužni donijeti u nekom vremenskom razdoblju, ali se uloga Ministarstva pravosuđa faktično svodi na propisivanje mjerila koja predloži opća sjednica Vrhovnog suda);
– nadzoru nad financijskim i materijalnim poslovanjem sudova (što je temelj za ustrojavanje inspekcijskog tijela čiji inspektori obavljaju neposredan uvid u relevantne materijalno-financijske podatke);
– obavljanju poslova pravosudne uprave (u okviru kojeg je Ministarstvo pravosuđa ovlašteno ukidati i poništavati sve nepravilne odnosno nezakonite akte donesene u obavljanju poslova sudske uprave, zbog čega je također nužno inspekcijsko tijelo, s time da je predsjednik suda ovlašten zatražiti obavljanje inspekcijskog nadzora, a također je predsjednik nadziranog suda ovlašten osporavati zapisnik obavljenog inspekcijskog nadzora);
– obavljanju poslova pravosudne uprave, među koje pripada i prikupljanje podataka o sudbenoj vlasti (evidencije sudaca, sudskih savjetnika, sudačkih vježbenika i drugih zaposlenika, evidencije o njihovom radu i napredovanju, stručnom usavršavanju, stegovnom kažnjavanju itd.).
Stoga Ministarstvo pravosuđa ističe da je jasno vidljiva razdioba između područja i ingerencija izvršne vlasti koju ono obavlja (nadzor nad poslovima vezanim uz sudsku upravu) i područja odnosno ingerencija samostalne i neovisne sudbene vlasti.
(...)
d) Ocjena Ustavnog suda
14. Prema stajalištu Ustavnog suda prigovori predlagateljice u odnosu na osporene članke odnosno dijelove članaka 10., 28., 33., 34., 44., 45., 66., 69., 76., 79., 80., 84., 88. i 101. ZoSud-a (...) nisu ustavnopravne naravi, već upućuju na potrebu za tumačenjem sadržaja zakona. Ustavni sud smatra da očitovanje Ministarstva pravosuđa na prigovore predlagateljice (v. točku 13. obrazloženja ovog rješenja) ispunjava tu svrhu.«
18. U konkretnom se slučaju prigovori predlagatelja ne odnose, dakle, na Zakon o sudovima, već na ZoDSV, i ne odnose se izravno na činjenicu da tijelo izvršne vlasti propisuje Okvirna mjerila za rad sudaca (sudačku »normu«), ali se – vrlo blisko povezano s time – prigovara zbog činjenice da je neispunjavanje sudačke norme propisano kao stegovno djelo suca, i to na način da se osporenom novelom ZoDSV-a više ne tolerira, bez pokretanja stegovnog postupka, ispunjavanje norme veće od 80 %, ali manje od 100 % prema Okvirnim mjerilima za rad sudaca, već se zahtijeva stegovno procesuiranje suca za bilo koji stupanj ispunjenja norme manji od 100 %, ako za to ne postoje opravdani razlozi. Također se, kao što je već spomenuto, kao stegovno djelo suca propisuje nastup zastare u predmetu uslijed neopravdanog nepoduzimanja procesnih radnji.
Unatoč tome što u prethodno spomenutim ustavnosudskim predmetima objekt osporavanja i razmatranja nije isti zakon koji se osporava i razmatra u ovom ustavnosudskom postupku, ipak se tamo izložene činjenice neosporno odnose i na pitanje predlaganja zakonskih rješenja vezanih uz nadležnosti resornog ministarstva u području pravosudne uprave i organizacije pravosuđa. Među ostalim, to se odnosi i na ovlaštenje tog ministarstva da provodi nadzor nad učinkovitim obavljanjem poslova u sudovima.
Po samoj naravi stvari, pravo i dužnost nadležnog ministarstva da skrbi o učinkovitosti rada sudova i sudaca podrazumijeva i zahtijeva uspostavu kriterija za mjerenje te učinkovitosti.
Jednako tako, neovisno o tome je li rad pojedinog suca neučinkovit uslijed neispunjavanja sudačke norme, uslijed zastarijevanja predmeta ili zbog neudovoljavanja nekom drugom kvalitativno ili kvantitativno definiranom mjerilu, uspostava mjerila učinkovitosti nema puno smisla bez istodobne uspostave mehanizama za sankcioniranje neučinkovitosti. To je, po naravi stvari, jedan od osnovnih »alata« za nadzor nad učinkovitošću rada sudova.
19. Naime, sve zakone, uključujući i ZoDSV odnosno njegove izmjene i dopune, osporene i neosporene, donosi Hrvatski sabor, a ne Ministarstvo pravosuđa i uprave Republike Hrvatske ili bilo koje drugo ministarstvo, kao tijelo izvršne vlasti.
U skladu s Ustavom (članak 121.) i ZoDSV-om, u predmetima stegovne odgovornosti sudaca postupa i odluke donosi Državno sudbeno vijeće, kao samostalno i neovisno tijelo. U stegovnom postupku pred Državnim sudbenim vijećem u pravnom poretku Republike Hrvatske osigurana su jamstva pravičnog suđenja (odlučivanja) na koja se odnose članak 29. Ustava odnosno članak 6. Konvencije, uključujući pravo suca na (učinkovitu) žalbu Ustavnom sudu (članak 18., članak 120. stavci 3., 4. i 5. Ustava).
Ustavni sud stoga ne nalazi »poveznicu« između navedenih činjenica i predlagateljevih tvrdnji da je u slučaju osporenog članka 62. stavka 3. točaka 3. i 5. ZoDSV-a riječ o nesuglasnosti s ustavnim načelom diobe vlasti, načelom samostalnosti i neovisnosti sudbene vlasti te s ustavnim položajem i ulogom Državnog sudbenog vijeća (članci 4., 115. i 121. Ustava).
Ako je pak intencija podnesenog prijedloga bila ishoditi odluku kojom će Ustavni sud utvrditi da je predlagatelj u pravu kada tvrdi da je dužnost ispunjavanja stopostotne sudačke norme previsoko i prerigidno određena ili da zastarijevanje predmeta uslijed neopravdane pasivnosti suca ne može biti razlogom njegove stegovne odgovornosti, već da to mogu biti samo neka druga činjenja ili propusti suca – pa da zbog toga osporena novela ZoDSV-a ne bi bila u suglasnosti s Ustavom, onda valja naglasiti da takva pitanja, u načelu, ne pripadaju području (ne)ustavnosti zakona.
Potrebno je još jednom podsjetiti na mnogo puta isticano (uključujući i u točki 12. obrazloženja ove odluke i rješenja), ustaljeno stajalište Ustavnog suda o granicama njegove nadležnosti kada je u pitanju osporavanje ustroja i svrsishodnosti samog normativnog modela. To je područje široke slobode procjene zakonodavca, koji snosi i isključivu odgovornost za svrsishodnost propisanih mjera.
Ustavni sud nije zakonodavno tijelo i nije njegova uloga ovlaštenim predlagateljima zakona i/ili zakonodavnom tijelu predlagati/nametati »bolja« ili »drugačija« normativna rješenja. Sve navedeno vrijedi, naravno, pod uvjetom da se zakonodavac pri donošenju zakona zadržao unutar ustavnopravno prihvatljivih granica, a ocjena (samo) o tome u nadležnosti je Ustavnog suda, na temelju članka 125. alineje 1. Ustava.
Međutim, Ustavni sud nije našao da bi predlagatelj u odnosu na osporeni članak 62. stavak 3. točke 3. i 5. ZoDSV-a iznio ijedan ustavnopravno relevantan razlog za ocjenu da te odredbe ZoDSV-a ne bi bile u suglasnosti s ustavnim načelom diobe vlasti, načelom samostalnosti i neovisnosti sudbene vlasti te s ustavnim položajem i ulogom Državnog sudbenog vijeća, na koje se pozvao.
20. Stoga je, na temelju članka 43. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona, doneseno rješenje kao u izreci (točka I. izreke rješenja), dok se objava rješenja temelji na članku 29. Ustavnog zakona.
21. S obzirom na navedeno, nije bilo razloga za razmatranje prijedloga podnesenog u smislu članka 45. Ustavnog zakona.
Broj: U-I-5197/2022
Zagreb, 7. veljače 2023.
USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Predsjednik dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.